CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (09) de agosto dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001031500020240028401 Accionantes: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 22 de febrero de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Reinel, Rosa Elena y Orlando Murgueitio Gutiérrez interpusieron acción de tutela1 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la defensa, de contradicción y a la igualdad. Los interesados consideraron vulneradas sus prerrogativas constitucionales con las decisiones proferidas por los accionados en el marco del trámite de admisión del proceso de reparación directa adecuado a controversias contractuales con radicado No. 0500133 3303020220038100/01. 2.- Hechos 2.1.- Los convocantes explotaban económicamente una cafetería que funcionaba en el piso 11 del Palacio de Justicia – Edificio José Félix de Restrepo y utilizaban el espacio habilitado para ello en virtud del contrato administrativo de arrendamiento de inmueble con pago en especie No. 2013-340, celebrado mediante la Resolución No. DESAJMR13-6583 del 12 de noviembre de 2013 entre los mencionados y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial. 2.2.- El mentado contrato de arrendamiento no se volvió a renovar, prorrogar o adicionar de manera escrita por parte de la entidad contratante, pero continuó 1 Obra en certificado AE35F793EB662C2B B289AC29AEEE86C3 9D22C2F29AF42D6B D6A5D0F868059772, índice 2 en el expediente de tutela digital. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia ejecutándose hasta el 16 de marzo de 2020, fecha en la que por la pandemia del COVID-19, a través del acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, se restringió el ingreso a los despachos judiciales. 2.3.- Luego, y una vez expedido el acuerdo PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020, en el cual se indicó que se permitía nuevamente el ingreso de los funcionarios a los despachos judiciales, los actores intentaron retomar sus actividades comerciales, no obstante, no se les permitió ingresar al palacio de justicia ni abrir su establecimiento de comercio. 2.4.- Por lo narrado en líneas precedentes, los tutelantes interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa2 en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el fin de que se les declarara responsables por los presuntos daños y perjuicios ocasionados por la decisión unilateral de impedir el ingreso a la cafetería ubicada en el piso 11 del Palacio de Justicia – Edificio José Félix de Restrepo. 2.5.- El proceso contencioso fue de conocimiento del Juzgado Treinta Administrativo de Medellín que, mediante auto del 19 de septiembre de 20223, inadmitió la demanda para que la parte actora corrigiera los hechos, adecuara las pretensiones y replanteara los fundamentos de derecho, en suma, ajustara el medio de control al de controversias contractuales, por cuanto confirmó que la contienda tenía como objeto un contrato de arrendamiento. 2.6.- Posteriormente, el 30 de septiembre de 2022, la parte activa de la litis radicó memorial, en el que insistió en que el medio de control conveniente era el de reparación directa. 2.7.- A continuación, mediante providencia del 18 de octubre de 20224, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín indicó que, si la parte actora no estaba de acuerdo con el auto que inadmitió el medio de control, debió hacer uso del recurso de reposición y, en ese sentido, mantuvo la decisión de inadmisión de la demanda. 2 Obra en certificado 7419C39386E2D1AF F82D0B7C97658986 8DC613F47D11533B 1342803058BD0393, índice 2. 3 Obra en certificado F95027C7B1811202 60900AB495564920 000C762DDC56399A 3630275FAB98D645, índice 2. 4 Obra en certificado F1C2277D3CF6F278 7EC8BEE8580FDAA2 03B5157228C8CFCA 178718652061396, índice 2. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia 2.8.- De manera subsiguiente, el 02 de noviembre de 2022, los demandantes radicaron un segundo memorial en el que reiteraron que el medio de control apto para el asunto examinado era el de reparación directa, sin subsanar los requerimientos señalados por el despacho. 2.9.- Así las cosas, el 15 de noviembre de 20225, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín profirió auto de rechazo de la demanda al verificar que la parte actora no cumplió con el deber de subsanar según se le ordenó. 2.10.- Inconformes con la decisión, los actores interpusieron recurso de apelación6 y explicaron que lo requerido por el Juzgado no se encuentra contenido dentro de las causales taxativas de la inadmisión que establece la ley. 2.11.- Finalmente, el 16 de noviembre de 20237 el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el recurso de apelación mencionado y profirió auto en el que confirmó lo decidido por el a quo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante argumentó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes defectos: i) Defecto procedimental absoluto8: “(…) Al revisar el citado articulado y al contrastarlo con los hechos narrados y los fundamentos que han venido expresándose, es claro que este defecto está llamado a dar prosperidad a lo solicitado, toda vez que como ya se indicó, ninguna de las causales propuestas en el auto inadmisorio por el despacho accionado en sede de tutela, son causales de inadmisión de la demanda, mucho menos son reconocidas como causales de rechazo de la demanda.

Nótese que quien incumple lo indicado en el artículo mencionado es el Juez de conocimiento del proceso, quien, a pesar de tener conocimiento de la norma, decide inadmitir la demanda por causales subjetivas que no son requisito para la interposición de demandas, reclamando hechos y pretensiones que no son de interés para el demandante y posterior a ello decide rechazar la demanda aduciendo la no subsanación de los requisitos de la demanda”. 5 Obra en certificado 4CBD662CAE0C3751 50A087CF6868656B FD076EF36BC57A7F 7407D414250B995A, índice 2. 6 Obra en 7E4D58B5B06ED7AC 75C588F83217BA9D 5C6B8DAF54C85F98 AEE5E4D0AC47DC4B, índice 2. 7 Obra en certificado 6C0C831CF1190E7F 1C11B4FC5EEC111F A9E0CB10B7D7DEF5 B2BC7C412193B6D1, índice 2. 8 Folio 9 del escrito de tutela. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia ii) Defecto fáctico9: “También se presenta un defecto fáctico, pues el Juez decide dar fin al proceso, haciendo uso de argumentos que no sustentan su proceder, al ser inadmitida una demanda que cumple los requisitos de ley y omitiendo lo dictado por la ley y la jurisprudencia frente a las causales de inadmisión de la demanda y el derecho de acceso a la justicia sin tener un sustento válido mínimo que permita dar aplicación a la inadmisión y terminación del proceso”. iii) Decisión sin motivación10: “Para no reiterar lo ya dicho, solo debe mencionarse que el Despacho accionado nunca fundamentó los motivos de la inadmisión de la demanda, solo la inadmitió, contrariando la legislación, la jurisprudencia y violentando mis derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia”. iv) Violación directa a la Constitución11: “Por último deberá decirse que se viola completamente la Constitución cuando se transgrede el Debido Proceso, que no es más que un eje transversal de las actuaciones judiciales, máxime si tenemos en cuenta, que tal actuación se realiza de forma infundada y sin sustento probatorio(…)”. 4.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente lo siguiente: “2.1.

Solicitamos al Honorable Magistrado, tutelar nuestros derechos fundamentales al Debido Proceso, Acceso a la Justicia, Defensa y Contradicción, Igualdad, al principio de confianza legitima entendida como la expectativa cierta y razonable y fundada que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto entre otros. 2.2.

En consecuencia, anular las decisiones de inadmisión de la demanda impetrada con radicado 05001333303020220038100 y la posterior decisión de confirmar el rechazo del medio de control proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia despacho dentro del proceso con radicado 050013333030202200381001. 2.3. Ordenar se procure trámite al medio de control de reparación directa con radicado 05001333303020220038100”12. 9 Ibidem. 10 Folio 10 del escrito de tutela. 11 Ibidem. 12 Folios 4 y 5 del escrito de tutela. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 1 de febrero de 202413 la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 5.2.- El Juzgado Treinta Administrativo de Medellín aportó el expediente del medio de control14 y adujo que el apoderado de los accionantes fue renuente a la orden de cumplir con los requisitos de admisión solicitados por el despacho, “mostrando incluso una actitud caprichosa al ni siquiera intentar adecuar la demanda al medio de control que, desde un principio, debió incoar”15.

Adicionalmente, indicó que el despacho fue respetuoso de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de los accionantes, pues incluso en dos oportunidades inadmitió la demanda para que esta fuese adecuada. En concordancia con lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la solicitud de amparo. 6.- Fallo de tutela de primera instancia 6.1.- El 22 de febrero de 2024 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción. El a quo consideró que el amparo no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, debido a que el debate propuesto no estuvo encaminado a demostrar una vulneración a derechos fundamentales sino a exponer la inconformidad de la parte accionante con lo resuelto en el trámite ordinario. 6.2.- Al respecto expuso lo que sigue: “La Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, concluyó que el debate que pretendían ventilar los demandantes en el proceso ordinario no podía ser analizado en el marco del medio de control de reparación directa, pues, dicha situación implicaría desconocer la existencia del vínculo contractual que se tenía con la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín. 13 Obra en el documento con certificado 9B093CD601C72C4A 66D92CF3B1E834B9 F381EB64B3E45051 8BACCC3322FAA1E6, índice 4. 14 Obra en certificado D33DBB6F50C72B18 CB009C1660871F42 3D4605BDCC0D60D8 A618818EB8B6A7EF, índice 8. 15 Obra en certificado AA3326698B028BF7 5CD78F1E576C38A1 D89EC839956AE4A9 6285574DEFF1D43E, folio 3, índice 9. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia En ese sentido, la autoridad judicial en los términos del artículo 141 del CPACA19, concluyó que dicho medio de control es el escenario idóneo para discutir el eventual resarcimiento del daño ocasionado como consecuencia de la terminación unilateral del contrato de arrendamiento que hiciere la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín mediante Oficio DESAJME 20-6653 del 31 de diciembre de 2020.

A partir de la anterior exposición, se concluye que la discusión que se plantea en sede constitucional no goza de relevancia constitucional, en la medida que la acción de tutela tiene como objetivo cuestionar las conclusiones legales a las que arribó la accionada frente a la demanda que fue presentada por los accionantes” 16. 7.- La impugnación 7.1.- Inconforme con la decisión tomada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación que se transcribe textualmente así: “En el asunto que nos ocupa, es clara la violación al derecho de acceso a la justicia y la igualdad, ello en razón a que no se nos ha dado la oportunidad de que en un proceso judicial se debata lo reclamado por nosotros, y es que se ha cumplido con los requisitos que la ley exige, pero el juez de conocimiento ha valorado nuestra demanda para casi que tomando la posición del demandado proponga argumentos de defensa en lugar del demandado”17. 7.2.- Mediante auto del 20 de junio de 202418 se concedió la impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 22 de febrero de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 16 Obra en certificado 3840F02A97718434 B8150F8CCFE39696 A09E9C5638EA5614 6652DD08F91E0A46, índice 12. 17 Obra en el documento con certificado 0B6E5424F448EA07 846A543BB859E6F1 DF9996F22AE5345C 2F09FDDCAF25A27C, índice 17. 18 Obra en certificado FF10B00C08DA954D 0589532872E29497 0A66E6108C3AAB58 453516554AEE6443, índice 21. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia 2.- Cuestión previa La parte accionante incoó la presente acción tuitiva en contra del Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, sin embargo y siguiendo la línea del a quo, esta Sala llevará a cabo el estudio solo de cara a la providencia de segunda instancia, en tanto esta fue la que puso fin al trámite ordinario. 3.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.

En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas denunciadas. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”19. 4.2.- En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber20: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.3.- Así, en sentencia de unificación SU 215 de 2022, la Corte Constitucional estableció que el juez de tutela debe analizar: 19 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 20 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”21.

Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 4.4.- Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado, a pesar de estar debidamente motivado, no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el trámite de admisión del medio de control con radicado No. 050013333030202200381001, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.5.- El extremo interesado alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, decisión sin motivación y violación directa a la Constitución, en tanto no tuvo en cuenta que las causales de inadmisión de la demanda son de carácter taxativo y, en consecuencia, los argumentos que sirvieron de fundamento para disponer la inadmisión y posterior rechazo de la demanda no se encuentran cobijados por la Ley 1437 de 2011. 4.6.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 16 de noviembre de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se dilucidan las siguientes consideraciones: “Revisada la demanda, así como las pruebas aportadas, se verifica que, entre el demandante y la demandada se suscribió el contrato N° 13-3401 que tenía por objeto el arrendamiento de un inmueble ubicado en el Edificio José Félix de Restrepo, para la destinación de un cafetín, y en el que se estableció el valor de canon mensual.

Así mismo, se acredita que la entidad demandada, profirió la Resolución N° DESAJME20-6653 del 31 de diciembre de 2020 mediante la cual declaró de manera unilateral la terminación del contrato de arrendamiento. De conformidad con lo expuesto, es claro que, la discusión del presente asunto 21 Corte Constitucional, sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia tiene su origen en el contrato de arrendamiento N° 13-340, por lo que, no puede la parte actora en ejercicio de la acción de reparación directa, desconocer la relación contractual que existía con la demandada, además, no es razonable pretender que se adelante una demanda por un trámite que no corresponde, teniendo en cuenta que la ley 1437 de 2011 faculta al Juez a adecuar la demanda al medio de control respectivo, tal como lo hizo en el presente asunto para evitar decisiones inhibitorias.

Ha de agregarse a lo anterior, que el artículo 141 del CPACA, establece que el medio de control de controversias contractuales procede cuando “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas” Por lo expuesto, es claro que, el medio de control idóneo para el presente asunto corresponde al de controversias contractuales, y comoquiera que la parte actora no corrigió la demanda, ante el incumplimiento de los requisitos legales, corresponderá confirmar la decisión proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, que rechazó la demanda”22. 4.7.- Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de discutir una vez más cuál es el medio de control que se adecúa a los hechos, las pretensiones y los fundamentos del litigio.

Se advierte que en sede ordinaria el Tribunal Administrativo de Antioquia explicó los motivos por los que, de conformidad con las pruebas recaudadas en el proceso ordinario, se logró establecer que el medio de control adecuado para el caso analizado es el de controversias contractuales. 4.8.- Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite de admisión ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de los tutelantes sobre la acogida por el convocado, por lo que el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.9.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada 22 Folios 3 y 4.

Obra en certificado 6C0C831CF1190E7F 1C11B4FC5EEC111F A9E0CB10B7D7DEF5 B2BC7C412193B6D1, índice 2. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00284-01 Accionante: Reinel Murgueitio Gutiérrez y otros Accionados: Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y otro Asunto: Sentencia de segunda instancia y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada23, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del trámite natural24. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia por las razones mencionadas ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 23 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 24 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.