Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Prueba de la plaza docente. Falta de autenticidad de acta de posesión. Requisito de vinculación docente territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. Decisión: Se revoca la sentencia de primera instancia porque la actora no acreditó la vinculación docente de carácter territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 16 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La parte demandante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP 006474 del 27 de febrero de 2019 y RDP 012993 del 24 de abril de 2019, mediante las cuales la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión inicial. 2.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se le reconozca dicha prestación periódica en cuantía equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales, a partir del 4 de junio de 2012 (fecha en que considera adquirió el estatus pensional). Igualmente, solicitó los reajustes de ley conforme a la variación del índice de precios al consumidor 1 En adelante UGPP. 2 Ver expediente digital, archivo 01 Demanda.PDF, folios 2 a 17. 2 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova certificado por el DANE, los intereses moratorios previstos en el artículo 192 del CPACA y la condena en costas a la entidad demandada. 3.

Como sustento fáctico, indicó que se desempeñó como maestra en el municipio de Tumaco entre el 12 de septiembre de 1980 y el 30 de diciembre de 1992, vinculada a la planta de personal de dicha entidad. Posteriormente, ingresó nuevamente al magisterio el 2 de febrero de 1998, mediante órdenes de prestación de servicios (OPS), las cuales se mantuvieron hasta el 1.º de agosto de 2001.

Luego, fue designada en propiedad el 31 de diciembre de 2003, cargo que ejerció de manera continua hasta el 9 de mayo de 2019. 4. Añadió que el 16 de octubre de 2018 presentó ante la entidad demandada la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada bajo el argumento de que, para el 29 de diciembre de 1989 —fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989— solo acreditaba 9 años de servicio y 27 años de edad, por lo que no cumplía los requisitos para acceder a dicha prestación. 5.

Manifestó que adquirió el estatus de pensionada el 4 de junio de 2012 y que, durante su desempeño como educadora, actuó con honradez y buena conducta sin haber sido objeto de sanción disciplinaria alguna. Contestación de la demanda3 6. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que no se encuentran debidamente acreditados los tiempos de servicio prestados por la actora antes ni después del 31 de diciembre de 1980, ni el tipo de vinculación que ostentaba, como tampoco el origen de los recursos destinados al pago de sus salarios y prestaciones sociales.

Asimismo, señaló que no fue aportado el decreto de nombramiento que evidencie su designación como docente. 7. Añadió que la vinculación iniciada el 31 de diciembre de 2003 debe desestimarse, por cuanto se produjo con posterioridad al 1.º de enero de 1990, lo que le otorga carácter nacional y la excluye del régimen previsto por la Ley 114 de 1913. 8.

Afirmó que los servicios prestados entre el 2 de febrero de 1998 y el 1.º de agosto de 2001, bajo contratos de prestación de servicios, no pueden computarse para efectos pensionales dado que no configuraron una relación legal y reglamentaria. Agregó que, de considerarse lo contrario, sería necesario que previamente se hubiera declarado judicialmente la existencia de un «contrato realidad». 9.

Alegó además que no existe certeza sobre la fuente de los recursos utilizados para el pago de los salarios puesto que, si estos provinieron de la Nación, la docente incumpliría el requisito previsto en el numeral 3 de la Ley 114 de 1913, que exige no haber recibido ni recibir pensión o retribución de carácter nacional. 10. Propuso las excepciones denominadas «prescripción del derecho frente a los contratos de prestación de servicios», «inexistencia de vulneración de principios 3 Ver expediente digital, archivo 04 ContestacionDemanda.PDF, folios 104 a 116. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova constitucionales y legales», «cobro de lo no debido», «prescripción» y «reconocimiento oficioso de excepciones».

Vinculación y posterior desvinculación al Municipio de Tumaco 11. Mediante auto del 23 de septiembre de 20204, el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó la vinculación del Municipio de Tumaco al proceso y dispuso la notificación personal del auto admisorio de la demanda al alcalde municipal. 12. El Municipio se opuso a las pretensiones alegando que carece de legitimación en la causa por pasiva por cuanto no le corresponde reconocer ni pagar la pensión gracia reclamada. 13.

