11001031500020220405100 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante BEATRIZ ELENA ALMANZA BANDA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, SALA TERCERA DE DECISIÓN Temas Acción de Tutela.

Tutela contra providencia judicial. Defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política. Contrato realidad, prueba del elemento subordinación. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Beatriz Elena Almanza Banda de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de julio de 20221, Beatriz Elena Almanza Banda interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, al trabajo y a la vida en conexidad con el derecho a la seguridad social.

En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Que se revoque o deje sin efecto la providencia de fecha 25 de marzo hogaño y se profiera la que en derecho corresponda”. 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La accionante Beatriz Elena Almanza Banda se vinculó con la ESE Camú de Moñitos, Córdoba, en calidad de odontóloga, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios desde el 1º de febrero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2013, de manera ininterrumpida. 2.2.

El 22 de abril de 2014, la actora solicitó a la entidad prestadora de servicios de salud, se declarara la existencia del contrato laboral y, en consecuencia, se le 1 Radicación al correo electrónico de tutelas y habeas corpus en línea. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 reconocieran y cancelaran las prestaciones y aportes a la seguridad social. 2.3.

Mediante oficio del 22 de mayo de 2014, el Gerente de la ESE Camú de Moñitos, Córdoba, negó lo solicitado por la accionante. 2.4. Por lo anterior, la señora Beatriz Elena Almanza Banda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la ESE Camú de Moñitos, Córdoba, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se negó el reconocimiento del contrato realidad y el consecuente pago de las prestaciones reclamadas y, a título de restablecimiento del derecho pidió que reconociera la existencia de la relación laboral en aplicación del principio de realidad sobre las formas y se le reconocieran y pagaran las prestaciones sociales a las que tenía derecho. 2.5.

En primera instancia correspondió conocer al Juzgado Sexto Administrativo de Córdoba el proceso con radicación Nro. 23001-33-33-006-2015-00292-00, que en providencia del 29 de julio de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de esa decisión, consideró que no había prueba que demostrara que la actora cumpliera un horario laboral, que no habían sido aportados cuadros de turnos de la entidad donde pudiera comprobarse las afirmaciones hechas por la demandante, pese haber sido solicitados por el despacho.

Señaló que, revisado el listado de la planta de personal de la ESE Camú de Moñitos, no estaba relacionado el cargo de odontólogo por lo que concluyó que no era una actividad misional de la entidad, sino que fue creado dicho cargo como una actividad de apoyo para el buen funcionamiento de esta. En ese orden de ideas, sostuvo que no siempre que se contratara por órdenes de prestación de servicios a personal externo a la entidad para realizar algún tipo de actividad, esto implicaba que se estuviera ocultando una relación laboral. 2.6.

La parte demandante, hoy accionante, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y correspondió conocer al Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, que en providencia del 25 de marzo de 2022 <<notificada por correo electrónico el 29 de marzo de 2022>>, confirmó la decisión del a quo. El tribunal revisó los elementos de la relación laboral y en punto a la subordinación, encontró que la prueba documental contenida en los contratos no ofrecía indicios de una relación subordinada, ya que no existía especificación alguna sobre las funciones y advirtió que aunque su objeto contemplaba el desempeño de una actividad propia del sector salud, no por ello su conocimiento dejaba de ser especializado y por ende necesario para el desarrollo de una actividad en particular, lo que desvirtuaba la permanencia en la contratación. Agregó que, por el contenido abstracto del contrato dadas las instrucciones para su ejecución, no se percibía ninguna afectación a la autonomía o independencia de la demandante en calidad de contratista y, de las obligaciones contractuales sostuvo la entidad suministraba todos los Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 elementos para el desarrollo de las actividades para que la contratista a su propia liberalidad desarrollara sus actividades profesionales, incluso, destacó que se suministrara personal auxiliar para que no se apartara del normal desarrollo de sus actividades especializadas.

También indicó que, aunque la entidad ejercía un mínimo control teniendo en cuenta aspectos de calidad del servicio, esto no podía entenderse como subordinación sino como colaboración o coordinación en la ejecución del objeto contractual. Ahora bien, en lo que respecta a la audiencia de pruebas celebrada en primera instancia, encontró que los testigos fueron tachados de sospechosos por la parte demandada, no solo por haber figurado como compañeros de la demandante sino por manifestar la existencia de pleitos pendientes sobre los mismos hechos y derechos ante la jurisdicción, sin embargo, aunque con una valoración más rigurosa, se hizo la valoración de esta prueba y encontró el tribunal que no tenían coherencia y congruencia ya que poco se decía frente a lo que se pretendía probar por la demandante, que los testigos que apenas hicieron ligeras precisiones diferían de manera que las declaraciones no gozaban de claridad ni precisión. Reafirmó su tesis tomando como base la sentencia de la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, del 19 de abril de 2018 con la radicación Nro. 13001-23- 31-000-2010-00720-01(2292-15) en la cual se resolvió una controversia de similar naturaleza jurídica, calidades y condiciones de las partes. 3.

Fundamentos de la acción Considera la parte actora, que la decisión del 25 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la radicación Nro. 23001-33- 33-006-2015-00292-00/01, incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial, fáctico y por violación directa de la Constitución. 3.1.

Defecto sustantivo. Indicó que este defecto se configuraba, en la medida que se aplicó la Ley 80 de 1993, artículo 32, que, si bien estaba vigente, era incompatible con la materia objeto de estudio y era inaplicable al caso y desconocía el precedente judicial tanto vertical como horizontal. Dijo que el tribunal aceptó como fundamento factico en los antecedentes de la demanda, que la función desarrollada por la demandante era de carácter misional, permanente, y que no requería de un conocimiento especializado, y que cuando no se diera por lo menos uno de estos presupuestos no le era dable a las entidades de salud, bajo su potestad de contratación con terceros, suscribir órdenes de prestaciones de servicios como quiera que la realización de sus servicios no se ajustaba al contenido del artículo 32 de ley 80 de 1993, para finalmente concluir que no se demostró el elemento de subordinación y por tanto no se configuraba relación laboral, pues que esto era contrario a lo que quedó demostrado en el plenario, esto es la actividad misional, permanente y subordinada prestada por la accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3.2. Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Sostuvo que se desconoció el precedente vertical. Citó las siguientes providencias: De la Corte Constitucional: • Sentencia C- 154 de 1997, la cual estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios. • Sentencia C- 171 de 2012, reiterativa de los límites constitucionales trazados sobre la protección de las relaciones laborales y prohibición de que se contrate mediante prestación de servicios funciones permanentes o propias de la entidad, que se puedan ejecutar con personal de planta o que no requieran de conocimientos especializados.

Del Consejo de Estado: • Sentencia de Sala Plena del 18 noviembre de 2003 Expediente N° IJ-0039 con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. • Sentencia del 21 de abril de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, proceso con la radicación 13001-23-31-000-2012-00233-01, en la que se dijo que lo que caracterizaba al contrato de prestación de servicios era la temporalidad, la autonomía e independencia del contratista y el carácter excepcional de dicha posibilidad de contratación, pues solo se permitía este tipo de contrato a las entidades públicas cuando no pudieran prestar sus servicios con personal de planta o cuando esa actividad requiriera un conocimiento especializado y que dicha labor no entrañara permanencia o fuera misional de la entidad prestadora del servicio de salud. • Sentencia del 26 de mayo de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 81001-23-33-000-2013-00034-01, donde se dijo que era irregular el hecho que las entidades utilizaran el contrato de prestación de servicios para “satisfacer necesidades administrativas permanentes e inherentes a la función pública” y que por tanto y bajo la potestad de contratación otorgada a las Empresas Sociales del Estado, se podía llevar a cabo solo cuando “(I) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (II)cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (III) cuando se requieran conocimientos especializados.

Entonces para demostrar la relación laboral entre el particular y la administración, se requiere probar la existencia de los elementos (I) la actividad personal (II) la continuada subordinación o dependencia y (III) un salario como retribución”, además, que una vez comprobada la configuración de los tres elementos esenciales del contrato laboral, este no dejaría de serlo por razón del nombre que se le diera ni de otras condiciones o modalidades que se le agregaran. • Sentencia de tutela de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente doctora NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON, radicado: 11001- 03-15-000-2019-03370-00 Actora: Dubis del Carmen Doria Ávila en la que se accedió al amparo solicitado, ya que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta su propio precedente en casos idénticos, en los que de conformidad con el material probatorio arrimado, se podía llegar a la conclusión que si se había configurado el contrato realidad de algunas personas contratadas por prestación de servicios en un centro de salud.

Precedente horizontal: • Sentencias del Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Segunda del 31 mayo de 2018 y del 14 junio de 2018, emitidas por la Sala Cuarta de Decisión. • Sentencia del 24 de junio de 2021, radicado Nro. 23-001-33-33-006-2015-00297-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Dijo que no se exponía una razón suficiente para no aplicar este precedente y apartarse del mismo. 3.3.

Defecto fáctico: pues en su sentir, no se valoró correctamente y no fueron tenidos en cuenta las varias órdenes o contratos de prestación de servicios suscritos directamente entre ella y la ESE Camú Moñitos, prueba legal y oportunamente allegada, decretada y practicada dentro del proceso, en los que consta el objeto contractual y que permite verificar que la labor contratada a realizar era de carácter permanente, misional y necesaria para que la Empresa Social del Estado cumpliera con el giro normal de su objeto social y que dicha labor no requería de conocimientos especializados, resaltando que debió desarrollarse con personal de planta, por lo que no le era permitido a la ESE Camú de Moñitos, contratar esas labores, lo que finalmente se hizo.

Que ejecutó las labores contratadas bajo subordinación y dependencia continua por todo el tiempo que duro la relación y que por las dificultades de la labor y la forma como se cumplió no se trató de una simple relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, sino que en vigencia y cumplimiento del principio realidad sobre las formalidades se estableció que lo que realmente se dio fue una verdadera relación laboral. 3.4.

Defecto por violación directa de la Constitución Política citó los artículos 13 y 53 de la Constitución que consideró estaban siendo vulnerados, junto con el preámbulo de la Carta Política. Finalmente sostuvo: “La providencia objeto de impugnación por vía de tutela pasó por alto que en mi calidad de actora dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, soy madre cabeza de familia, considerando además que me están siendo desconocidos y vulnerados flagrantemente derechos adquiridos e irrenunciables, ya que no existe un argumento válido para que me sea omitida la aplicación del Precedente Vertical y Horizontal, tomado como sustento constitucional, legal y jurisprudencial para fundamentar la decisión de primera instancia, es más, pudiendo claramente estar en presencia de una violación directa de la Constitución Política, la cual se funda en los principios de solidaridad, el respeto por la dignidad humana e igualdad, postulados de un Estado Social de Derecho que pregona la existencia de un orden social y justo.

Así las cosas, la violación directa de la Constitución, también ha sido consagrada por la Corte Constitucional como una causal específica para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Del acervo probatorio recaudado quedó probado y existe certeza que en mi calidad de actora estuve bajo subordinación y dependencia continuada, configurándose a plenitud los elementos que estructuraron la relación laboral entre las partes de esta causa”. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 1º de agosto de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes accionante y accionada. Además, dispuso vincular como terceros con interés a la ESE Camu de Moñitos, Córdoba, quien fue parte demandada en el proceso ordinario y al Juzgado Sexto Administrativo de Montería, autoridad que emitió la decisión de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.

Posteriormente, mediante providencia del 25 de agosto de 2022, se dispuso fijar un aviso por secretaría general en la que se le indicara a la ESE Camu de Moñitos, Córdoba, la existencia de la presente acción e igualmente que se fijara un aviso en la página web de la Corporación, a efectos de que se surtiera la notificación de dicha entidad que no había sido posible.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 4.3. El Tribunal Administrativo de Córdoba, rindió informe en el que manifestó que lo que pretende la accionante es que la tutela se convierta en una tercera instancia, al no estar de acuerdo con la decisión adoptada en sede ordinaria, lo que implicaba que no se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional.

Del fondo del asunto, sostuvo que las labores desempeñadas por la actora eran diferentes a las desempeñadas por los actores en los casos estudiados por otras salas del tribunal, que en este caso la actora se desempeñó como odontóloga conforme a sus conocimientos técnicos, mientras que en los otros procesos las funciones eran propias de auxiliar de enfermería y auxiliar de archivo y que, si bien era una labor en materia de salud, no era menos cierto el carácter técnico del conocimiento de la actora.

Además, indicó que en cada caso, era necesario realizar el análisis probatorio y establecer la configuración de los elementos propios de la relación laboral, que no cumplía la actora, todo lo cual dijo, quedó explicado en la sentencia. Por lo anterior, pidió se declara improcedente la presente acción y en caso de un estudio de fondo, pidió se negaran las pretensiones de la demanda de tutela. 4.4.

La ESE Camu de Moñitos, Córdoba2, rindió informe en el que manifestó que no se cumplía con el requisito de inmediatez, al haberse presentado la acción de tutela transcurridos 4 meses desde la notificación de la providencia que cuestionaba la parte actora. De otro lado, manifestó que pese a que la accionante anunció la existencia de casos similares para que los precedentes fueran tenidos en cuenta, la situación fáctica de cada caso difería y en esa medida no podía presumirse que un caso fuera exactamente igual al otro. 4.5.

El Juzgado Sexto Administrativo de Montería 3, no se pronunció en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, 2 Se solicitó vía correo electrónico al apoderado de la entidad, allegara el poder especial que lo facultaba para presentar la defensa de la entidad dentro del presente trámite constitucional (SAMAI, índice 27), tal como lo ha indicado la Corte Constitucional (sentencia T-024 de 2019), pues presentó informe pero amparado en la representación que en su momento tuvo de la ESE en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.

En cumplimiento de lo anterior, se allegó el poder conferido por la gerente de la entidad. 3 El juzgado allegó el enlace para consulta del expediente ordinario que también allegó escaneado y comprimido en formato WinZip. 4 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.

Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes descritos y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por Beatriz Elena Almanza Banda cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la relevancia constitucional.

Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la providencia del 25 de marzo de 2022, en el marco del medio de control tramitado bajo el radicado 23001-33-33-006-2015-00292-00/01, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial, fáctico y por violación directa de la Constitución. 4.

Requisito de relevancia constitucional. Análisis del caso concreto. 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 constitucional.

Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»8. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural9.

De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a 8 Ibidem. 9 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.

En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”10. 4.2.

Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que la controversia propuesta no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora la utiliza como una instancia adicional, pues los argumentos que presentó en el recurso de apelación nuevamente se exponen en el escrito de tutela. De la revisión hecha al recurso de apelación, es posible evidenciar que la accionante, al haberle sido desfavorable la decisión de primera instancia, apeló la decisión proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Montería. Así, se advierte que, en el recurso de apelación, sostuvo lo siguiente: 4.2.1.

Dijo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 los contratos de prestación de servicios son aquellos celebrados con entidades estatales para ejecutar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando las mismas no puedan desarrollarse con personal de planta o cuando se requieran conocimientos especializados y que, en su caso, estaba configurada la subordinación ya que siempre actuó bajo las directrices de la entidad, no había autonomía y las actividades eran inherentes al giro ordinario de las labores de la entidad. 4.2.2.

Sostuvo que, de acuerdo con la prueba documental recaudada en el plenario, estaban acreditados los elementos de la relación de trabajo, tal como daban cuenta los contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente suscritos con la ESE Camú de Moñitos, lo que consideró, no fue valorado por el juez ordinario. También extrañó la valoración de la prueba testimonial y de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que los testigos percibieron los hechos objeto de controversia. 4.2.3.

Citó la sentencia C-154 de 1994 de la Corte Constitucional para ilustrar acerca de existencia de una verdadera relación laboral conforme dispone el artículo 53 de la Constitución Política que trata de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. 4.2.4. Se refirió al desconocimiento del precedente tanto vertical como horizontal y citó las sentencias C-154 de 1997 y C- 171 de 2012 de la Corte Constitucional, la sentencia del 15 de mayo de 2013, expediente 1363-12 del doctor Gerardo Arenas Monsalve, Sentencia del 21 de abril 10 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.

Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, proceso con radicación 13001-23-31-000-2012-00233-01 en la que se dijo que lo que caracterizaba al contrato de prestación de servicios era la temporalidad, la autonomía e independencia del contratista y el carácter excepcional de dicha posibilidad de contratación pues solo se permitía este tipo de contrato a las entidades públicas cuando no pudieran prestar sus servicios con personal de planta o cuando esa actividad requiriera un conocimiento especializado y que dicha labor no entrañara permanencia o fuera misional de la entidad prestadora del servicio de salud. 4.2.5.

Hizo mención al desconocimiento de la sentencia del 26 de mayo de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 81001-23-33-000-2013-00034-01, donde se dijo que era irregular el hecho que las entidades utilizaran el contrato de prestación de servicios para “satisfacer necesidades administrativas permanentes e inherentes a la función pública” y que por tanto y bajo la potestad de contratación otorgada a las Empresas Sociales del Estado, se podía llevar a cabo solo cuando “(I) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (II)cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (III) cuando se requieran conocimientos especializados.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, al momento de analizar el caso de la señora Beatriz Elena Almanza Banda, encontró que no era posible acceder a lo solicitado por lo siguiente: “Habida cuenta de lo expuesto y con el propósito de resolver de fondo el problema jurídico del asunto planteado, se procede a exponer y verificar el desarrollo de las vinculaciones contractuales por prestación de servicios de la parte demandante en el tiempo como odontólogo (a) en la E.S.E CAMU de Moñitos, Córdoba.

Para tal finalidad se adjunta el siguiente cuadro: (…) De la información consignada en la tabla se extrae que la primera relación tuvo una duración de siete (7) meses, mientras que la segunda cuatro (4) meses; sin que entre ellas se haya presentado interrupción alguna. En relación con la relación laboral, en concreto frente al elemento subordinación, sostuvo lo siguiente: “La prueba documental contenida en los contratos no ofrece indicios de una relación subordinada; como se quiera que no existe especificación alguna sobre las funciones y aunque su objeto contempla el desempeño de una actividad propia del sector salud no por ello su conocimiento deja de ser especializado y por ende necesario para el desarrollo de una actividad en particular; por lo que este hallazgo quiebra en este análisis el ánimo o vocación de permanencia en la contratación, agregando que por el contenido abstracto del contrato en cuanto a las instrucciones para su ejecución, no se Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 percibe ninguna afectación a la autonomía o independencia de la demandante en calidad de contratista.

Ahora bien, de las obligaciones contractuales, la entidad suministra todos los elementos para el desarrollo de las actividades, esto para que la contratista a su propia liberalidad desarrolle sus actividades profesionales; inclusive es llamativa la asignación o suministro de un personal auxiliar para que esta no se aparte del normal desarrollo de sus actividades especializadas; aunque la entidad ejerce un mínimo control teniendo en cuenta aspectos de calidad del servicio; esto no puede entenderse como subordinación sino como mera colaboración o coordinación en la ejecución del objeto contractual.

Ahora bien, en lo que respecta a la audiencia de pruebas celebrada en primera instancia, considera la parte demandante en su apelación que son las pruebas testimoniales las determinantes para probar el elemento de subordinación; sobre esto, estima la Sala que los testigos fueron tachados de sospechosos por la parte demandada, no solo por haber figurado como compañeros de la demandante sino por manifestar la existencia de pleitos pendientes sobre los mismos hechos y derechos ante la jurisdicción; lo anterior de acuerdo al art. 211 del Código General del Proceso, lo cual no lleva a prescindir de la prueba sino a emplear mayor rigurosidad en la valoración respectiva.

(…) A modo de conclusión las pruebas testimoniales carecen de capacidad demostrativa al no gozar de coherencia y congruencia; pues poco se dice lo que se pretende probar para esta demandante; los testigos que apenas hicieron precisiones difieren por completo y una de ellas carece de credibilidad por previo acceso a las respuestas producto de haber poseído y accedido a los contratos; motivo por el cual estas declaraciones no gozan de claridad y precisión. Ahora, respecto del alegado cumplimiento de horario por parte de la actora, los testigos no son claros ni aportan suficientes elementos para dar por sentado esta situación, y aún, en gracia de discusión, se hubiera acreditado tal elemento, el Consejo de Estado ha señalado que la exigencia por parte de la entidad contratante que el servicio se preste en determinados horarios no conlleva por ese solo hecho a la existencia de una relación laboral.

(…) Igual pronunciamiento debe realizarse sobre los informes de trabajo que alega la actora debía realizar, pues esta Sala considera que dentro de la actividad contractual el contratista tiene la obligación de informar a la entidad contratante el avance y ejecución de las actividades objeto del contrato, requisito este necesario para acreditar el cumplimiento del mismo; por lo que en modo alguno debe considerarse que presentar informes de ejecución sea un elemento de subordinación. Sobre el tema, la Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado en providencia del dieciocho (18) de mayo del año 2017 expedida dentro del radicado número 66001-23-33-000-2013- 00408-01(0090-15) y ponencia de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, expuso que “la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Ahora bien, a modo de reforzar la argumentación previa, la Sala reafirma su tesis tomando como base la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A;

C.P: Gabriel Valbuena Hernández, del diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018) con Radicación: 13001-23-31-000-2010-00720-01(2292- 15); en la cual precisamente se resuelve una controversia de similar naturaleza jurídica, calidades y condiciones de las partes. (…)”. De este modo, para el Tribunal fue claro que no se demostró la existencia de una relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de prestación de servicios, que las labores eran esporádicas y que, los elementos de prueba no Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 demostraban la existencia del elemento subordinación que permitiera entender que se trataba de un contrato realidad como pretendía hacerlo ver la accionante. 4.4.

En la solicitud de amparo, la parte accionante insiste en los mismos aspectos que ya fueron expuestos al juez ordinario, pero en esta oportunidad adecuados a la presunta configuración de los defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política, que como se anotó al enunciar los fundamentos de la presente acción constitucional, se trata de los mismos argumentos.

Veamos: 4.4.1. Sostuvo que se aplicó la Ley 80 de 1993, artículo 32, norma que si bien está vigente, era incompatible con la materia objeto de estudio y era inaplicable al caso y desconocía el precedente judicial tanto vertical como horizontal y que si bien se aceptó por el tribunal que la función desarrollada por la demandante era de carácter misional, permanente, y que no requería de un conocimiento especializado, y que cuando no se diera por lo menos uno de estos presupuestos no le era dable a las entidades de salud, bajo su potestad de contratación con terceros, suscribir órdenes de prestaciones de servicios como quiera que la realización de sus servicios no se ajustaba al contenido del artículo 32 de ley 80 de 1993, finalmente concluyó que no se demostró el elemento de subordinación y por tanto no se configuraba relación laboral. 4.4.2.

Citó como desconocidas las sentencias C- 154 de 1997 y C- 171 de 2012 de la Corte Constitucional. Del Consejo de Estado, entre otras, la Sentencia del 21 de abril de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, proceso con la radicación 13001-23-31- 000-2012-00233-01, en la que se dijo que lo que caracterizaba al contrato de prestación de servicios era la temporalidad, la autonomía e independencia del contratista y el carácter excepcional de dicha posibilidad de contratación, pues solo se permitía este tipo de contrato a las entidades públicas cuando no pudieran prestar sus servicios con personal de planta o cuando esa actividad requiriera un conocimiento especializado y que dicha labor no entrañara permanencia o fuera misional de la entidad prestadora del servicio de salud.

Igualmente la sentencia del 26 de mayo de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 81001-23-33-000- 2013-00034-01, donde se dijo que era irregular el hecho que las entidades utilizaran el contrato de prestación de servicios para “satisfacer necesidades administrativas permanentes e inherentes a la función pública” y que por tanto y bajo la potestad de contratación otorgada a las Empresas Sociales del Estado, se podía llevar a cabo solo cuando “(I) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (II)cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (III) cuando se requieran conocimientos especializados.

Del precedente horizontal mencionó las sentencias del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda, del 31 mayo de 2018 y del 14 junio de 2018, emitidas por la Sala Cuarta de Decisión. 4.4.4. Para la accionante, no se valoró correctamente y no fueron tenidos en cuenta las varias órdenes o contratos de prestación de servicios suscritos directamente entre ella y la ESE Camú Moñitos, prueba legal y oportunamente allegada, decretada y practicada dentro del proceso, en los que consta el objeto contractual y que permite verificar que la labor contratada a realizar era de carácter permanente, misional y necesaria para que la Empresa Social del Estado cumpliera con el giro normal de su objeto social y que dicha labor no requería de conocimientos especializados, resaltando que debió desarrollarse con personal de planta, por lo que no le era permitido a la ESE Camú de Moñitos, contratar esas labores, lo que finalmente se hizo. 4.4.5.

De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala que la parte actora formuló inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, de manera que lo que se advierte es que con la tutela busca revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sección Tercera de Decisión, de manera motivada y razonable, frente a las razones por las que persiste su inconformidad.

Ahora bien, es importante precisar que, si bien en el escrito de tutela en un párrafo de manera aislada menciona entre líneas que tenía condición de madre cabeza de hogar, lo cierto es que lo hace de manera descontextualizada y genérica, sin argumentos adicionales ni pruebas que permitan establecer de algún modo que estaba en esa condición y, tampoco se advierte que se hubiera puesto de presente este argumento en la demanda ordinaria ni en el recurso de apelación. 4.6.

En este orden de ideas, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la accionante acude a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada en lo que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural en el respectivo medio de control, ni tampoco erigirse como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural y frente a los que tuvo la oportunidad de pronunciarse.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04051-00 Demandante: Beatriz Elena Almanza Banda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.

De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto. 5.

Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, a falta del requisito de relevancia constitucional, pues como se explicó aquella se está empleando como una tercera instancia adicional al medio de control. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Beatriz Elena Almanza Banda, por los motivos expuestos en la parte motiva. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO