Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la demandante contra la sentencia de 17 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia.

ANTECEDENTES La solicitud de amparo. La señora Luz Dary Saldado de Gil, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, vida digna, dignidad humana y mínimo vital, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Caldas, Juez Séptimo (7º) Administrativo de Manizales y directora general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos el fallo de 5 de agosto de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Caldas (sala cuarta) confirmó el de 23 de noviembre de 2020, con el que el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Manizales accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la UGPP contra el señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.) [expediente 17001-33-39-751-2015-00164-00]; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia en la que nieguen dichas súplicas, dispongan el pago de esa mesada y le sustituyan la prestación conforme a la ley, dada su condición de cónyuge supérstite del causante.

Hechos. Relata la accionante que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión gracia al señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.), mediante Resolución 8742 de 22 de septiembre de 1994, efectiva a partir del 3 de octubre de 1993 y reliquidada, con Resolución 28464 de 19 de junio de 2007, para incluir factores salariales, pero con efectos fiscales desde el 20 de agosto de 1999 por haberse configurado la prescripción. Que el referido ente estatal, por medio de Resoluciones 55336 de 3 de septiembre de 2012 y RPD 20979 de 8 de mayo de 2013, dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo (7º) Penal del Circuito de Manizales, en el que se ordenó el reajuste de la pensión a partir del 3 de octubre de 1993, al no haber operado el fenómeno prescriptivo.

Dice que el 2 de julio de 2015 la UGPP instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.), encaminada a obtener la anulación de las precitadas Resoluciones, en razón a que no le asistía derecho a ese beneficio pensional; asunto dentro del que pidió como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos enjuiciados.

Que de esas diligencias contenciosa-administrativas conoció el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Descongestión de Manizales, que el 10 de julio de 2015 lo admitió y ordenó correr traslado al señor Gil Ramírez (q. e. p. d.) de la medida cautelar. Posteriormente, dada la supresión de ese despacho judicial, el 19 de agosto de 2015 el expediente fue enviado al Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Descongestión de esa ciudad, que el 27 de los mismos mes y año asumió su conocimiento y el 15 de noviembre de 2016 lo remitió al Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de esa ciudad, que (i) el 24 de julio de 2017 decretó la suspensión provisional de las mencionadas determinaciones administrativas y, en consecuencia, del pago de la mesada, y ordenó que los dineros retenidos se conservaran hasta cuando se dictara sentencia;

(ii) el 25 de julio de 2018 celebró audiencia inicial, en la que se decretaron como pruebas los documentos adosados con la demanda; y (iii) el 23 de noviembre de 2020 accedió parcialmente a las pretensiones, por cuanto anuló los referidos actos administrativos, dado que «[…] el accionado no acreditó el cumplimiento del requisito concerniente a haber prestado sus servicios como docente en instituciones educativas del orden territorial o nacionalizado por espacio de 20 años.

Si bien ejerció la actividad docente por 20 años, ella estuvo precedida de una designación efectuada por el Ministerio de Educación Nacional durante aproximadamente 09 años […]», y negó el reintegro de los dineros pagados por ese concepto al demandado, pues «[…] frente a los particulares de buena fe a quienes se les hayan reconocido prestaciones de forma ilegal, no es procedente la orden de devolución de tales emolumentos[…]».

Sostiene que el 4 de diciembre de 2020 la UGPP, inconforme con la determinación anterior, formuló recurso de apelación (parcial) en su contra, al estimar que sí había lugar al reintegro del monto cancelado al sujeto pasivo en ese asunto ordinario, toda vez que él no solo deprecó el reconocimiento de la pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos, sino que, además, vía tutela, pidió su reliquidación, por lo que obtuvo mayores valores a los recibidos inicialmente, situación que va en detrimento del erario y pone entredicho su buena fe.

Que la alzada fue desatada el 5 de agosto de 2022 por la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Caldas, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia, pues «[…] dicha unidad no acreditó la mala fe del [demandado] durante los trámites de reconocimiento y reliquidación pensional». Contestaciones de la acción. La directora de la UGPP, por conducto del subdirector de defensa judicial pensional de ese organismo, afirma que la tutela de la referencia es improcedente, habida cuenta de que la providencia objeto de reproche no comporta defecto material o sustantivo, pues se encuentra ajustada al ordenamiento legal y a la jurisprudencia que regula el tema del reconocimiento de la pensión gracia, en el sentido de no concederse a docentes con vinculación nacional, como el señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.).

Además, advierte que la accionante pretende usar la tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto ordinario, después de haberse agotado el procedimiento establecido en la ley para el efecto. La señora Juez Séptima (7ª) Administrativa de Manizales enuncia las actuaciones surtidas en el proceso ordinario y afirma que «[…] se atiene a lo que resulte probado en el trámite de tutela y atenderá lo que [se] decida».

Los señores Ángela Victoria y Carlos Andrés Gil Salgado y Andrea Carolina Gil Vinasco indicaron estar de acuerdo con los hechos y pretensiones de la tutela, al considerar que las autoridades accionadas omitieron dar cabal cumplimiento a sus obligaciones legales, por lo que piden se conceda el amparo deprecado. Los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Caldas guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

El Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), mediante fallo de 17 de marzo de 2023, declaró improcedente el trámite de la referencia, al no superarse los requisitos de (i) relevancia constitucional, por cuanto «[…] no se justificó razonablemente una afectación […] a los derechos fundamentales, toda vez que la accionante […] no concretó sus planteamientos a asuntos que adviertan una restricción desproporcionada para sus garantías iusfunfamentales»; y (ii) subsidiariedad, en razón a que el señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.) no interpuso recurso de apelación contra la providencia que dictó el 23 de noviembre de 2020 el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Manizales, con la que accedió parcialmente a las pretensiones de la UGPP.

Además, precisó que la actora «[…] no fue parte ni interviniente en el proceso ordinario cuyas sentencias pretende sean infirmadas en esta sede tutelar, toda vez que en dicho trámite el demandado fue Carlos Arturo Gil Ramírez, quien falleció luego de que se le notificara la providencia que dictó el Tribunal Administrativo de Caldas el 5 de agosto de 2022.

En razón a ello, la [tutelante], en principio, no está legitimada para actuar en el asunto objeto de la presente controversia, comoquiera que no le asiste un interés directo y particular con el trámite litigioso ordinario», sin embargo, se procedió a examinar los demás requisitos para su procedibilidad, para concluir que no satisfacía los de subsidiariedad y relevancia constitucional. 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, la actora la impugna, con fundamento en las mismas aseveraciones consignadas en la solicitud de amparo y agrega que la decisión de primera instancia está más fundamentada en argumentos «[…] legales que constitucionales; no se analizó […] que [le] asistía razón respecto a que las autoridades accionadas sí hicieron una aplicación fraccionada e inconstitucional de la buena fue que declararon probada en ambas instancias contencioso administrativas [y que] sí estaba legitimada por activa para accionar […]».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 5 de agosto de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Caldas (sala cuarta) confirmó la de 23 de noviembre de 2020, con la que el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Manizales accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la UGPP contra el señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.) [expediente 17001-33-39-751-2015-00164-00]; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, vida digna, dignidad humana y mínimo vital invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela.

El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.

De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.

En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.

Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho.

Que su ocurrencia sea inminente. Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.5 Caso concreto.

En el sub lite se tiene que la inconformidad de la actora radica en el hecho de que los magistrados accionados, mediante la sentencia acusada, confirmaron la de 23 de noviembre de 2020, con la que el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Manizales accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la UGPP contra el señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.) [expediente 17001-33-39-751-2015-00164-00], al estimar que el demandado en esas diligencias no acreditó el cumplimiento del requisito relativo a la prestación de 20 años de servicio como docente de carácter territorial o nacionalizado, por ende, no le era dable que se le hubiera otorgado la pensión gracia, en esa medida, anuló los actos acusados, sin embargo, precisó que no había lugar al reintegro de los dineros pagados por ese concepto, en razón que este actuó de buena fe.

Al respecto, cabe aclarar que la determinación de 23 de noviembre de 2020 fue objeto de recurso de apelación (parcial) por parte de la UGPP, al considerar que sí había lugar a la devolución de dichas sumas, por cuanto el señor Gil Ramírez (q. e. p. d.) no solo solicitó el reconocimiento de la pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos, sino que, además, vía tutela, pidió su reliquidación, por lo que obtuvo mayores valores a los cancelados inicialmente, situación que va en detrimento del erario y pone en entredicho su buena fe, empero, el 5 de agosto de 2022 los magistrados accionados, al desatar la alzada, no hallaron acreditada actuación irregular por parte de aquel en esas diligencias.

Por lo anterior, y en consideración a que lo que pretende la tutelante es dejar sin efectos el referido fallo de 5 de agosto de 2022, se advierte que en el proceso contencioso-administrativo el señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.) tuvo a su disposición el recurso de apelación, de acuerdo con el artículo 243 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para controvertir la decisión adoptada en primera instancia. Resulta oportuno anotar que, verificadas las actuaciones del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 17001-33-39-751-2015-00164-00 consignadas en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, se evidencia que dentro de esas diligencias el señor Gil Ramírez (q. e. p. d.), demandado en ese asunto contencioso-administrativo, no interpuso recurso de apelación contra el fallo 23 de noviembre de 2020, con el que el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Manizales accedió parcialmente a las súplicas invocadas, pues si bien este pronunciamiento fue objeto de alzada, esta la formuló la UGPP, mas no el pensionado, a quien dicha decisión le fue adversa a sus intereses.

Así las cosas, en atención a que la parte pasiva en el proceso ordinario no realizó actividad alguna encaminada a apelar el fallo de 23 de noviembre de 2020, con el objeto de que en segunda instancia se estudiara su inconformidad, esto es, la legalidad del reconocimiento de la pensión gracia, que es lo que persigue la tutelante en este asunto, dada su condición de cónyuge supérstite, a esta no le es dable acudir a la acción para revivir esa oportunidad procesal ya vencida por inactividad del señor Gil Ramírez (q. e. p. d.).

Frente a la improcedencia de la tutela en los eventos en que se pretende revivir oportunidades no aprovechadas por alguna de las partes dentro de un trámite judicial, la Corte Constitucional, en sentencia T-396 de 2014, indicó: [ ] es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados [ ] En conclusión, es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.

Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios [destaca la Sala] A guisa de corolario, en este asunto el ejercicio de la acción de tutela resulta improcedente en razón a que se encuentra gobernada por el principio de la subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales [ ]», y en el asunto sub examine, pese a que el sujeto pasivo en las diligencias ordinarias contaba con otro medio judicial ordinario (recurso de apelación), omitió interponerlo, descuido que, además de no haber sido justificado, evidentemente impidió obtener la protección de los derechos que ahora reclama la tutelante como si este fuera el escenario apropiado para revivir esa oportunidad, que, valga decir, sí le otorgaba el ordenamiento jurídico dentro del proceso ordinario al señor Carlos Arturo Gil Ramírez (q. e. p. d.).

En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa judicial), resulta aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[ ] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial [ ]».

Ahora bien, en la providencia impugnada se declaró la improcedencia de la acción, en razón a que, además de no colmar la exigencia de la subsidiariedad, también carecía de relevancia constitucional, dado que la actora la emplea con la finalidad de obtener un nuevo pronunciamiento sobre lo decidido a través del fallo atacado, frente a lo que precisa esta Sala que si bien, en efecto, esta tutela resulta improcedente, no comparte que ello se deba a que no tenga relevancia constitucional, puesto que se alegaba la presunta transgresión de las garantías superiores al debido proceso, vida digna, dignidad humana y mínimo vital, en esa medida, se advierte que únicamente no satisface el presupuesto de la subsidiariedad, comoquiera que, se reitera, el reproche de la tutelante involucra dejar sin efectos una decisión judicial que no fue objeto de recurso de apelación, en virtud del artículo 243 del CPACA.

De igual modo, cabe precisar que si bien es cierto que en la sentencia de primera instancia dictada dentro de estas diligencias se indicó que la tutelante carecía de legitimación en la causa por activa, en razón a que no integró alguna de las partes dentro del proceso ordinario en el que se dictó el fallo acusado, también lo es que tal afirmación no configuró la improcedencia de la acción, por lo que no se emitirá pronunciamiento al respecto, puesto que se tuvo por superada tal situación y, en todo caso, se insiste, el asunto no satisface el presupuesto de la subsidiariedad.

Así las cosas, en este asunto el ejercicio de la tutela es improcedente, porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de la subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa […]». Es decir, si los medios judiciales pudieron ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente.

A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala confirmará la sentencia impugnada, con la que se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por no colmar el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 17 de marzo de 2023, con la que el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Luz Dary Salgado de Gil, pero por las razones expuestas en la motivación. 2º. Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.

Comuníquese el presente fallo a la subsección C de la sección tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente