CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., primero (1°) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: MARTÍN EMILIO SANTOS NOVOA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 3 de febrero de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 1 de diciembre de 20211, el señor Martín Emilio Santos Novoa, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad contra la sentencia de segunda instancia proferida el 1 de julio de 2021, en el proceso ejecutivo con radicado 68001-33-33-005-2014-00342-03.
Formuló la siguiente pretensión (se transcribe textualmente): Se Tutelen los Derechos Fundamentales y en consecuencia se deje sin efecto la sentencia acusada y en su lugar disponer seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo [folios 190 a 199 y 209 de la Carpeta: Expediente Digital, Archivo: Cuaderno Principal, del expediente ejecutivo]; practicar la liquidación del crédito y condenar en costas a la parte ejecutada: por ambas instancias. 1 Se advierte que, el 9 de marzo de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 2 1.2. Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor Martín Emilio Santos Novoa presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Santander y la Contraloría General de Santander, por la supresión del empleo de revisor que desempeñó en el ente fiscal.
El Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia del 15 de octubre de 2009, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó (i) el reintegro del demandante al cargo desempeñado, (ii) el pago de salarios, prestaciones y aportes a la seguridad social, y (iii) autorizó el descuento del monto que le fue cancelado como indemnización por la supresión del empleo.
El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 12 de agosto de 2010, confirmó la decisión. Posteriormente, el señor Santos Novoa presentó solicitud de ejecución por considerar que se incumplió con la anterior decisión judicial. El Juzgado Quinto Administrativo mediante sentencia del 20 de septiembre de 2019, (i) declaró probadas las excepciones de pago parcial y de pérdida de la cosa debida, (ii) negó las demás excepciones, y (iii) ordenó seguir adelante la ejecución en favor del demandante por el no pago total de lo ordenado de la sentencia ordinaria.
La decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Santander en providencia del 1 de julio de 2021, la modificó2, para, en su lugar, ordenar: NO SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN sobre lo ordenado en el numeral PRIMERO en los numerales 7 y 8 del auto de fecha 15 de febrero de 2017 que libro mandamiento de pago por “7. Reintegro del ejecutante sin solución de continuidad, al cargo que ocupaba en la Contraloría ejecutada, manteniendo sus derechos de carrera administrativa a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo.” y “8.
Por los intereses de la indemnización compensatoria del no reintegro y hasta el pago efectivo de la misma. 1.3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 2 En lo demás, confirmó la sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 3 1.3.1.
Defecto fáctico, toda vez que el abono efectuado en diciembre de 2010 no constituía una excepción, por no ser un argumento que atacara el derecho reclamado por el ejecutante pues, por el contrario, desde la presentación de la demanda ejecutiva se reconoció ese hecho. 1.3.1. Defecto sustantivo, por desconocer el carácter condicional de la renuncia presentada por el demandante, teniendo en cuenta que los derechos y obligaciones sometidos a condición se extinguen cuando se perfecciona de manera integral, según lo consagrado en los artículos 1539, 1541, 1542, 1626 y 1627 del Código Civil.
Adujo que debió analizarse que la renuncia al reintegro se condicionó a que se hiciera el pago en una cuenta específica del acreedor – no de un tercero–, y dentro de una oportunidad concreta; y como no fue así, se incumplió la condición resolutoria o extintiva del derecho al reintegro y al pago de los intereses. Insistió en que la renuncia no fue pura y simple, sino sujeta a modalidad, la cual no se cumplió dentro del plazo previsto, a sabiendas que de allí dependía la verificación de la pérdida de los derechos laborales y económicos.
Expuso que el incumplimiento de la modalidad de condición, a la que se sujetó la renuncia, no es causal de nulidad del negocio jurídico, ni de los actos administrativos, sino de ineficacia jurídica que debió analizar el juez de la ejecución ante el que se planteó la respectiva excepción, puesto que se trata de causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
Alegó que la decisión de prescindir del análisis de la eficacia de la renuncia al reintegro constituye un defecto fáctico y sustantivo, por cuanto el debate se propuso como excepción y se le dio el trámite correspondiente; por tanto, se omitió valorar la prueba documental del expediente y se desatendió el contenido del artículo 278 del Código General del Proceso, referido a deber de pronunciarse con suficiente motivación de las pretensiones y excepciones. 1.3.2.
Defecto procedimental, porque la sentencia de segunda instancia fue proferida sin acatamiento de la normativa procesal que exige la realización de la audiencia de sustentación y fallo prevista en el artículo 327 del Código General del Proceso. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 4 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 10 de diciembre de 2021, el magistrado sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander, como demandado, así como al Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga, al Departamento de Santander, a la Contraloría General de Santander de Defensa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés. 2.2.
El Departamento de Santander expuso que la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional ni con el del deber de agotar los recursos ordinarios, como era alegar las irregularidades al interior del proceso judicial, y que, en todo caso, no se satisfacen ninguna de las causales específicas alegadas. Finalmente, solicitó ser desvinculada del trámite de la tutela o que se declarara improcedente frente a dicha entidad. 2.3.
Los demás sujetos procesales silencio. 3. Fallo impugnado La Sección Cuarta de esta Corporación, en fallo proferido el 1 de julio de 2021, declaró improcedente la acción de tutela. Para tal efecto, argumentó que se incumplió el requisito de relevancia constitucional, puesto que las inconformidades que sustentan los defectos corresponden al debate propuesto en el recurso de apelación, que fue resuelto por la autoridad judicial accionada.
Reprochó que no se explicaron con suficiencia las razones de la inconformidad respecto de la discusión sobre el pago de los intereses y la obligación de reintegro, y ni siquiera se cuestionó directamente la ratio decidendi de la sentencia pues, en lugar de atacar la motivación del tribunal, los argumentos se dirigieron a insistir en el deber de pagar el saldo reclamado y de reintegrar al demandante.
Finalmente, descartó el defecto procedimental basado en la ausencia de valoración de los alegatos de conclusión y en la omisión del deber de convocar a la audiencia de sustentación y fallo pues los alegatos sí fueron considerados, y la parte no cuestionó en el proceso ejecutivo, omisión de alguna etapa procesal. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 5 4.
Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión, porque en su sentir la tutela sí cumple el requisito de relevancia constitucional, debido a que los argumentos de la solicitud de amparo no era una reiteración del recurso de apelación y sí se cuestionó la motivación de las razones de la sentencia proferida por el tribunal En ese sentido, reprodujo los argumentos contenidos en la demanda de tutela en los que reprochó la omisión del análisis de la ineficacia de la renuncia al reintegro, el estudio de la excepción de pago parcial como defecto fáctico, y la vulneración del derecho a la igualdad y a la garantía de no discriminación derivada de la no ejecución de la orden de reintegro.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20123, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. 3 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 6 Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos.
Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 7 a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos4, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En 4 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 8 ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional».
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 3 de febrero de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Para ello, se examinará, en los términos de la impugnación, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional desestimado por la primera instancia. Solo en el evento de demostrarse que se cumplió este y todos los requisitos generales, se analizará la existencia o no de los defectos alegados contra la sentencia proferida el 1º de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander 3.
Análisis de la Sala Por razones metodológicas, la Sala estudiará en primer lugar, el defecto procedimental alegado, pues, de acreditarse su existencia, se tornaría inane un estudio sobre los demás cargos propuestos en la tutela, porque la omisión cuestionada implicaría dejar sin efectos la sentencia proferida en el trámite de apelación del proceso ejecutivo, para que la autoridad judicial accionada celebre la audiencia reclamada.