La demandante solicitó la desvinculación del ente territorial por considerar improcedente su comparecencia toda vez que la pensión gracia es una prestación de carácter especial y no contributivo5. Mediante auto del 10 de diciembre de 2020, el a quo accedió a la solicitud y ordenó la desvinculación al concluir que dicha prestación no implica aportes al sistema pensional y que la relación mediante OPS no incide en el derecho reclamado6.

Sentencia apelada7 14. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 16 de marzo de 2022, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó a la entidad a reconocer y pagar a la actora la pensión gracia, liquidada en el 75 % del promedio de los ingresos percibidos durante el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional (del 4 de junio de 2011 al 4 de junio de 2012).

Además, declaró prescritas las mesadas causadas antes del 16 de octubre de 2015 y condenó a la entidad al pago del 90 % de las costas procesales. 15. Fundamentó su decisión en que se demostró que la demandante fue nombrada como maestra en el municipio de Tumaco mediante el Decreto 165 del 12 de septiembre de 1980, de acuerdo con el Formato Único de Certificación de Historia Laboral y el acta de posesión, a los cuales otorgó pleno valor probatorio.

En cuanto al tipo de vinculación, el Tribunal determinó que se trató del orden municipal, en tanto el decreto de nombramiento fue expedido por el alcalde de Tumaco y el FOMAG así lo certificó. 16. Asimismo, precisó que en el cómputo de los 20 años de servicio debían incluirse los periodos laborados mediante contratos de prestación de servicios, en tanto existieron la subordinación y dependencia propias de una relación laboral.

Consideró, además, que los tiempos de servicio posteriores a 2003 conservan carácter municipal puesto que el acto de nombramiento fue emitido por el alcalde de Tumaco y los certificados de historia laboral confirman el origen territorial de la vinculación. 4 Ver expediente digital, archivo 07 AutoOrdenaVinculaciónMunicipioTumaco.pdf. 5 Ver expediente digital, archivo 10SolicitudDesvinculaciónAuto.pdf. 6 Ver expediente digital, archivo 13 AutoDesvinculacionAuto.pdf. 7 Ver expediente digital, archivo 24 SentenciaPrimeraInstancia.pdf. 4 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova 17.

En consecuencia, ordenó el reconocimiento de la pensión a partir del 4 de junio de 2012, aunque declaró prescritas las mesadas anteriores al 16 de octubre de 2015, dado que la solicitud de reconocimiento pensional fue presentada el 16 de octubre de 2018. Recurso de apelación8 18. La entidad demandada interpuso recurso de apelación señalando que no existe certeza sobre los tiempos de servicio acreditados por la actora, ni sobre el tipo de vinculación ni el origen de los recursos salariales.

Afirmó que no se allegó copia auténtica del acto de nombramiento que respalde la existencia de una relación legal y reglamentaria. 19. Insistió en que la vinculación iniciada el 31 de diciembre de 2003 no puede calificarse como del orden municipal en los términos del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 ya que se produjo con posterioridad al 1.º de enero de 1990, por lo que debe considerarse nacional. 20.

De igual modo, sostuvo que los tiempos laborados entre el 2 de febrero de 1998 y el 1.º de agosto de 2001, mediante contratos de prestación de servicios, no pueden contabilizarse por carecer de sustento documental y por no corresponder a una relación de carácter legal y reglamentaria. Reiteró que la existencia de un eventual «contrato realidad» debía ventilarse en un proceso judicial independiente. 21.

Agregó que los recursos con los cuales se cancelaron los salarios de la demandante provenían de la Nación a través del Sistema General de Participaciones, razón por la cual la vinculación ostenta naturaleza nacional e incompatible con la pensión gracia, reservada exclusivamente a docentes de carácter territorial o nacionalizado. 22.

Finalmente, cuestionó la condena en costas, aduciendo que no se demostró mala fe o temeridad en su actuación procesal. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 23. Mediante auto del 26 de enero de 20239 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandante que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse.

Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para emitir concepto. 24. En cumplimiento de lo anterior, la parte demandante sostuvo que los argumentos expuestos por la entidad demandada deben ser desestimados habida cuenta que se acreditó mediante prueba idónea su vinculación a la docencia oficial con nombramiento del orden municipal, la cancelación de los salarios con recursos propios del municipio, el ingreso al servicio antes del 1.º de enero de 1981 y que no ha sido objeto de sanciones disciplinarias durante el ejercicio de sus funciones10. 8 Ver expediente digital, archivo 27 ApelaciónSentenciaUGPP.pdf 9 Índice 6 de Samai. 10 Índice 12 de Samai, archivo 9_130012333000201900272012MemorialWeb20221118194027. 5 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova 25.

La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 26. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 27. En atención a los cargos específicos presentados en el recurso de apelación, la Sala procederá a evaluar si los períodos durante los cuales la demandante prestó sus servicios docentes tuvieron un carácter nacional o, en su defecto, si se limitaron al ámbito territorial y/o nacionalizado. En particular, se verificará la naturaleza de la vinculación docente que mantuvo con el municipio de Tumaco. 28.

Esta evaluación se realiza con el propósito de verificar el cumplimiento de los requisitos que establecen que la solicitante debe haberse vinculado como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y en tal calidad durante al menos 20 años continuos o discontinuos, tal como lo estipulan las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación. Análisis del problema jurídico 29.

En relación con la vinculación docente de carácter territorial y/o nacionalizada anterior a 1980, obra en el expediente el oficio del 12 de septiembre de 1980, suscrito por el secretario general de la Alcaldía de Tumaco11, mediante el cual se informó a la actora su designación como maestra municipal en la Escuela Buenos Aires, efectuada a través del Decreto 165 de la misma fecha. 30.

De igual manera, obra en el expediente copia del acta de posesión del 12 de septiembre de 198012, suscrita ante el alcalde municipal y el secretario general de Tumaco, en la cual la actora tomó posesión del cargo de maestra municipal, en virtud de la designación efectuada mediante el Decreto 165 de esa misma fecha. 31. A su vez, obra en el expediente el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 3 de octubre de 2018 por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco13, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en el cual se consigna que la vinculación de la actora corresponde al orden municipal, en el nivel de básica primaria, con nombramiento en propiedad.

El referido certificado señala que la actora fue nombrada maestra de la 11 Ver expediente administrativo, archivo CC 59662856.pdf, folio 9. 12 Ver expediente administrativo, archivo CC 59662856.pdf, folio 85. 13 Ver expediente administrativo, archivo CC 59662856.pdf, folios 36 a 39. 6 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova Escuela Urbana Buenos Aires del municipio de Tumaco mediante el Decreto 165 del 12 de septiembre de 1980, tomando posesión y vinculándose en esa misma fecha, vínculo que se mantuvo hasta el 30 de diciembre de 1992. 32.

Adicionalmente, obra en el expediente carta aclaratoria del 29 de octubre de 2020, aportada por la parte demandante y suscrita por la Secretaría de Educación Distrital de Tumaco, en la cual se precisó que no existe certeza sobre la autenticidad del acta de posesión del 12 de septiembre de 198014. 33. Del análisis del material probatorio se advierte que en el cuerpo del acta de posesión del 12 de septiembre de 1980 se indica que corresponde a una copia auténtica; sin embargo, obra en el expediente una carta aclaratoria suscrita por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Distrital de Tumaco15, en la que se deja constancia de que dicho documento no ofrece claridad ni certeza sobre su contenido, por lo cual no permite establecer de manera fehaciente la vinculación territorial o nacionalizada de la actora antes del 31 de diciembre de 1980 34.

En consecuencia, si bien obran en el expediente certificaciones de tiempo de servicio que registran la vinculación de la actora como docente municipal entre el 12 de septiembre de 1980 y el 30 de diciembre de 1992, lo cierto es que no pueden otorgárseles plenos efectos probatorios cuando existen dudas fundadas sobre la autenticidad y veracidad de los documentos que las soportan, así como sobre la efectiva prestación del servicio docente durante dicho período. 35.

Cabe resaltar que en el acta de posesión aparece un sello de la Secretaría de Educación de Tumaco fechado el 19 de noviembre de 201816, en el cual se certifica que se trata de una copia proveniente de los archivos que reposan en la hoja de vida de la actora. No obstante, pudo haberse aportado copia del acto de nombramiento y del acta de posesión de 1980 máxime cuando se dejó constancia de que la copia era fiel al original. 36.

En este contexto, surgen dudas a la Sala sobre la idoneidad y conducencia del acta de posesión, la cual adquiere mayor relevancia si se considera que la propia Secretaría de Educación de Tumaco certificó que no tiene certeza sobre la veracidad sobre su contenido y respecto a los documentos correspondientes al período comprendido entre el 12 de septiembre de 1980 y el 30 de diciembre de 1992.

En consecuencia, no es posible tener por acreditada la vinculación territorial alegada por la actora antes del 31 de diciembre de 1980. 37. Es importante mencionar que la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación del 21 de junio de 201817, estableció directrices pertinentes a la prueba de la calidad docente consolidando así la siguiente regla jurisprudencial: 14 Ver expediente digital, archivo 11ContestaciónMunicipioTumaco.pdf, folio 19. 15 Ver expediente digital, archivo 11ContestaciónMunicipioTumaco.pdf, folio 19. 16 Ver expediente administrativo, archivo CC 59662856.pdf, folio 85. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova «vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» (Negrillas de la Sala) 38.

Conforme a lo anterior, en estos casos el juez debe examinar el expediente con el fin de verificar la existencia de actos administrativos (o el acta de posesión) que le permitan determinar la naturaleza jurídica del vínculo o de la plaza docente en cuestión. Esto es fundamental, toda vez que el contenido del acto administrativo de nombramiento —o del acta de posesión— proporciona al fallador información crucial sobre las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar, así como las implicaciones a las que quedó sujeto el servidor. 39.

No obstante, en ausencia de estos documentos, el juez tiene la opción de recurrir a otros que deben ser analizados en conjunto bajo las reglas de la sana crítica, tales como las certificaciones emitidas por las autoridades nominadoras constatando que la veracidad de la información contenida en ellas sea inequívoca. 40. Así, en el presente caso la actora no aportó el acto administrativo de nombramiento, concretamente el Decreto 165 del 12 de septiembre de 1980.

Únicamente obra en el expediente el acta de posesión, cuyo valor probatorio fue desvirtuado conforme a las consideraciones previamente expuestas por esta Subsección. 41. Por lo anterior, no existen documentos idóneos ni fundamentos suficientes que permitan a esta Sala otorgar credibilidad a la certificación emitida por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco, en la que se afirmó que la actora se vinculó como maestra municipal desde el 12 de septiembre de 1980.

Dicho de otro modo, no se demostró de manera inequívoca la existencia misma de esa vinculación, ante la ausencia del acto administrativo de nombramiento y la falta de idoneidad y conducencia del acta de posesión allegada. 42. Así las cosas, teniendo en cuenta que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 exige como requisito esencial para acceder a la pensión gracia la acreditación de una vinculación docente del orden territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y al no haberse probado tal circunstancia en el presente caso, resulta improcedente reconocer la prestación reclamada, por lo cual se descarta la necesidad de examinar los demás tiempos de servicio. 43.

En virtud de lo anterior, esta Sala revocará en su integridad la sentencia de primera instancia, en tanto la actora no acreditó el requisito mínimo de vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, presupuesto indispensable para el reconocimiento de la pensión gracia. 8 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova Condena en costas 44.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 45.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 46. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 47.

En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias18 a la parte demandante por cuanto se accedió totalmente a las peticiones del recurso de apelación tendientes a la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR en su totalidad la sentencia proferida el 16 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de la referencia. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo explicado en la parte considerativa.

SEGUNDO. Condenar costas en ambas instancias a la parte demandante. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. 18 Según el numeral 4 del artículo 365 del CGP, aplicado a esta jurisdicción por remisión de los artículos 188 y 306 del CPACA, «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias». 9 Radicación: 52001 23 33 000 2019 00328 01 (4700-2022) Demandante: Ruby Stella Cortés Casanova TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.