Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Revoca parcialmente la sentencia. Declara la prescripción extintiva de las diferencias salariales y prestacionales con excepción de los aportes pensionales. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 8 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.

ANTECEDENTES. Demanda1 1. Los señores María Edilma Monsalve de Tabares en calidad de cónyuge supérstite; Lina María Tabares Monsalve, Diana Marcela Tabares Monsalve, Oscar Mauricio Tabares Monsalve y Paula Vanessa Tabares Ruiz como herederos de José Aldemar Tabares López,2 instauraron demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJMZR 15-500 del 9 de abril de 2015 y 5222 del 2 de agosto de 2016, por medio de las cuales se negó la petición formulada. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitaron se condene a la demandada a reliquidar y pagar al señor José Aldemar Tabares López (q.e.p.d.) la diferencia salarial y las consecuencias prestacionales, respecto del 30% de la remuneración mensual, que fue descontado a título de prima especial, así como los ajustes en la pensión de jubilación, la indexación de la condena y que se impongan costas y agencias en derecho a la demandada. 1 La siguiente información fue tomada conforme a la reforma de la demanda visible en los folios 134 a 174 del expediente físico. 2 Obra en el expediente físico el registro civil de matrimonio (folio 200), el registro civil de defunción (folio 113) y los registros civiles de nacimiento de los herederos (folios 103 a 106). 2 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros 3.

Argumentaron que las diferencias reclamadas tienen origen en la indebida interpretación de los artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992, pues la administración descontó indebidamente el 30 % correspondiente a la prima especial de la base salarial para liquidar las prestaciones. En ese sentido, precisaron que desde el año 1993 y hasta que el causante permaneció vinculado en la Rama Judicial se le disminuyó el valor de las prestaciones sociales y cotizaciones a la seguridad social.

Contestación de la demanda.3 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales, conforme a la sentencia de constitucionalidad C-279 de 1996, de modo que no podía darle esa connotación a la prima especial establecida en la Ley 4a de 1992.

Señaló que si bien es cierto que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces4 se anularon los artículos de los decretos salariales expedidos entre 1993 y 2007 en cuanto redujeron la asignación básica para tenerla como prima especial, también lo es que los decretos dictados a partir de 2008 gozan de presunción de legalidad y con base en ello la actuación de la entidad «siempre» se ha ajustado a la normatividad vigente. 5.

Bajo ese escenario, sostuvo que no es posible autorizar el reconocimiento y pago de las sumas reclamadas, pues no se cuenta con sentencia judicial ejecutoriada dentro de un proceso que reconozca derechos de carácter particular y sin respaldo presupuestal para su pago y formuló las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, cosa juzgada constitucional, prescripción trienal y falta de legitimación en la causa por pasiva.

Sentencia apelada.5 6. El Tribunal Administrativo de Caldas inaplicó por inconstitucionales «los preceptos legales que señalan que la prima especial del 30% no tiene carácter salarial», declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, declaró la nulidad de las resoluciones acusadas y precisó que la mencionada prima «tiene un carácter salarial». 7.

Con base a lo expuesto, ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar la prima especial y sus efectos salariales y prestacionales desde el 18 de mayo de 1992 (fecha en que entró en vigor la Ley 4ª de 1992) hasta el 2 de febrero de 2002 en favor de los herederos del señor José Aldemar Tabares López, para tal efecto ordenó tener en cuenta «la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año, más el 30% equivalente a la prima especial de servicios, sumado a los demás factores salariales» ordenó realizar aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión, dispuso el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA e impuso condena en 3 Folios 212 a 215 del expediente físico. 4 Ibidem. 5 Folios 258 a 270 Íbidem. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros costas a la demandada.

En cuanto a la prescripción consideró que el derecho al reconocimiento solicitado surgió con la sentencia de nulidad de 2014. Recurso de apelación.6 8. Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación en el que i) sostuvo que en la sentencia del 29 de abril de 2014 se declaró la nulidad de los decretos salariales anuales anteriores a 2007, en ese contexto, se configuró la prescripción de los derechos reclamados con antelación a 2007; ii) cuestionó el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992 como un emolumento con carácter salarial, pues al respecto ya hubo pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, en el que se corroboró que no lo tiene y tal decisión está revestida de efectos de juzgada constitucional; iii) mencionó que los decretos salariales posteriores al 2008 están vigentes y gozan de presunción de legalidad, por lo que acceder a las pretensiones llevaría a sobrepasar el tope salarial establecido por el Gobierno nacional;7 y iv) solicitó desestimar la condena en costas pues su gestión no fue temeraria sino que se ajusta al manual de defensa de la entidad.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron impedimento8 y fueron separados del conocimiento del asunto9 y aunque una de las providencias que resolvió al respecto fue suscrita por la Sala de Conjueces integrada por el Dr. Juan Camilo Morales Trujillo, se hace la claridad de que, si bien participó en dicha decisión, su gestión no constituye una actuación en la instancia anterior razón por la cual no se considera que se enmarque en las causales de impedimento previstas en la ley. 10.

El 31 de enero de 2023, se expidió el auto que admitió el recurso de apelación y el 8 de agosto de la misma anualidad10 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. 11. En la etapa de alegatos, las partes se pronunciaron así: Los demandantes,11 de manera general, reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y solicitaron confirmar la sentencia apelada, por su parte, la accionada12 señaló que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y solo constituye factor salarial para efectos pensionales, además insistió en declarar probada la excepción de prescripción según lo previsto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces. 6 Folios 274 a 276 ibidem. 7 Revisado el escrito de apelación se hizo referencia a la existencia de dos regímenes salariales para los funcionarios de la Rama Judicial, concluyendo que el demandante es parte del personal ACOGIDO, pero tal manifestación no constituye un reproche o fundamento de oposición frente a lo decidido en la primera instancia, motivo por el que esta Sala no se referiría a ello. 8 Índices 15 y 20 de Samai. 9 Índices 20 y 30 ibidem. 10 Índices 39 y 45 ibidem. 11 Índice 51 de ibidem. 12 Índice 53 ibidem. 4 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros 12.

El procurador tercero delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto13 en el que pidió revocar la providencia recurrida al considerar que en el asunto en cuestión operó el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva. 13. El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces.14 III.

CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 15. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el derecho reclamado se encuentra afectado por el fenómeno de prescripción; si el Tribunal Administrativo de Caldas contrarió el ordenamiento jurídico y el precedente de la Corte Constitucional al otorgarle efectos salariales a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; si omitió pronunciarse sobre el tope de remuneración establecido por el Gobierno Nacional y, finalmente si era procedente la condena en costas.

Análisis del problema jurídico 16. Examinado el caso concreto, la Sala revocará la la sentencia recurrida, con el fin de declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho con excepción de los aportes pensionales y en lo relativo a precisar que la prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, solo tiene carácter salarial para cotizaciones a pensiones y que no se puede superar el tope salarial fijado por el Gobierno nacional. 17.

El primer problema jurídico se concreta en analizar si procedía aplicar la prescripción, pues la sentencia de primera instancia se abstuvo de declararla. Sobre este punto se debe advertir que la Sala es de la tesis15 de calcular la prescripción en la forma y términos analizados en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado,16 en ese sentido, como la reclamación administrativa 13 Índice 52 ibidem. 14 Índice 59 ibidem. 15 Tesis que ha imperado en esa materia, desde el año 2019. 16 En el mencionado fallo se precisa «por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente 5 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros fue presentada el 26 de marzo de 2015,17 se declararán prescritos los derechos causados con anterioridad al 26 de marzo de 2012. 18.

No obstante, se advierte que las pruebas allegadas solo demuestran que la relación laboral del causante duró hasta el año 200218, por lo cual la totalidad de los derechos prestacionales reclamados se encuentran afectados por dicha institución jurídica, razón suficiente para declarar probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por la demandada en su contestación y reiterada en el recurso de apelación, con excepción de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, razón por la cual se revocará el reconocimiento de las diferencias salariales19 ordenado en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia. 19.

Ahora bien, aunque la prescripción extintiva, en principio, releva a la Sala el estudio de fondo del restablecimiento del derecho ordenado por el a quo, es importante aclarar la regla aplicable a la base de cotización sobre la cual debieron efectuarse los aportes pensionales, los cuales son de carácter imprescriptible e irrenunciable 20 a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios. 20.

En ese contexto, se advierte que la prima especial no tiene carácter salarial, salvo para efectos pensionales conforme a lo dispuesto en la Ley 332 de 1996; además se trata de un emolumento adicional a la asignación básica del beneficiario. Sin embargo, se debe diferenciar la prima especial y el 30% que erradamente fue descontado de la remuneración mensual del causante para tenerlo a título de prima especial, pues este último sí tiene dicho carácter salarial e incidencia prestacional, toda vez que es un porcentaje de la remuneración básica que fue descontado del salario. la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969» [se destaca]. 17 Información tomada de los folios 45 a 49 del expediente físico. 18 En la certificación expedida el 27 de octubre de 2014 por el presidente del Tribunal Superior de Manizales se certifica que el acto laboró en diferentes cargos de juez municipal, promiscuo y de familia, en forma continua desde el 2 de febrero de 1981 hasta e 2 de febrero de 2002. 19 Con la excepción antedicha. 20 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 6 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros 21.

Precisado lo anterior y una vez verificado el contenido de la sentencia de primera instancia, se concluye que el Tribunal incurrió en error al darle carácter salarial a la prima especial, pues así lo dijo expresamente tanto en los numerales segundo21 y quinto de su parte resolutiva22 como en las consideraciones;23 en consecuencia, se revocarán los mencionados numerales; además, se advierte que si bien el a quo dispuso reconocer los aportes a pensión del señor José Aldemar Tabares López,24 lo hizo por un periodo25 que no guarda congruencia26 con lo solicitado en la demanda —esto es, del 1.º de enero de 1993 al 3 de febrero de 200227— lo cual impone sustituir la orden dada al respecto para delimitar el reconocimiento de dichos aportes por el periodo solicitado e imponer el tope salarial impuesto por el Gobierno Nacional. 22.

De igual manera se deberá precisar que el pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por los demandantes en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que estuvo afiliado el causante. 23. En consecuencia de la decisión de revocar el numeral segundo de la parte resolutiva, se dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) en la que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007 en cuanto establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel. 24.

Finalmente, en cuanto al reproche de la imposición de la condena en costas dispuesta por el Tribunal de instancia, basta con señalar que de conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 la condena en costas procede, 21 En este numeral decidió inaplicar por inconstitucionales «los preceptos legales que señalan que la prima de servicios del 30% regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no tiene carácter salarial […]». 22 El numeral quinto de la parte resolutiva establece: «QUINTO: En consecuencia y a título del restablecimiento del derecho se ORDENA a LA NACION-RAMA JUDICIAL DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, proceda: a).

Pagar el valor correspondiente a la prima especial de servicios equivalente al 30% de su salario por el periodo comprendido entre el 18 de mayo 1992 hasta el 2 de febrero de 2002, b). Reliquidar las prestaciones sociales, incluyendo el 30% correspondiente a la prima especial de servicios (art. 14 de la Ley 4ª de 1992), tomándola como factor salarial, a favor de los demandantes MARIA EDILMA MONSALVE DE TABARES, PAULA VANESSA TABARES RUIZ, DIANA MARCELA, LINA MARIA y OSCAR MAURICIO TABARES MONSALVE causantes del señor JOSE ALDEMAR TABARES LOPEZ (Q.E.P.D.), y en consecuencia, pagarle o reintegrarle la diferencia salarial que resulte de lo pagado al Dr. TABARES LOPEZ (Q.E.P.D.) por concepto de salarios y demás emolumentos de carácter salarial, por el periodo pagado, debiendo tener en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año, más el 30% equivalente a la prima especial de servicios, sumado a los demás factores salariales, c).

Como consecuencia de la reliquidación de las prestaciones sociales, por la inclusión del de la prima de especial de servicios equivalente al 30% del salario que en su momento devengó el Dr. TABARES LOPEZ (Q.E.P.D); realizar los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión (SGSSSP) por el periodo comprendido entre el 18 de mayo de 1992 hasta el 2 de febrero de 2002». [Se destaca]. 23 Concretamente en la página 16 de la sentencia. 24 Numeral quinto de la sentencia. 25 Se ordenaron desde el 18 de mayo de 1992. 26 Según lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, 27 Información tomada de la pretensión No. 1 de la demanda. 7 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros «salvo en los procesos en que se ventile un interés público»; en ese orden, como en el caso concreto no se ventila un asunto de interés público, el Tribunal podía imponer la condena en costas a la entidad demandada, en tanto que resultó vencida en esa instancia, lo que impide revocar la decisión adoptada en ese aspecto.

Condena en costas. 25. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 26.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 27. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 28.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. Revocar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 8 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas; en su lugar se dispone: Estarse a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) en la que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007, conforme a lo expuesto en las consideraciones. 8 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00688 02 (4480-2019) Demandante: María Edilma Monsalve de Tabares y otros SEGUNDO. Revocar parcialmente el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en cuanto declaró no probada la excepción de prescripción del derecho.

En su lugar, se dispone: Declarar probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por los demandantes, con excepción de los valores correspondientes a los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

TERCERO. REVOCAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en su lugar, ORDENAR a la entidad demandada reliquidar los aportes de Seguridad Social en Pensiones del señor José Aldemar Tabares López (q.e.p.d.), incluyendo el 30% del salario que fue descontado para tenerlo a título de prima especial desde el 1o de enero de 1993 hasta el 2 de febrero de 2002.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por los demandantes en las proporciones de ley y deberá ser remitido al Fondo Administrador de Pensiones. El reconocimiento que se ordena está sujeto a que en ningún caso se podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno Nacional.

CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.