Radicado: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: María Doris Mejía de Vásquez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: MARÍA DORIS MEJÍA DE VÁSQUEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Temas: No se avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación. Sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 023 de 1957 como factor de liquidación de la pensión gracia de los docentes del departamento de Boyacá. AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-004-2022 ASUNTO La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada de oficio por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

ANTECEDENTES La demanda1 La señora María Doris Mejía de Vásquez, a través de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2.

Pretensiones3 1. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 15703 del 4 de abril de 2006 proferida por Cajanal, mediante la cual se le reconoce la pensión gracia a la señora María Doris Mejía, en cuanto a la liquidación efectuada. 1 Ff. 7-16. 2 En adelante UGPP. 3 Ff. 7 y 8. Radicado: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: María Doris Mejía de Vásquez - Resolución RDP 010946 del 19 de marzo de 2015, por la cual la UGPP negó la solicitud elevada por la señora María Doris Mejía de Vásquez de reliquidación de pensión gracia con inclusión del sobresueldo del 20%. - Resolución RDP 022360 del 2 de junio de 2015 proferida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, que resuelve el recurso de apelación y confirma en su integridad el anterior acto administrativo. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene liquidar y pagar a la demandante la pensión gracia, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de estatus pensional. 3. Que se ordene el pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 192 del CPACA. 4.

Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 a 192 del CPACA. Los hechos4 1. Por medio de la Resolución No. 15703 del 4 de abril de 2006, Cajanal le reconoció la pensión de jubilación gracia a la señora María Doris Mejía de Vásquez, quien adquirió el estatus de pensionada el 27 de diciembre de 2004. 2.

Dentro del proceso ejecutivo laboral con radicado 2011-0007800, promovido por la señora María Doris Mejía de Vásquez en contra del departamento de Boyacá, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, el 7 de abril de 2011, emitió providencia mediante la cual libró mandamiento ejecutivo por las sumas adeudadas por concepto del sobresueldo del 20% sobre la asignación básica de la ejecutante, por el período comprendido entre el 1.° de enero de 2004 y el 1.º de diciembre de 2008. 3.

A partir del 1.º de enero de 2009 el Departamento de Boyacá incluyó nuevamente en nómina el pago del sobresueldo del 20%. 4. El 28 de noviembre de 2014, la demandante solicitó a la entidad la reliquidación de la pensión gracia con inclusión del mencionado emolumento. 5. A través de la Resolución RDP 010946 del 19 de marzo de 2015, la UGPP denegó la inclusión del sobresueldo del 20% para el cálculo de la pensión gracia. La decisión fue confirmada por la Resolución RDP 022360 del 2 de junio de 2015, que resolvió el recurso de apelación formulado en contra del anterior acto.

Sentencia de primera instancia5 El Juzgado Tercero Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Duitama profirió sentencia de primera instancia en la audiencia llevada a cabo el 9 de octubre de 2018, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. El a quo indicó que la pensión gracia debe liquidarse según lo definido por la Ley 4 de 1966, es 4 Ff. 8-10. 5 Ff. 148-153.

Radicado: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: María Doris Mejía de Vásquez decir, sobre el 75% de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus. En relación con la inclusión del sobresueldo del 20%, creado por la Ordenanza 23 de 1959, sostuvo que la demandante no tenía derecho a que se incluyera en la base de liquidación de su prestación, por cuanto se vinculó como docente oficial con posterioridad al Acto Legislativo 1 de 1968.

Explicó que, a partir de ese momento, los servidores públicos quedaron sometidos al régimen salarial decretado por el legislador; de ahí que no podían beneficiarse de emolumentos creados por entidades del orden territorial. El recurso de apelación6 Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación mediante el cual solicitó se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, insistió en que se encuentra probado que la docente devengó el sobresueldo del 20% durante el año anterior a la adquisición de su estatus de pensionada. La solicitud de unificación7 Mediante providencia del 13 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Boyacá, de oficio, ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado, con fundamento en el artículo 271 del CPACA.

En sustento de la decisión, expuso que al interior de dicha Corporación existen posiciones divergentes en relación con la inclusión del sobresueldo del 20% en el ingreso base de liquidación de la pensión gracia de los docentes del departamento de Boyacá. Explicó que, por una parte, en la sentencia del 14 de junio de 20178 se interpretó que, en principio, era necesario verificar si el emolumento devengado estaba soportado en el ordenamiento jurídico aplicable.

En caso negativo, no podía ser incluido como factor de liquidación de la pensión. Entonces, si el sobresueldo creado por la Ordenanza 23 de 1959 fue percibido por un docente nacionalizado, vinculado después de la expedición de la Ley 43 de 1975, no se le debe incluir en la liquidación de la prestación. Ahora, si el educador se vinculó antes de la reforma constitucional de 1968, podía seguir disfrutando del régimen del que venía gozando o pasar al nuevo, en caso de que le fuera más favorable.

Luego de dicha reforma, tenían que sujetarse a las regulaciones señaladas por el legislador en materia salarial. Seguidamente, puso de presente que el Consejo de Estado, al estudiar la demanda de nulidad de la Ordenanza 23 de 19599, circunscribió la controversia al análisis de la normativa que resulta aplicable a los docentes, tomando como referente la época 6 Ff. 163-167. 7 Folios 220-232. 8 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n.° 5, sentencia del 14 de junio de 2017, radicación: 150013333015201500032 01. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de junio de 2012, radicación: 150012331000200203227 01(2535-2007).

Radicado: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: María Doris Mejía de Vásquez y forma de vinculación. Igualmente, en la sentencia del 3 de marzo de 201610, se denegó el pago del sobresueldo del 20% a una docente vinculada con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 43 de 1975, criterio que se mantuvo en la sentencia del 19 de octubre de 201711.

Por otra parte, destacó que subsiste otra tesis en el mismo tribunal, según la cual se debe incluir el sobresueldo creado por la Ordenanza 23 de 1959 en la base de liquidación de las pensiones de los docentes. Lo anterior, tiene sustento en el carácter salarial de dicho emolumento. En ese orden, la solicitud está referida a que, a través de una sentencia de unificación, se adopte una posición que defina lo relativo a la inclusión del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 para la liquidación de la pensión gracia, teniendo en cuenta que se presentan las siguientes tesis: «- Cuando se demanda la reliquidación de la pensión y se acredita la percepción del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, en el período que ha de atenderse para determinar la base de liquidación de la pensión, es procedente estudiar si el demandante tenía derecho al pago, para así determinar si el mismo debe ser incluido como factor de liquidación en la pensión. O si, por el contrario: - Cuando se demanda la reliquidación de la pensión y se acredita que el sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, que tiene carácter salarial, ha sido devengado en el período que ha de atenderse para determinar la base de liquidación de la pensión, basta acreditar que ha ingresado al patrimonio del demandante para ordenar su inclusión como factor de liquidación en la pensión por ostentar carácter salarial.» CONSIDERACIONES Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta providencia se resume en la siguiente pregunta: ¿La Sección Segunda del Consejo de Estado debe asumir conocimiento del presente asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación sobre la inclusión del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 de la Asamblea de Boyacá para la liquidación de la pensión gracia? Para el caso objeto de estudio, es preciso indicar que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 27112, consagró la unificación de jurisprudencia, en los siguientes términos: 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de marzo de 2016, radicación: 15001 23 31 000 2004 03001 01(1027-08). 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de octubre de 2017, radicación: 11001 03 15 000 2017 01823 00 AC, actor: Luz Marina Morales Vásquez. 12 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021.

Radicado: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: María Doris Mejía de Vásquez «Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo.

Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo. Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado.» Radicado: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: María Doris Mejía de Vásquez De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. Igualmente, la norma dispone que, para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición debe formularse con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. Análisis del asunto concreto En atención a lo anterior y aplicada la referida normativa al sub lite, se tiene que el Tribunal Administrativo de Boyacá, de oficio, remitió el expediente de la referencia a esta Corporación, con fundamento en lo previsto en el artículo 271 del CPACA, para que se expidiera sentencia de unificación por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Para ello, puso de presente que existen varias tesis en torno a la inclusión del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, para los docentes del departamento de Boyacá que alcanzaran 20 años de servicios, en el ingreso base de liquidación de la pensión gracia. Al respecto, se advierte que, mediante auto del 14 de octubre de 202113, la Sección Segunda de esta Corporación avocó conocimiento «con el fin de determinar si es imperativa o no la verificación ex ante, de la legalidad del pago percibido por concepto de sobresueldo del 20% para efecto de incluir este emolumento en la reliquidación de la pensión gracia, sin perjuicio de que se examinen otros temas que resulten necesarios y conexos».

Lo anterior en consideración a la divergencia interpretativa que se presenta al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en relación con la liquidación de la pensión gracia y, particularmente, con la inclusión o no del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 en el departamento de Boyacá, en el ingreso base de liquidación. Se destaca que, de acuerdo con la mencionada providencia, en aquel expediente también se debate la inclusión del sobresueldo del 20% en el ingreso base de liquidación de la pensión gracia, de un docente que recibió dicho emolumento durante el año anterior al estatus pensional, como consecuencia de la orden impartida en un proceso ejecutivo laboral.

De esta manera, es plausible concluir que el problema jurídico cuyo análisis se pide será objeto de pronunciamiento a través de una sentencia de unificación. En esas condiciones, dado que el tema sometido a estudio por solicitud del Tribunal Administrativo de Boyacá ya fue avocado por la Sección Segunda para emitir sentencia de unificación de jurisprudencia, no se asumirá conocimiento en este caso. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 14 de octubre de 2021, radicación: 15001-33-33- 010-2014-00148-01 (0600-2020), demandante: Ana Graciela Naranjo Romero.

Radicado: 15238-33-33-003-2018-00051-01 (2443-2020) Demandante: María Doris Mejía de Vásquez Conclusión: comoquiera que el conocimiento del tema de la liquidación de la pensión gracia con inclusión del sobresueldo del 20% de los docentes del departamento de Boyacá ya fue asumido con el objeto de proferir sentencia de unificación por medio del auto del 14 de octubre de 202114, la Sección Segunda se abstendrá de avocar conocimiento del presente asunto.

En consecuencia, se ordenará la devolución del expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento del presente asunto con el objeto de proferir sentencia de unificación jurisprudencial.

Segundo: En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de la Sección Segunda, en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa RAFAEL SUÁREZ VARGAS Firmada electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmada electrónicamente 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 14 de octubre de 2021, radicación: 15001-33-33- 010-2014-00148-01 (0600-2020), demandante: Ana Graciela Naranjo Romero.