Bajo ese entendimiento, se aprecia que el demandante cuestionó el deber de convocar a la audiencia de sustentación y fallo consagrada en el artículo 327 del Código General del Proceso5. Esto quiere decir que reclama la aplicación de las 5 ARTÍCULO 327. TRÁMITE DE LA APELACIÓN DE SENTENCIAS. Sin perjuicio de la facultad oficiosa de decretar pruebas, cuando se trate de apelación de sentencia, dentro del término de Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 9 normas de este estatuto y no las de la Ley 1437 de 2011 que fueron las que se impartió al trámite de la apelación. Con todo, esta Subsección se relevará del estudio de fondo sobre la existencia de dicho defecto, puesto que la petición de amparo no cumple con los requisitos de subsidiariedad y el deber de alegar la supuesta irregularidad al interior del proceso ejecutivo, veamos.
En desarrollo de los artículos 372 y 373 del Código General del Proceso, en la audiencia celebrada el 20 de septiembre de 2019, se profirió sentencia de primera instancia y tan pronto se concedió la palabra a las partes para efectos de recursos, el apoderado del demandante manifestó que apelaba el fallo, y solicitó a la juez de primer grado, le informara cuáles serían las normas aplicables respecto de la apelación. La titular manifestó que la apelación se surtiría conforme a las del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, ningún reproché presentó el demandante contra esa decisión, es decir, que no alegó la existencia de una irregularidad en ese momento, ni se interpuso recurso alguno. De hecho, el demandante se valió de la prerrogativa anunciada por la juez e hizo uso del término de diez (10) días para sustentar la apelación, en lugar de, para ser consecuente, presentar los reparos concretos en relación con los cuales desarrollaría la apelación en la misma audiencia o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización, como lo exige el numeral 3 del artículo 322 del CGP6. ejecutoria del auto que admite la apelación, las partes podrán pedir la práctica de pruebas y el juez las decretará únicamente en los siguientes casos: … Ejecutoriado el auto que admite la apelación, el juez convocará a la audiencia de sustentación y fallo.
Si decreta pruebas, estas se practicarán en la misma audiencia, y a continuación se oirán las alegaciones de las partes y se dictará sentencia de conformidad con la regla general prevista en este código. El apelante deberá sujetar su alegación a desarrollar los argumentos expuestos ante el juez de primera instancia. 6 ARTÍCULO 322. OPORTUNIDAD Y REQUISITOS.
El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: 1. El recurso de apelación contra cualquier providencia que se emita en el curso de una audiencia o diligencia, deberá interponerse en forma verbal inmediatamente después de pronunciada. El juez resolverá sobre la procedencia de todas las apelaciones al finalizar la audiencia inicial o la de instrucción y juzgamiento, según corresponda, así no hayan sido sustentados los recursos. … Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 10 En este caso, la sentencia se profirió dentro de la audiencia celebrada el 20 de septiembre de 2019 y el recurso se sustentó el 7 de octubre de 2019, esto es, el día noveno7 posterior a la celebración de la audiencia, sin que se alegara irregularidad procesal alguna.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander, en auto del 25 de febrero de 2020, admitió el recurso de apelación con fundamento en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. Esa decisión tampoco fue recurrida por el aquí demandante. Consecuente con ello, es evidente que desde el momento en que se interpuso el recurso de apelación o, en el más amplio de los casos, cuando se admitió el recurso de apelación, para el ejecutante era claro que la alzada se tramitaría según lo previsto en la Ley 1437 de 2011 y no conforme a los artículos 322 y 327 del CGP, tanto que no protestó en la audiencia en la que se profirió el fallo, al punto que sustentó el recurso de conformidad con el artículo 247 del CPACA.
En otras palabras, el apelante compartió el razonamiento de la juez de primera instancia y, de hecho, se valió de él para aprovechar la oportunidad de presentar los argumentos de apelación conforme al CPACA; sin embargo, ahora pretende se le aplique fraccionadamente el artículo 327 del CGP. Por tanto, si consideraba que las normas que disciplinan el trámite del recurso de apelación del proceso ejecutivo eran las del Código General del Proceso, debió recurrir el pronunciamiento que en la audiencia hizo la juez o, en su defecto, el auto que admitió el recurso de apelación, pero así no lo hizo.
Si bien el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 9 de julio de 2021, corrió traslado para presentar los alegatos de conclusión por escrito, en cumplimiento del artículo 247 8 del CPACA, y aun cuando esta decisión no es Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada.
Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto. La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma prevista en este numeral. El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado. 7 Teniendo en cuenta que según constancia secretarial que obra en el expediente ejecutivo los días 2 y 3 de octubre no hubo ingreso a las instalaciones de la sede del juzgado por paro judicial. 8 La Sala se refiere al numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 con la redacción vigente al momento en que se interpuso el recurso de apelación (2019), dado que la Ley 2080 de 2021 eliminó el apartado que señalaba que no era recurrible dicha providencia; sin embargo, esta modificación no resulta aplicable en este caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 modificado por el artículo 624 del CGP y el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que aun Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 11 susceptible de recursos porque expresamente así lo señala la disposición mencionada, lo cierto es que esa providencia era una reiteración de la posición del tribunal demandado y no un cambio en el trámite que desde el inicio se impartió a la apelación. Por consiguiente, ese no es el referente para determinar la subsidiariedad o el deber de alegar la supuesta irregularidad procesal ocurrida en el curso de la apelación, mucho menos lo es la sentencia de segunda, a partir de la cual se pretende discutir una supuesta irregularidad anterior que no fue discutida oportunamente.
Así las cosas, la Sala confirmará la improcedencia de la solicitud de amparo, respecto del defecto procedimental, por las razones que acaban de explicarse. El segundo aspecto de la impugnación se centra en cuestionar la tesis del fallo de primera instancia acerca del incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en cuanto a los defectos fáctico y sustantivo, pues el demandante argumenta (i) que no está reiterando los argumentos debatidos en las respectivas instancia, (ii) que el proceso ejecutivo sí es el escenario para discutir el alcance de la renuncia al reintegro y el cumplimiento o no de la condición y (iii) que no es cierto que haya omitido atacar la motivación de la sentencia de segunda instancia. En tal sentido, insiste en que se examinen los defectos atribuidos a la sentencia proferida por el tribunal enjuiciado.
Se comparte con el impugnante el argumento de que, en términos generales, presentó reparos concretos contra la motivación del tribunal, razón por la cual la tutela contiene una mínima carga argumentativa; a pesar de ello, la Sala coincide con el a quo, en cuanto a que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, pero porque se pretende utilizar esta acción como instancia adicional al proceso ordinario.
Veamos. Esta Sala ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. cuando se dio un tránsito legislativo, en virtud del fenómeno de la ultraactividad de la ley se sigue aplicando las reglas que existían cuando se formuló la alzada.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 12 Sobre este requisito, en sentencia del 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En el asunto bajo examen, si bien la demanda satisface la exigencia de una mínima carga argumentativa, lo que acontece es que se pretende convertir este mecanismo judicial en una instancia adicional al proceso ejecutivo, simplemente, porque no se está de acuerdo con la interpretación de los jueces de instancia y, como se sabe, el papel del juez constitucional no está previsto para actuar como superior funcional de los jueces ordinarios, ni para realizar juicios de corrección10 de las decisiones judiciales proferidas por estos, salvo casos excepcionalísimos.
En todo caso, la relevancia constitucional no se cumple con la mera identificación de los defectos, se requiere que su fundamentación esté desprovista del cariz de debate de instancia adicional, pues de ese modo su alcance pierde trascendencia iusfundamental. Téngase en cuenta que el juez natural es una garantía del debido proceso que dimana del artículo 29 constitucional, cuando este se refiere al derecho de ser juzgado «ante juez o tribunal competente».
Ello es así, porque la Constitución preserva la labor de cada autoridad u organismo estatal, para evitar que otras 9 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 En tal sentido puede consultarse la Sentencia SU-128 de 2021, M-P Cristina Pardo Schlesinger Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 13 usurpen o asuman funciones que no les han sido encomendadas o que corresponden a otra entidad.
La ley, en desarrollo de la Constitución, prevé un proceso y unas autoridades para dirimir determinadas controversias judiciales, por ende, no podría una autoridad que no esté investida de competencia resolver litigios que no le han sido asignados. El juez constitucional no es un juez de lo contencioso administrativo, ni de ejecución de condenas judiciales, razón por cual no tiene el papel de definir la satisfacción de la prestación en favor del acreedor o el cumplimiento integral de lo debido, salvo casos excepcionales, derivada de una vulneración de derechos fundamentales.
Cualquier intención dirigida a que se reemplacen o se actúe como juez de la causa debe ser contenida en sede de tutela. De lo contrario, la justicia constitucional se antepondría a los principios del juez natural, independencia y autonomía judiciales. A partir de este razonamiento, encontramos que el señor Martin Emilio Santos Novoa presentó demanda ejecutiva en contra del Departamento de Santander y de la Contraloría General de Santander, a fin de obtener la ejecución de las siguientes obligaciones: • El saldo de la obligación dineraria derivada del restablecimiento del derecho ordenado en la sentencia del 12 de agosto de 2010. • El pago de los intereses causados entre el 15 de septiembre de 2010 y la fecha de pago efectivo de la obligación. • El pago de los salarios, prestaciones sociales, dotación y demás emolumentos correspondientes al cargo de Auxiliar Administrativo Código 407, grado 1 equivalente al antes denominado Revisor Código 550, desde el 17 de diciembre de 2010 (fecha en que recibió el abono a la obligación) y hasta el reintegro, junto con los intereses derivados de estas obligaciones. • El reintegro al cargo equivalente al que ocupaba en carrera administrativa • La indemnización compensatoria en caso de no reintegro.
El Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga, en auto del 15 de febrero de 2017, libró mandamiento de pago en los términos pretendidos por el ejecutante, con excepción de la indemnización compensatoria en caso de no reintegro de los elementos de dotación que se reclamaron y los intereses sobre dichos conceptos. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 14 Como las demandadas presentaron excepciones dirigidas a que cesara la ejecución en su contra, el demandante dentro del término de traslado replicó con los siguientes argumentos y/o solicitudes: • La aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, de conformidad con el artículo 53 de la Constitución. • Inexistencia del pago y, en su lugar, el abono a la obligación por incumplimiento de la condición impuesto a la renuncia al reintegro. • Falta de perfeccionamiento de la condición e incumplimiento del plazo como requisitos para hacer efectiva la renuncia al reintegro. • Ineficacia de la renuncia por incumplimiento de la condición y deber de su estudio por vía del proceso ejecutivo, por no tratarse de causales de nulidad de los actos administrativos. • Derecho al reintegro. • Deber de obtener la indemnización de perjuicios compensatorios.
El Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga profirió sentencia el 20 de septiembre de 2019, en la que, luego de estudiar las excepciones y los argumentos del ejecutante, declaró probada la excepción de pago parcial y la de pérdida de la cosa debida; desestimó las restantes excepciones y ordenó seguir adelante la ejecución por la falta de pago total de lo ordenado en la sentencia ordinaria, esto es, por el pago de los salarios y prestaciones sociales comprendidos entre el 17 de noviembre de 2010 y el 17 de diciembre de 2011; por los aportes a salud y pensiones y por el valor del auxilio de las cesantías.
En lo demás, negó las pretensiones de la demanda. El ejecutante apeló la sentencia con fundamento en los siguientes aspectos: • Reclamó la aplicación del principio de favorabilidad (in dubio pro operario y aplicación de la condición más beneficiosa) de conformidad con el artículo 53 de la Constitución. • Inexistencia de pago, sino de abono. • Ineficacia de la renuncia por incumplimiento de la condición de la que dependía. • El incumplimiento de la modalidad de condición no es causal de nulidad de los negocios jurídicos, ni de los actos administrativos, sino de ineficacia jurídica, lo cual debe determinar el juez de la ejecución. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 15 • Vigencia del derecho al reintegro. • Discriminación del demandante. • Derecho a la indemnización de perjuicios compensatorios por el incumplimiento del reintegro.
De lo anterior se deduce que el demandante sí pretende continuar en la tutela del debate que, desde la oposición a las excepciones, formuló en el proceso ejecutivo, solo que ahora los enmarca como defectos contra providencia judicial. Nótese que los cargos en los que se edifican los causales específicas de procedencia de la tutela en el caso concreto, constituyen iguales argumentos a los que se alegaron en las respectivas instancias, esto es: • Que no debió declararse probada la excepción de pago parcial por no constituir un hecho nuevo introducido por los ejecutados y porque desde la demanda se reconoció el abono. • Que se desconoció el carácter condicional de la renuncia, la cual necesariamente debió ser definida en el proceso ejecutivo. • La imposibilidad de alegar en otro proceso el cumplimiento de la condición por no constituir causal de nulidad de los actos administrativos, sino de ineficacia de la renuncia. • La vigencia del derecho al reintegro • Discriminación al ejecutante porque a pesar de la renuncia tiene derecho al reintegro.
La Sala descarta la afirmación de la impugnación en la que se expone que «no es cierto que la solicitud de amparo es empleada para reiterar los mismos argumentos que fueron expuestos desde el recurso de apelación sobre los que el tribunal resolvió puntualmente». Contrario a lo que allí se afirma, es incuestionable que los reparos son exactamente los presentados durante todo el proceso de ejecución, de ahí que no pueden ser materia de un nuevo examen por el juez de tutela, con mayor razón si no se exponen verdaderos elementos de orden constitucional para develar los yerros en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los jueces naturales, tarea que no se satisface por la sola manifestación de que se violaron determinados derechos fundamentales o que se incurrió en determinadas causales específicas de procedibilidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 16 Se insiste: los argumentos que cimentaron la posición del demandante en el proceso ejecutivo son los mismos que soportan las pretensiones de la acción de tutela, cual si se tratara de una tercera instancia o instancia adicional a las que se surtieron de conformidad con el procedimiento previsto por el legislador, y tanto la juez quinta administrativa de Bucaramanga como el Tribunal Administrativo de Santander resolvieron los puntos objeto de la controversia.
Concretamente, el tribunal determinó los siguientes problemas jurídicos a resolver: a) Se encuentra probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento de Santander. Tesis de la saIa: No b) Se encuentra probado el pago total de la obligación? Tesis de la saIa: No c) ¿Si ya se cumplió la Obligación de reintegro del ejecutante al cargo que ocupaba en la Contraloría Del Departamento de Santander y en caso negativo se debe reconocer que tipo de indemnización por incumplimiento? d) Tesis de la Sala: No. A partir de dichos interrogantes, dicha autoridad judicial explicó que el pago que hizo la demandada era parcial porque no cumplió íntegramente con la decisión y el contenido de la resolución que se expidió para su cumplimiento no tenía la virtualidad de ser una novación de la obligación. De modo que el hecho que se haya declarado la prosperidad parcial de la excepción de pago, a pesar de que en la demanda se enunció y aceptó por el ejecutante, no es una decisión irracional, absurda o relevante que constituya una violación de los derechos fundamentales.
La discusión del actor no tiene relevancia, simplemente se centra en aspectos técnicos y procesales para afirmar que una verdadera excepción es la que introduce hechos nuevos para atacar directamente la pretensión. En este caso, lo determinante para los jueces de instancia fue que como se alegó como excepción el pago de la obligación, era necesario analizar el alcance de la suma de dinero entregada para descartar si en realidad se acreditó el pago total, pero como no fue así, la declaró parcialmente; ahora el demandante insiste en que fue un abono, lo que evidencia la reiteración de la discusión por discrepancia interpretativas que no merecen la intervención del juez constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 17 Respecto del reintegro, la sentencia explicó que el debate respecto de la renuncia exigía una valoración probatoria y que los cuestionamientos hechos por el ejecutante debían definirse en otro proceso para determinar si la renuncia fue eficaz, y si se presentó un vicio en el consentimiento por la posible presión que se ejerció en el acreedor por la eventual imposibilidad de reintegro.
Agregó que para el juez de ejecución era suficiente limitarse a establecer llanamente si la obligación se cumplió con la renuncia, sin considerar cuestiones ajenas al proceso ejecutivo, bajo el entendido de que ese análisis dependía de la existencia de un proceso declarativo, porque dentro de la ejecución no era posible determinar si existía la imposibilidad de reintegro sin un estudio probatorio y de los argumentos sobre si la condición constituía una causal de nulidad, o si simplemente el incumplimiento de ella permitía la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad o el análisis de la igualdad y discriminación. La Sala estima que la decisión del Tribunal Administrativo de Santander estudió los argumentos de la apelación y razonadamente explicó por qué el proceso ejecutivo no era la vía judicial idónea para examinar los argumentos del ejecutante respecto de la vigencia de su derecho al reintegro, de si la renuncia fue bajo la presión, o si la condición y su eficacia constituye una causal de nulidad.
Distinto es que el demandante no está de acuerdo con esa teoría y propone un desacuerdo con el discernimiento de la accionada, pero se vale de la reiteración del debate planteado y resuelto en el proceso ejecutivo. En suma, el descontento del accionante revela la intención de prolongar en sede constitucional un debate que ya se clausuró, a fin de obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio y, compártase o no la decisión de los jueces naturales, la Sala no advierte que sus conclusiones se tornen irracionales, absurdas o caprichosas.
Recuérdese que la acción de tutela no puede ejercerse e a manera de juicio de corrección, pues como lo afirmó recientemente la Corte Constitucional: [L]a la tutela contra providencias judiciales como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.11 Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
En el 11 Cita original de la providencia: Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 18 marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos.
Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales12. (Se destaca) Siempre que la tutela pretenda reiterar y reabrir el debate de la causa en clave de instancia adicional, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque este no se limita a (i) señalar los derechos vulnerados, (ii) identificar los defectos y (iii) presentar unos argumentos coherentes.
Los reparos, desde luego y necesariamente, deben estar relacionados con los temas debatidos, pero no con miras a que el juez constitucional asuma el papel de los jueces naturales, ni que se agregue una instancia más a las que el legislador, dentro de su margen de configuración legislativa, a bien tuvo prever. La jurisprudencia constitucional insiste en que estos debates no satisfacen la existencia de relevancia constitucional: La Corte ha establecido que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”72F13.
Esto se justifica en el hecho de que la competencia del juez de tutela se restringe a asuntos de relevancia constitucional y con el propósito de salvaguardar los derechos fundamentales. Tal premisa implica que la autoridad judicial valore si la cuestión planteada gira en torno a derechos fundamentales o si, por el contrario, encierra un debate legal como si se tratara de una instancia adicional. […] 102 En el presente caso, la tutela es empleada con el propósito de reabrir un debate procesal que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Esto es evidente si se tiene en cuenta que, tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, el accionante acudió al recurso de amparo con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de controversias contractuales. Incluso la petición de la tutela es que se profiera una sentencia sustitutiva que, en últimas, persigue que se ordene el pago de la cuota de éxito solicitada.
Es decir, el objetivo de la acción constitucional es obtener un provecho económico. De manera que se trata de una pretensión propia de un trámite ordinario.14 Por todo lo anterior, la Sala confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021, M-P Cristina Pardo Schlesinger. 13 Cita Original de la Providencia: sentencias T-131 de 2021, SU-573 de 2019 y T-102 de 2006. 14 Corte Constitucional, sentencia T-261 del 11 de agosto de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas Radicación: 11001-03-15-000-2021-10998-01 Demandante: Martín Emilio Santos Novoa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 19 FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 3 de febrero de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF