Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) Demandante: Julio César Novoa Fontalvo Demandado: Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla - DAMAB Temas: Reliquidación de prestaciones sociales por incremento del salario mínimo legal fijado y reconocido con posterioridad al retiro del servicio.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Julio César Novoa Fontalvo, presentó demanda contra el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla DAMAB, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo que resolvió el punto 5 de la petición presentada el 8 de febrero de 2013 radicado 01577, mediante la cual se solicitó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales reconocidas a través de la Resolución 0320 del 25 de abril de 2011 por el cargo ejercido desde el 1.º de Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 2 enero hasta el 10 de marzo de 2011.

Lo adeudado por salarios en mora a partir de la fecha en que se expidió el acto administrativo que los fijó para el año 2011 y hasta que se haga efectiva la cancelación de las cesantías definitivas. Que se ordene el pago de la diferencia causada para los aportes pensionales y el reconocimiento de intereses de mora. Que se condene a pagar los intereses moratorios y actualizar los valores condenados de acuerdo con el IPC.

HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que laboró en el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla – DAMAB, ocupando el empleo de subdirector jurídico, Código 0688, Grado 03, desde el 9 de febrero de 2009, hasta el día 10 de marzo de 2011. Fue encargado del cargo de director general Código 050, Grado 05, entre el 7 y el 16 de enero de 2011 y que momento de dejar el cargo (10 de marzo de 2011), el DAMAB aún no había fijado el aumento legal de los salarios correspondiente al año 2011.

Que, efectuó la correspondiente solicitud de liquidación y pago de sus prestaciones sociales, entre ellas, el auxilio de cesantías, las cuales le fueron reconocidas mediante la Resolución 0320 de 25 de abril de 2011, y liquidadas con el salario básico que devengaba en ese momento ($4.621.338.oo) sin el incremento legal del salario para el año 2011.

Que, el director general del DAMAB expidió el 1° de junio de 2011 la Resolución 0623 fijando el incremento salarial para los empleados públicos que conforman la planta global de dicha entidad– para la Vigencia 2011 y por nómina adicional le fue reconocido y cancelado el retroactivo de las diferencias respecto del salario mensual, omitiendo efectuar la reliquidación de las demás prestaciones sociales, entre ellas el auxilio de cesantías.

Que solicitó el 8 de febrero de 2013, la reliquidación de sus prestaciones sociales conforme la diferencia salarial entre el año 2010 y 2011, debidamente indexadas, así como los intereses y la sanción moratoria causada, petición que fue resuelta parcialmente mediante Oficio 037 de 9 de abril de 2013, pues no se resolvió de fondo, configurándose el acto ficto demandado.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 3 Citó como vulnerados los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 90 (arts. 99, 102 y 104), 95, 209, 23 y 315 de la Constitución política. Las Leyes 6 de 1945 (art.17), 50 de 1990, 4a de 1992 (art.4), 244 de 1995 (art.2), 1071 de 2006 (arts. 4 y 5), 734 de 2002 (art. 33, Núm. 1, 9 y 10).

Decretos 1042 de 1978 artículos 42, 58, 59 y 60. Resolución No. 0623 de junio 1° de 2011 (Arts. 1 y 3). Que la omisión de la administración en no reajustar los salarios a los servidores vulnera los artículos 1, 2 y 53 de la Constitución Política y esa omisión debe corregirse haciendo los reajustes salariales. La reliquidación y pago de las prestaciones sociales definitivas reconocidas por Resolución No. 0320 de 25 de abril de 2011, fue presentada con base en el hecho nuevo generado por la expedición de la Resolución 0623 de junio de 2011.

Que no puede exigirse al actor que demande la Resolución 0320 de 2011 por ser el acto que liquidó sus cesantías ya que para la fecha de su expedición no había sido expedido el acto que ordenó el aumento del salario para el año 2011 en forma retroactiva. De suerte que dicho acto se liquidó conforme a lo que hasta el momento había sido efectivamente pagado entre salarios y prestaciones sociales y al certificado expedido por la oficina de Recursos Humanos. Que ante el no pago de las cesantías definitivas de forma correcta, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no cancelación total del auxilio equivalente a un día de salario por cada día de mora en el pago.

TRÁMITE EN RIMERA INSTANCIA La demanda fue inicialmente rechazada por caducidad por medio de Auto de 9 de septiembre de 2016, sin embargo, dicha decisión fue objeto de recurso de apelación y a través de providencia de 11 de abril de 2019, esta Subsección la revocó por considerar el acto demandado es de naturaleza ficto negativo y por ende, puede ser demandado en cualquier momento, en consecuencia, fue admitida el 23 de agosto de 2019 y se notificó a las demandadas.

El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Dirección Distrital de Liquidación contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. En su defensa propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto con el actor no tenía vínculo alguno. Que es el DAMAB, la única obligada a reconocer la reliquidación solicitada.

Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 4 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico, accedió parcialmente a las pretensiones. Consideró que está acreditado que el DAMAB solo canceló al actor la diferencia del salario básico devengado del 1° de enero al 10 de marzo de 2011, producto del aumento establecido en la Resolución 0623 del 1° de junio de 2011, lo cual no aconteció respecto de las prestaciones sociales reconocidas a través de la Resolución 0320 de 25 de abril de 2011, porque se liquidaron y pagaron, respecto del periodo laborado en el año 2011 con el salario devengado en el año 2010, lo cual es entendible, teniendo en cuenta que el aumento del año 2011 solo fue decretado hasta el 1° de junio de la referida anualidad.

Por lo anterior, ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales: cesantías, intereses de cesantías, primas de navidad, prima de servicios, vacaciones y bonificación por recreación, teniendo en cuenta para ello la diferencia salarial respecto del periodo comprendido entre el 1° de enero al 10 de marzo de 2011, producto del aumento establecido en la Resolución No. 0623 del 1° de junio de 2011, condena que deberá actualizarse.

Negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías definitivas pues considera no procede respecto de las diferencias de valor de tal prestación que se originen a causa de una reliquidación de la prestación. Respecto a la entidad responsable de pagar la condena, manifestó que la Dirección Distrital de Liquidaciones en su condición de liquidador del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla – DAMAB, fue designada para administrar y realizar el pago de los pasivos de la entidad liquidada.

Que ante la liquidación del Damab, correspondería inicialmente a la Dirección de Liquidaciones realizar las gestiones pertinentes en orden de garantizar el pago de la obligación que pueda presentarse, no obstante de ser necesario en virtud de la relación administrativa correspondería al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla en caso de que los recursos administrados por la Dirección Distrital de Liquidación no sean suficientes teniendo en cuenta de que el ente liquidado fue creado y disuelto por orden del DEIP de Barranquilla.

RECURSO DE APELACIÓN El Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que al revisar las pruebas aportadas por el demandante no aparece documento que lo comprometa ni obligue en el trámite de Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 5 reconocimiento de la nivelación salarial solicitada objeto de la controversia y contenido en el acto administrativo acusado.

Que el DAMAB, por haber sido el empleador del demandante, es la entidad encargada de conocer, estudiar y decidir todo lo concerniente al desarrollo de las relaciones laborales con sus empleados y en caso tal es la encargada de asumir cualquier responsabilidad o consecuencia económica y jurídica que emane de los actos administrativos emitidos en ejercicio de sus funciones.

Que al ser responsabilidad de la Dirección Distrital de Liquidaciones conocer del proceso liquidatorio del DAMAB y estructurar el inventario de los pasivos de la liquidación, inventario de procesos judiciales y reclamaciones, y de esta forma, determinar la totalidad de las obligaciones a cargo de la masa de la liquidación, para constituir las provisiones y cargos necesarios para cumplir con los pagos, es esta la entidad facultada jurídica y materialmente para conocer y manifestarse acerca de los hechos de la presente demanda y la responsabilidad que llegase a derivarse de los mismos, y no el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.

Finalizó diciendo que la condena impuesta resulta confusa pues es cierto que el DAMAB en liquidación está representada legalmente por la Dirección Distrital de Liquidaciones, pero no es cierto que esté representada por el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, por lo que no es correcto confundir en una condena a las tres entidades, cuando son totalmente autónomas y con responsabilidades diferentes en todo este proceso.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 27 de noviembre de 2024 se admitió el recurso de apelación, las partes y el señor agente del ministerio público guardaron silencio. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe determinar si le asiste razón al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla al afirmar que no es responsable de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia. Precisado lo anterior, se advierte que no se controvierte el derecho reconocido al actor, sino la responsabilidad de la condena impuesta.

En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, la competencia del juez de segunda instancia se limitará a los argumentos del apelante único. Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 6 Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla. Damab. El Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB) fue creado mediante Decreto municipal 0208 de 7 de junio de 2004 como un establecimiento público del orden distrital, adscrito al Despacho del alcalde de Barranquilla (Atlántico), dotado de personería jurídica, con autonomía administrativa y patrimonio propio, con el propósito de cumplir las funciones de autoridad ambiental en materia de control y vigilancia de conformidad con las disposiciones que rigen la materia.

En el año 2016 el Alcalde Mayor del D.E.I.P. de Barranquilla, en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales1, profirió el Decreto No. 08412, mediante el cual ordenó la supresión y consecuente liquidación del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla – DAMAB, designando, conforme se señala en el artículo 7° del mencionado decreto, a la Dirección Distrital de Liquidaciones del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla como representante legal y liquidador para llevar a cabo dicho proceso.

En el artículo 18 parágrafo tercero del citado decreto, se dejó expresamente la responsabilidad del ente territorial respecto de las obligaciones del DAMAB Liquidado: “Será de responsabilidad del DISTRITO DE BARRANQUILLA, proveer los recursos necesarios para el pago de la planta transitoria que debe mantener el “DAMAB”- EN LIQUIDACIÓN” Igualmente, en el artículo 23 ibid., se indicó además que “el pago de indemnizaciones, prestaciones, compensaciones, contingencias laborales y liquidaciones de personal, se efectuará con cargo a los recursos establecidos por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla conforme lo establece el Acuerdo 011 de 2016”.

El proceso de liquidación del DAMAB, se desarrolló y culminó conforme al marco legal contenido en los Decretos 254 de 2000 y 2211 de 2004, los cuales contienen preceptos sobre liquidación de entidades públicas. Sobre este asunto, el Artículo 1º. del Decreto ley 254 de 2000, establece: “Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya 1 En especial las conferidas por el Núm. 4 del artículo 315 de la C. N., el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 22006, y el Acuerdo No. 17 de 221 de diciembre de 2015. 2Ver gaceta distrital N427-2 Alcaldía de Barranquilla https://www.catorce6.com/images/legal/Decreto_842_de_2016_y_complementarios.

Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 7 ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley. Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan.

Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.

PARÁGRAFO 1 o. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación.» (Subrayas y negrillas fuera de texto).” De conformidad con lo anterior, la liquidación de las entidades del orden territorial, así como sus entidades descentralizadas se rigen por lo establecido en la citada ley, y en el acto que ordene su liquidación se adaptará su procedimiento, organización y condiciones.

Por otro lado, el inciso segundo del parágrafo del artículo 32 Decreto Ley 254 de 2000, respecto de las acreencias laborales que no puedan ser satisfechas con la masa de recursos obtenidos de la liquidación, consagra lo siguiente: “En caso de que los recursos de la liquidación de un establecimiento público o de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional no societaria sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad.

Para tal efecto se deberá tomar en cuenta la entidad que debía financiar la constitución de las reservas pensionales (…) (negrilla para resaltar) De acuerdo con lo anotado, cuando los recursos producto de la liquidación resulten insuficientes para cubrir los pasivos existentes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación, y para el caso materia de análisis en el ente territorial que ordenó la liquidación del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla – DAMAB, de conformidad con lo reglado en el Decreto ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006, normativa que si bien se refiere a los procesos de supresión y disolución de las entidades del orden nacional también resultan aplicables a las del orden territorial pues así mismo lo establece el parágrafo 1 del Artículo 1º. del Decreto ley 254.

Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 8 Resolución al caso concreto Para esta Subsección, las disposiciones contenidas en el marco normativo permiten concluir que, si bien la relación laboral del actor fue directamente con el DAMAB – en liquidación, y no con el Distrito de Barranquilla, lo cierto es que dicha entidad constituía un establecimiento público descentralizado del orden distrital, adscrito a la estructura administrativa del ente territorial.

En tal sentido, tal como lo estimó el tribunal de primera instancia, el Distrito de Barranquilla resulta jurídicamente responsable del pago de las obligaciones laborales de sus entidades descentralizadas cuando estas han sido suprimidas y liquidadas, y sus recursos resultan insuficientes para cubrir tales acreencias. Esta responsabilidad encuentra fundamento en las normas aplicables, entre ellas el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006.

Además, se advierte que dicha obligación fue incluso establecida de manera expresa en el artículo 23 del Decreto Distrital No. 0841 de 2016, mediante el cual se ordenó la supresión y liquidación del DAMAB, y en el que se dispuso que el Distrito asumiría los recursos necesarios para atender las obligaciones laborales pendientes. Por lo expuesto no se está confundiendo las entidades ni su responsabilidad como lo asegura el apoderado, el Tribunal indicó que la condena deberá cumplirla el DAMAB en Liquidación, representada legalmente por la Dirección Distrital de Liquidaciones – Distrito de Barranquilla y en caso de que los recursos por ella administrados no sean suficientes dicha obligación deberá ser cumplida por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, quien en cumplimiento de sus competencias asumirá las gestiones pertinentes en orden de garantizar el pago de la obligación reclamada.

Las anteriores razones conllevan a confirmar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda pues se encuentra ajustada la decisión y conforme al marco normativo aplicable a este asunto. De la condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 20213 en el que se 3 Artículo 47.

Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Radicación: 08001233300020150035002 (6407-2024) 9 indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte actora en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, se observa que manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que pese a revocarse la decisión del tribunal no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia de 19 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones por las razones anteriormente expuestas.

Segundo. Sin condena en ambas instancias. Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente