Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00096-00(C). Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Actor: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda. Partes: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda; Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación y Consejo de Estado.
Asunto: Determinar la competencia para conocer de la segunda instancia en la investigación disciplinaria adelantada por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra empleados de la Rama Judicial. Proceso disciplinario con radicado núm. 25000-23-42-000-2013-04881-00. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos remitidos, los antecedentes se resumen de la siguiente manera: La Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 21 de octubre de 2015, emitió fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario con núm. de radicación 2013-04881, declarando responsables disciplinariamente a las señoras LUZ ADRIANA CASTILLO AMAYA, quien se desempeñaba para la época de los hechos como escribiente nominado de descongestión de la Secretaría de la Subsección D, de la Sección Segunda de dicho tribunal, y ROCÍO BENAVIDES CARLOS, quien se desempeñaba para la época de los hechos como citadora grado 04 de la Secretaría de la Subsección D, de la Sección Segunda de dicho tribunal.
A ambas empleadas les fue impuesta como sanción disciplinaria la suspensión en el ejercicio de sus cargos por el término de un mes. (Carpeta 03 – 2021 – 00096 01 (.pdf) Nro Actua 1, folios 373 al 393, expediente electrónico). Dicha investigación disciplinaria tuvo su origen en la pérdida del expediente núm. 25000-23-25-000-2012-00137-00 el cual había sido remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia.
La disciplinada ROCÍO BENAVIDES CARLOS interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (Carpeta 03 – 2021 – 00096 01 (.pdf) Nro Actua 1, folios 399 al 406, expediente electrónico), el cual fue concedido, mediante auto del 30 de octubre de 2015, ante la Sala Plena del H. Consejo de Estado, conforme a lo establecido en el artículo 115 de la Ley 734 de 2002.
(Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folio 453, expediente electrónico). Mediante oficio 1311 del 24 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, remitió el expediente a la Secretaría General del Consejo de Estado, en cumplimiento del auto del 30 de octubre de 2015. (Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folio 464, expediente electrónico).
Mediante auto del 12 de abril de 2019, la presidenta del Consejo de Estado de la época negó la competencia para conocer del recurso de apelación aludido, y, en consecuencia, ordenó devolver el expediente 25000-23-42-000-2013-04881 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continúe el trámite de dicho proceso disciplinario, sustentando la decisión en la posición mayoritaria adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sesión del 2 de abril de 2019, en el sentido de que «la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial corresponde en primera instancia a su superior funcional, y en segunda instancia a su nominador, de conformidad con los artículos 76 del CPACA y 115 parágrafo de la Ley 270 de 1996».
(Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folio 475, expediente electrónico). Por oficio HBC 27674 del 26 de abril de 2019, fue remitido el expediente disciplinario aludido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cumplimiento del auto del 12 de abril de 2019. (Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folio 482, expediente electrónico).
La Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 22 de julio de 2019, resolvió remitir el expediente a la Procuraduría General de la Nación para que asuma, en segunda instancia, el conocimiento del proceso 25000-23-42-000-2013-04881, de acuerdo con sus competencias. (Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folios 484 a 487, expediente electrónico).
Dicho expediente fue remitido a la Procuraduría General de la Nación, mediante oficio 0331/LAAP del 8 de agosto de 2019, en cumplimiento del auto del 22 de julio de 2019. (Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folio 490, expediente electrónico). La Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación radicó dicha solicitud bajo el núm. IUS E-2019-487136-IUC D-2021-1790446.
Mediante auto del 11 de mayo de 2021, resolvió declarar «que NO es procedente el ejercicio del poder preferente dentro del proceso disciplinario 2013-04881» y ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continúe el trámite de dicho proceso disciplinario. (Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folios 514 a 522, expediente electrónico).
En cumplimiento del auto del 11 de mayo de 2021, dicha procuraduría, mediante oficio 0794 del 18 de mayo de 2021, hizo devolución del citado expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, para lo de su competencia. (Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folio 525, expediente electrónico). La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, mediante auto del 15 de junio de 2021, declaró su falta de competencia para conocer la segunda instancia del proceso disciplinario 25000-23-42-000-2013-04881, decidió plantear conflicto negativo de competencia entre dicho tribunal, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado, y ordenó remitir las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para el trámite correspondiente.
(Carpeta 06 2021 - 00096 04(.pdf) Nro Actua 1, folios 528 al 535, expediente electrónico). Mediante oficio CE002 del 25 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, remitió el expediente disciplinario aludido a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en cumplimiento del auto del 15 de junio de 2021.
(Carpeta 07 2021 - 00096 oficio(.pdf) Nro Actua 1, folio 1, expediente electrónico). ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto 76 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
(Carpeta EDICTO:1_110010306000202100096001poredicto20210729154228(.pdf) Nro Actua 2, folio 1, expediente electrónico) En el expediente consta que se comunicó el edicto a las autoridades interesadas y a los particulares involucrados, así: a la presidenta del Consejo de Estado; al presidente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; al procurador delegado para la vigilancia administrativa y judicial de la Procuraduría General de la Nación; a la procuradora general de la Nación; a la Dra. Alba Lucía Becerra Avella, magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; a la señora Rocío Benavides Carlos y a la señora Luz Adriana Castillo Amaya, para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente.
(Carpeta 12 – 2021 – 00096 comunicación edicto(.pdf) Nro Actua 1, folios 1 y 2, expediente electrónico). Obra informe secretarial de fecha 6 de agosto de 2021, en el que se informa que «[d]entro del término de fijación, vía correo electrónico, la doctora Alba Lucía Becerra Avella, en calidad de magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó escrito de consideraciones en un (1) archivo pdf con seis (6) folios.
La doctora Marta Nubia Velásquez Rico, en calidad de presidenta del Consejo de Estado, presentó escrito de consideraciones en un (1) archivo pdf con dos (2) folios. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio». (Carpeta 20_INFORMESECRETARIAL_17IS2021 00096(.pdf) Nro Actua 5, folio 1, expediente electrónico).
Se evidencia en el expediente el auto de fecha 10 de septiembre de 2021, mediante el cual el consejero ponente solicitó que, por intermedio de la Secretaría de la Sala, se oficie a: la Secretaría General del Consejo de Estado, para que informe si la Sala Plena del Consejo de Estado decidió declarar su falta de competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la señora ROCÍO BENAVIDES CARLOS contra el fallo de primera instancia proferido por la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se le impuso una sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes.
En caso afirmativo, se servirá indicar en sesión de qué fecha la Sala Plena del Consejo de Estado asumió dicho estudio, y se servirá remitir copia de la providencia o acta en donde conste tal determinación. Adicionalmente, solicitó remitir «copia de las actas de las sesiones de la Sala Plena del Consejo de Estado, de fechas 2 de abril de 2019 y 23 de julio de 2019».
(Carpeta 21_OFICIOPARAMEJORPROVEER_AUTO 202100096 (.pdf) Nro Actua 8, folios 1 al 4, expediente electrónico). La secretaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante oficio 1197 del 13 de septiembre de 2021, le ofició al secretario general del Consejo de Estado, en cumplimiento del auto del 10 de septiembre de 2021, para que remita la información solicitada.
(Carpeta 22_OFICIOPARAMEJORPROVEER_202100096COMUNICAC (.pdf) Nro Actua 8, folio 1, expediente electrónico). Mediante oficio ACCR-02703 del 20 de septiembre de 2021, el secretario general del Consejo de Estado dio respuesta a lo solicitado por el consejero ponente, e indicó que, la entonces presidenta del Consejo de Estado, Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, mediante auto del 12 de abril de 2019, dentro del proceso disciplinario núm. 25000-23-42-000-2013-04881-00, dispuso la remisión inmediata del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que de acuerdo a su organización interna continúe con el trámite del proceso disciplinario.
Tal decisión la adoptó, acogiendo la posición mayoritaria de la Sala Plena del Consejo de Estado en sesión del 2 de abril de 2019. Adicionalmente, remitió copia de las actas requeridas. (Carpeta 23_INFORMESECRETARIAL_11ACTASALAPLENA(.pdf) Nro Actua 9, folios 1 al 11; carpeta 24_ INFORMESECRETARIAL_26ACTASALAPLENA(.pdf) Nro Actua 9, folios 1 al 10; carpeta 26_AUTODE12DEABRIL (.pdf) Nro Actua 9, folio 1; carpeta 27_ INFORMESECRETARIAL_OFICIOSALADECONSU(.pdf) Nro Actua 9, folio 1 Expediente electrónico).
Obra informe secretarial de fecha 22 de septiembre de 2021, en el que se informa que el secretario general del Consejo de Estado allegó, dentro del término establecido, 4 archivos con 1, 11, 10 y 1 folios, respectivamente. (Carpeta 25_ INFORMESECRETARIAL_2021000 96IS220(.pdf) Nro Actua 9, folio 1, expediente electrónico). ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Previo a haberse trabado el conflicto negativo de competencias administrativas, la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 30 de octubre de 2015, concedió, ante la Sala Plena del H. Consejo de Estado, el recurso de apelación interpuesto por la señora Rocío Benavides Carlos contra el fallo de primera instancia. Hizo mención en dicha providencia a lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en proveído del 6 de agosto de 2015.
Posteriormente, durante el término de fijación del edicto, la magistrada de la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Dra. Alba Lucía Becerra Avella, mediante escrito del 4 de agosto de 2021 (Carpeta 15_ MEMORIALESALDESPACHO_142021000960408(.pdf) Nro Actua 3, folios 1 al 6, expediente electrónico), hizo un recuento de los trámites adelantados respecto del recurso de apelación interpuesto por la señora Benavides Carlos, e indicó que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado como la Procuraduría General de la Nación manifestaron no ser competentes para conocer de la segunda instancia. Señaló que el Tribunal Administrativo tampoco puede desatar dicho recurso debido a que en tal Corporación no concurre el organismo que sea superior nominal y que pueda asumir dicha competencia. Fundamentó su posición en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de fecha 6 de agosto de 2015, radicación núm. 11001-03-06-000-2014-00217-00, en el que «determinó que los procesos disciplinarios contra empleados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debían ser resueltos en primera instancia por la Sala Plena de la Sección a la que esté adscrito el investigado, en virtud del literal f) del parágrafo único del artículo 10 del Acuerdo 209 de 1997» y la segunda instancia le corresponde «a la Sala Plena del Consejo de Estado por cuanto, “[ ]los magistrados de los tribunales administrativos son elegidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, tal como lo disponen el artículo 131 numeral 5º de la Ley Estatutaria y el artículo 2º numeral 3º del Reglamento Interno de la corporación [ ]”».
Hizo alusión a otro concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil en el cual se resolvió un conflicto entre la Procuraduría delegada para la Vigilancia Judicial, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y el Tribunal Superior de Antioquia para conocer la segunda instancia de un proceso disciplinario fallado, en primera instancia, por el juez promiscuo de familia de Urrao (Rad.
Núm. 11001-03-06-000-2018-00020-00 del 24 de octubre de 2018). En este concepto se reiteró que la potestad disciplinaria, en primera instancia, recae en cabeza del nominador del empleado (juez), y la segunda instancia, debe ser ejercida por el nominador de quien ejerció la primera instancia (Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia).
Efectuó un análisis del Acto Legislativo 02 de 2015, mediante el cual se le dio la competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados de la Rama Judicial, para concluir que de conformidad con las reglas de competencia fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-373 de 2016, dicha Comisión adquiere la competencia sobre los hechos ocurridos después de su entrada en funcionamiento (13 de enero de 2021, fecha en que se posesionaron los magistrados que la conforman), y, sobre los hechos ocurridos antes de su entrada en funcionamiento, la competencia continúa en las autoridades que la detentaban al momento de su ocurrencia. Concluyó que, la decisión de primera instancia dentro del proceso disciplinario 2013-04881 le correspondía a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tal como se ejerció al proferir el fallo del 21 de octubre de 2015, por lo que no le es viable asumir la segunda instancia y tampoco remitirla a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial por tratarse de hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en funcionamiento.
En consecuencia, solicita que la Sala le otorgue la competencia, bien sea, a la Procuraduría General de la Nación o al Consejo de Estado. Del Consejo de Estado Antes de haberse trabado el conflicto negativo de competencias administrativas, la presidenta del Consejo de Estado de la época, Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, mediante auto del 12 de abril de 2019, resolvió devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que allí se continúe con el trámite del proceso disciplinario, en atención a la posición mayoritaria de la Sala Plena fijada el 2 de abril de 2019, en el sentido de que «la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial corresponde en primera instancia a su superior funcional, y en segunda instancia a su nominador, de conformidad con los artículos 76 del CPACA y 115 parágrafo de la Ley 270 de 1996».
Posteriormente, durante el término de fijación del edicto, la actual presidenta del Consejo de Estado, Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, presentó memorial de fecha 4 de agosto de 2021 en el que reiteró lo señalado por la Sala Plena, en sesión del 2 de abril de 2019. Indicó, además, que la misma Sala Plena, en sesión del 23 de julio de 2019, «precisó, con base en el artículo 76 del C.D.U., que la preservación de la garantía de la doble instancia en este tipo de asuntos plantea la existencia de oficinas de control interno disciplinario; sin embargo, en aquellas entidades en las que no existan tales oficinas, será ejercida por la Procuraduría General de la Nación».
(Carpeta 17_MEMORIALESALDESPACHO_162021000960508(.pdf) Nro Actua 4, folios 1 y 2, expediente electrónico). Señaló que, dado que la estructura organizacional de la Rama Judicial y de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no contempla oficinas de control disciplinario interno ni superiores jerárquicos entre los distintos rangos de jueces que la integran, la competencia para conocer de la segunda instancia de los procesos disciplinarios iniciados contra empleados de la Rama Judicial le corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Concluyó que, la Sala Plena del Consejo de Estado no es superior jerárquico o funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual conoció de la primera instancia, razón por la cual le compete a la Procuraduría General de la Nación el conocimiento de la segunda instancia del proceso disciplinario mencionado.
De la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación Previo a haberse trabado el conflicto negativo de competencias administrativas, la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación, mediante auto del 11 de mayo de 2021 declaró la no procedencia del ejercicio del poder preferente para asumir el conocimiento de la segunda instancia del proceso disciplinario 2013-04881 y ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se continúe con el trámite del proceso disciplinario.
En dicho auto expuso los siguientes argumentos que sustentaron su decisión: En primer lugar, hizo una aclaración previa en relación con la competencia para conocer de los procesos disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial, e indicó que el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en armonía con los artículos 2, 67 y 76 de la Ley 734 de 2002, asignan en el funcionario con potestad disciplinaria (superior jerárquico inmediato) la competencia para conocer, en primera instancia, de los procesos que se instruyan contra los empleados que laboren en el respectivo despacho judicial.
Indicó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado «al resolver el conflicto negativo de competencia administrativa suscitado entre la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) hizo énfasis en que “[l]a Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo».
Dijo que, en esa misma decisión, la Sala de Consulta « aseveró que el competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios contra los empleados judiciales es el funcionario o corporación que ostente el carácter de superior jerárquico administrativo del servidor investigación (sic) (juez o magistrado) que haya conocido el proceso en primera instancia, que, por regla general, será el nominador del instructor.
Excepcionalmente, cuando no exista un superior administrativo se acudirá a uno por fuera de la propia organización». Concluyó que, la competencia de la Procuraduría General de la Nación para conocer de los procesos disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial, tanto en primera como en segunda instancia, es excepcional, en razón a que solo procede cuando ejerce el poder preferente con el cual se desplaza al titular originario que ostenta la potestad instructora.
En segundo lugar, hizo un análisis de los criterios jurídicos para que la Procuraduría pueda asumir el conocimiento de la segunda instancia, en virtud del poder preferente: i) que el asunto provoque o comprometa un impacto de orden social, económico, político o institucional, o genere connotación especial de la opinión pública, de alcance nacional o territorial; ii) que se advierta razonadamente que para la garantía de los principios que rigen el proceso disciplinario, es procedente que la actuación la adelante directamente la Procuraduría General de la Nación, y, iii) que directamente la Procuraduría considere que un determinado caso debe ser asumido para garantizar el cumplimiento de los fines esenciales inherentes a la entidad, en virtud de los mandatos constitucionales que le rigen.
Respecto a estos criterios jurídicos, concluyó que ninguno se da en el proceso disciplinario aludido, no siendo, por lo tanto, razonable el ejercicio del poder preferente por parte de la Procuraduría General de la Nación. Durante el término de fijación del edicto, la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación guardó silencio.
De la señora Rocío Benavides Carlos La señora Rocío Benavides Carlos, quien interpuso el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia dictado por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso disciplinario 2013-04881, guardó silencio durante el término de fijación del edicto. De la señora Luz Adriana Castillo Amaya La señora Luz Adriana Castillo Amaya, a quien le fue comunicada la presente actuación, guardó silencio durante el término de fijación del edicto.
IV. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único vigente, que dispone:
ARTÍCULO
82. CONFLICTO DE COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ] Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En el presente caso, la Sala observa que el conflicto de competencias administrativas se planteó entre tres autoridades del orden nacional: la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación. El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de la investigación disciplinaria núm. 25000-23-42-000-2013-04881-00 fallada, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, dentro de la cual se declaró responsable disciplinariamente, entre otra, a la señora Rocío Benavides Carlos, quien interpuso recurso de apelación en contra de dicha providencia. Las tres autoridades negaron tener la competencia para conocer de la segunda instancia en el citado proceso disciplinario.
Por consiguiente, le corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil el conflicto negativo de competencias administrativas propuesto, porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, sobre la definición de conflictos de competencias dentro de actuaciones administrativas.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Problema jurídico En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Rocío Benavides Carlos, citadora grado 04 de la Secretaría de la Subsección D, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en contra del fallo de primera instancia dictado por la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 21 de octubre de 2015, dentro del proceso disciplinario núm. 25000-23-42-000-2013-04881.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: i) creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las medidas transitorias previstas para el ejercicio de sus funciones; ii) ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial. Reiteración; iii) superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial; iv) procesos disciplinarios contra empleados judiciales.
Competencia. Reiteración, y v) el caso concreto. Análisis del conflicto planteado Creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y medidas transitorias previstas para el ejercicio de sus funciones La Comisión Nacional de Disciplina Judicial fue creada mediante el Acto Legislativo 2 de 2015 que en su artículo 19 indicó que sería la entidad encargada del ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los funcionarios judiciales, empleados de la Rama Judicial y la competente para conocer de las conductas y faltas de los abogados en ejercicio de su profesión. Dicha norma dispuso: La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
( ) La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. ( )
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. (Resaltado de la Sala) Del contenido del referido artículo 19 se destaca que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó al Consejo Superior de la Judicatura en lo relativo al ejercicio de las funciones jurisdiccionales disciplinarias de los funcionarios judiciales, y también se le asignó la competencia para asumir la función disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial.
En ese sentido, esta Sala ha manifestado que la modificación hecha por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, que corresponde al artículo 257 A de la Constitución Política, trajo entre otros, el siguiente efecto en la organización de la Rama Judicial: «(…) (ii) Introdujo el nuevo sistema disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como de los abogados en ejercicio, mediante la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la transformación de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial».
Adicionalmente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 previó un régimen de transición en su parágrafo transitorio, teniendo en cuenta que a través de dicha norma se estaban incorporando varias modificaciones, como la de crear una nueva entidad para sustituir a otra y algunas transformaciones para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, lo que hacía necesario que se definieran algunas reglas temporales con el propósito de facilitar la implementación de estos nuevos cambios.
Es así como en el parágrafo transitorio del respectivo Acto Legislativo se definió: i) el término de elección de los magistrados que conformarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, indicando que se llevaría a cabo dentro del año siguiente a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015; ii) el momento en que la Comisión asumiría sus funciones, esto es, una vez posesionados sus integrantes y, iii) el momento hasta el cual los magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones, precisando que sería hasta el día de la posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Mediante las sentencias C-373-16 y C-112-17, las normas sobre la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el mecanismo de transición dispuesto para su entrada en vigencia fueron declarados exequibles. Respecto de la transitoriedad en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales disciplinarias asignadas al Consejo Superior de la Judicatura y las nuevas atribuidas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sobre los empleados de la Rama Judicial, la Sala considera oportuno referirse a la decisión del 24 de abril de 2017 (Rad. núm. 11001-03-06-000-2017-0013- 00), por cuanto en este pronunciamiento se ha aludido de manera expresa al contenido de las sentencias de la Corte Constitucional que han decidido de fondo sobre las demandas interpuestas contra el Acto Legislativo 2 de 2015 y en particular sobre la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria de los empleados de la Rama Judicial, en el siguiente sentido: (…) – Sentencia C- 373- 2016 (13 de julio) (…) la importancia de la Sentencia C-373-16 radica en los pronunciamientos de fondo contenidos en ella sobre la transición entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dentro del marco de los cargos de la demanda, como se repasa a continuación: (…) (iii) Cargo de sustitución de la Constitución: El demandante consideró que el parágrafo transitorio del artículo 19 afectaba el derecho al debido proceso y los principios orientadores del ejercicio de la función pública y que la reforma al control disciplinario de los empleados judiciales tenía como consecuencia que los procesos en curso no podían continuar ni tampoco podían iniciarse nuevos procesos hasta tanto se implementara el nuevo sistema.
La Corte Constitucional se declaró inhibida porque no encontró demostradas las afirmaciones del demandante; pero señaló: … la interpretación sistemática de la Constitución y de decisiones precedentes, indican que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales continúan a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta cuando la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. (…) … para la Corte las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes… las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quiénes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación -, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
(Negrilla y subrayado de la Sala). (…) La Corte Constitucional interpretó, en la sentencia citada, el parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 y, aplicando la regla de inmodificabilidad de la competencia, señaló las siguientes pautas para definir la competencia disciplinaria sobre los empleados judiciales: la competencia continúa a cargo de las autoridades que la vienen ejerciendo; esa competencia se mantendrá hasta cuando la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales estén conformadas; la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales solamente tendrán competencia sobre los hechos ocurridos después de su entrada en funcionamiento; y las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas antes de la entrada en funcionamiento del nuevo órgano deberán adelantarse por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean competentes.
La Corte considera que esa interpretación ofrece suficiente certeza y seguridad sobre el curso y la continuidad de las actuaciones disciplinarias; atiende los principios constitucionales de legalidad, juez natural, igualdad y debido proceso; y tiene en cuenta la naturaleza judicial de la función de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de la función administrativa que desarrollan los órganos que hasta ahora han tenido el control disciplinario sobre los empleados judiciales (Procuraduría General de la Nación y superiores jerárquicos) que les permite acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir las decisiones.
En consecuencia, teniendo en cuenta que los hechos que dieron inicio al proceso disciplinario con núm. de radicación 2013-04881 datan del año 2012, con apertura de indagación preliminar mediante auto del 19 de septiembre de 2013 (Carpeta 03 – 2021 – 00096 01 (.pdf) Nro Actua 1, folios 96 al 99, expediente electrónico), la Sala debe analizar cuál órgano de la Rama Judicial, en cumplimiento de funciones administrativas, debe continuar con el conocimiento del recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no tendría competencia para este caso concreto.
Ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial. Reiteración La Sala, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no solo se refiere a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen su función primordial de administrar justicia, es decir, de declarar y hacer efectivos los derechos individuales y colectivos de las personas, sino que también alude a la manera como la Rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, para cumplir de manera más eficiente su objetivo constitucional y misional.
Es así como el artículo 228 de la Constitución, además de señalar que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes, establece que «su funcionamiento será desconcentrado y autónomo». Por el mismo motivo, la Carta Política creó el Consejo Superior de la Judicatura (artículo 254), entre cuyas funciones se encuentran las de «administrar la carrera judicial»; «crear, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia», y «dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador» (artículos 256 y 257).
La distinción entre la función jurisdiccional propia del cuerpo de jueces que integran la Rama Judicial y las funciones administrativas atinentes a la capacidad de autogestión o gobernanza interna de la Rama se encuentra ampliamente desarrollada en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), cuyo título IV se denomina «De la administración, gestión y control de la Rama Judicial».
Dicho título establece y regula las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, así como también las funciones, actividades y tareas administrativas a cargo de las diferentes corporaciones y despachos judiciales. El título VI, Capítulo I «Disposiciones generales» de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial, sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales.
Se trata de asuntos tales como: nombramientos de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de empleos, traslados, comisiones de servicios, vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones o retiro del servicio y de la carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama.
De la precedente relación de funciones se desprende que las Altas Cortes y los tribunales, bien sea por medio de sus órganos de gobierno o de sus salas, ejercen rutinariamente numerosas funciones de naturaleza administrativa y, como adelante se explicará, lo hacen en su condición de superiores jerárquicos, respectivamente, de los magistrados de los tribunales y de los jueces.
Superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial (i) Jerarquías en la Rama Judicial. Mediante decisión del 13 de agosto de 2013, esta Sala explicó que la Rama Judicial está organizada de forma jerárquica, es decir, que cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los jueces, tribunales y demás corporaciones judiciales, en la forma establecida en la Carta Política y en el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo.
Ambas superioridades (en el orden jurisdiccional y en el administrativo) se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º, cuando dispone: ARTÍCULO 5º. AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.
(Resaltado de la Sala). Si esta distinción no existiera o careciera de relevancia, la norma transcrita no se hubiera referido a superiores jerárquicos «en el orden administrativo o jurisdiccional», pues sencillamente hubiese utilizado la expresión «superior jerárquico» o simplemente «superior». Debe inferirse, por tanto, que no es lo mismo un superior en el orden jurisdiccional que un superior en el orden administrativo, aunque con frecuencia tales calidades confluyan en un mismo servidor o en una misma corporación de la Rama Judicial.
La diferencia legal entre estas dos categorías de superiores, los «funcionales o judiciales», y los «administrativos», resulta confirmada por otras disposiciones constitucionales y legales-estatutarias. Esta distinción la confirma también el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales de la judicatura, con sus correspondientes empleados.
Tales órganos y empleados pueden ser superiores de empleados y funcionarios judiciales, aunque no laboren en sus mismas dependencias, para ciertos asuntos o tareas administrativas específicas, como en lo referente a la carrera judicial, o a la definición de los horarios y condiciones físicas y operativas para la prestación del servicio al público, entre otros, sin que tengan sobre dichos empleados y funcionarios, en el desempeño de sus deberes jurisdiccionales, facultades de control, revisión, tutela, supervisión o alguna otra que denote superioridad jerárquica en el ámbito funcional.
(ii) Algunos actos de superioridad administrativa. La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, así como otras leyes y decretos reglamentarios parcialmente vigentes regulan diversos trámites administrativos internos de la Rama Judicial en los que la decisión compete a determinados empleados, funcionarios o corporaciones judiciales, que algunas veces coinciden y otras no con aquellos que tienen el carácter de superior funcional o jurisdiccional del empleado o funcionario interesado.
Así, por ejemplo: El artículo 136 de la Ley Estatutaria dispone que «la comisión de servicios, se confiere por el superior» (se subraya), ya sea para ejercer las funciones propias del empleo en lugar diferente al de la sede o para cumplir ciertas misiones, como asistir a reuniones, conferencias o seminarios, entre otras. El artículo 137 ibidem aclara que la comisión de servicios se otorga mediante un acto administrativo, en el cual debe señalarse su duración, y el artículo 138 preceptúa que, en el evento de que el ejercicio de la comisión implique para el comisionado la separación temporal del cargo, «el nominador hará la correspondiente designación en encargo» (se subraya).
El artículo 139 de la citada ley señala que compete al Consejo Superior de la Judicatura, «a instancias de los respectivos superiores jerárquicos», otorgar o no comisiones especiales a los magistrados de los tribunales superiores o de los consejos seccionales de la judicatura y a los jueces, para adelantar cursos de especialización hasta por dos años, para cumplir actividades de asesoría al Estado, o realizar investigaciones científicas o estudios relacionados con las funciones de la Rama Jurisdiccional hasta por seis meses.
Esta norma estatutaria resulta de particular importancia para el asunto que nos ocupa, pues confirma que los magistrados de los tribunales, de los consejos seccionales de la judicatura y los jueces de la República tienen superiores jerárquicos, que son quienes, en este caso, deben proponer y dar el visto bueno a las comisiones especiales que a tales funcionarios conceda el Consejo Superior de la Judicatura.
La misma atribución, aunque para períodos diferentes, corresponde a la respectiva Sala Plena, en el caso de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, como lo dispone el artículo 140 ibidem. El artículo 142 de la misma ley dispone que «los funcionarios y empleados» tienen derecho a licencia no remunerada hasta por tres meses en cada año calendario, y más adelante agrega que «el superior la concederá teniendo en cuenta las necesidades del servicio» (se subraya).
Sobre este punto, el artículo 143 precisa que «las licencias serán concedidas por la Sala de Gobierno de la Corporación nominadora, o por la entidad o funcionario que haya hecho el nombramiento». (se subraya). En cuanto a los permisos, el artículo 144 de la Ley 270 de 1996 dispone que serán otorgados por «el Presidente de la Corporación a que pertenezca el Magistrado o de la cual dependa el Juez, o por el superior del empleado».
En materia de vacaciones, el artículo 146 ejusdem señala que en el caso de los empleados y funcionarios judiciales que laboran en aquellos despachos y dependencias que, de acuerdo con esa disposición, no tienen derecho a disfrutar de vacaciones colectivas sino individuales, serán concedidas, según el caso, por el Consejo Superior o los consejos seccionales de la judicatura, por la Sala de Gobierno del respectivo tribunal a los jueces y por el correspondiente nominador en los demás casos.
El artículo 147 de la citada ley determina que la suspensión en el ejercicio del cargo de un empleado o funcionario judicial, por cualquiera de las razones listadas en dicha norma, genera la vacancia temporal del respectivo cargo, por lo cual «la autoridad nominadora procederá a efectuar el respectivo nombramiento provisional o el encargo que corresponda, para la atención de las respectivas funciones» (se subraya).
Esta disposición se encuentra en armonía con el artículo 132 ibidem, que establece la forma de proveer los cargos en la Rama Judicial ante diferentes situaciones administrativas. El artículo 148 ibidem señala que el funcionario o empleado judicial que sea llamado a prestar servicio militar o convocado en calidad de reservista «deberá comunicarlo a la Corporación o funcionario que hizo la designación, quien autorizará su separación del servicio por todo el tiempo de la conscripción o de la convocatoria y designará su reemplazo, bien sea por vía del encargo o nombramiento provisional» (se subraya).
En cuanto a la administración de la carrera judicial, aun cuando compete al Consejo Superior y a los consejos seccionales de la judicatura, debe cumplirse en coordinación y con la participación de las corporaciones judiciales y de los jueces, que tienen en este campo algunas atribuciones y tareas específicas que les señala el artículo 175 de la Ley Estatutaria.
Esta norma y el artículo 172 de la misma ley, que se refieren a la carrera judicial, son buenos ejemplos de la distinción legal entre «superior funcional» y «superior administrativo», a partir de la cual se distribuyen entre unos y otros superiores los deberes y atribuciones que les conciernen sobre el manejo de la carrera judicial de los empleados y funcionarios que de ella forman parte.
Así, por ejemplo, el citado artículo 172 establece en lo pertinente:
ARTÍCULO 172. EVALUACIÓN DE FUNCIONARIOS. Los funcionarios de carrera serán evaluados por la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura. Los superiores funcionales del calificado remitirán de conformidad con el reglamento el resultado de la evaluación del factor calidad, el cual servirá de base para la calificación integral.
(…) (Subrayado de la Sala). En el caso de los empleados judiciales, la evaluación y calificación de los servicios prestados por los mismos compete a «sus superiores jerárquicos», conforme lo dispone el artículo 171 ibidem, norma que también señala que la calificación insatisfactoria de un empleado de carrera dará lugar a su retiro, decisión contra la cual «proceden los recursos de la vía gubernativa».
Disposiciones similares se encuentran en diferentes decretos que regulan las relaciones administrativas – laborales de los servidores judiciales con el Estado, como los decretos 1660 de 1978 y 052 de 1987, que conservan vigencia en cuanto no contradigan la Constitución Política o la Ley Estatutaria, como lo establece expresamente el artículo 204 de esta última.
(iii) Conclusiones. Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones.
El análisis de las mismas normas permite inferir que los superiores administrativos o “jerárquicos” de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos.
Procesos disciplinarios contra empleados judiciales. Competencia. Reiteración Es importante insistir, que el asunto sometido al conocimiento de la Sala para desatar el conflicto negativo de competencias administrativas es de naturaleza disciplinaria, cuyo proceso fue iniciado, y fallado en primera instancia, por hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Por tal razón, debe hacerse el análisis del presente caso teniendo en cuenta las autoridades de la Rama Judicial que, en ejercicio de sus funciones administrativas, ostentaban la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados judiciales al momento de la ocurrencia de las actuaciones que desataron la acción disciplinaria.
Con dicha precisión, debe señalarse que, respecto de los procesos disciplinarios contra los empleados judiciales, la Sala, en reiterados pronunciamientos, ha concluido lo siguiente: a. De acuerdo con el artículo 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, «tienen la calidad de funcionarios los magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales», al paso que son empleados «las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
En el análisis que sigue la Sala se referirá exclusivamente a los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados judiciales, y dejará de lado los procesos disciplinarios contra funcionarios judiciales. b. El artículo 115 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) establece las reglas generales sobre la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados de la Rama Judicial:
ARTÍCULO 115. COMPETENCIA DE OTRAS CORPORACIONES, FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS JUDICIALES. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico. Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.
(Subrayado de la Sala) Esta disposición fija expresamente en los «superiores jerárquicos» de los empleados judiciales la competencia para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra ellos. Aunque no señala en forma explícita quién es el competente para tramitar la segunda instancia, sí lo hace de manera indirecta, al remitir al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, vigente a la sazón, el cual disponía que el «inmediato superior administrativo» era quien debía resolver el recurso de apelación que se interpusiera contra un acto administrativo de carácter definitivo. c. La norma citada no está hoy vigente porque el código del cual formaba parte fue derogado en su integridad por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011.
Sin embargo, el artículo 74 de esta ley sustituyó al 50 de la codificación anterior y dispuso sobre este punto:
ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. (…) 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. (…). (Subrayado de la Sala). d. Puesto que el artículo 74 del CPACA se refiere al «superior administrativo o funcional», en tanto que el artículo 50 del CCA aludía solamente al «superior administrativo», es necesario indagar sobre la razón que explique dicho cambio.
No se ha encontrado ninguna explicación al respecto en las actas de la Comisión Redactora del CPACA. Sin embargo, el doctor Enrique Arboleda Perdomo, quien fue miembro de la citada Comisión, expone lo siguiente en sus «Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»: Recurso de apelación. El recurso de apelación busca que el superior del funcionario que adoptó la decisión la revise, para que la reforme o revoque.
La ley determina que el superior puede ser el administrativo, para englobar todo tipo de jerarquía, o el funcional, englobando con este término aquellos organismos que no pertenecen a la misma entidad que profirió el acto, pero que tienen como función la de definir el recurso de apelación contra ciertas decisiones de otras autoridades. A manera de ejemplo se puede citar la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para desatar los recursos contra los actos que resuelven los reclamos contra las empresas por ella vigiladas.
A partir de este razonamiento, al concordar el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 con el artículo 74 del CPACA, se llega a la conclusión de que el funcionario o corporación competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales es aquel o aquella que tenga el carácter de superior administrativo o funcional del empleado o funcionario que haya tramitado o adelante el proceso en primera instancia. e. Dado que el control disciplinario sobre los empleados judiciales es una función netamente administrativa, y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional, sino el administrativo, que por regla general y en virtud de su autonomía, debe encontrarse dentro de la misma Rama.
Solo excepcionalmente, cuando dicho superior administrativo en definitiva no exista, sería necesario acudir a un superior ajeno a la Rama Judicial, para así garantizar el principio de la doble instancia en los procedimientos disciplinarios, como más adelante se explicará. f. La solución anterior concuerda, en lo sustancial, con la que resulta de interpretar en forma sistemática varias disposiciones del Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002.
En primer lugar, el artículo 2º «Titularidad de la acción disciplinaria» señala que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
(Se subraya). Esta disposición guarda armonía con el artículo 67 ibidem, conforme al cual «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura (…) las oficinas de control disciplinario interno (…) y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos, en los casos a los cuales se refiere la presente ley».
(Subrayado de la Sala). El artículo 6º de Ley 734 de 2002 consagra el principio del debido proceso en este campo y dispone: «[e]l sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso…». (Subrayado de la Sala). El artículo 76 del estatuto disciplinario, que trata del control disciplinario interno, estatuye:
ARTÍCULO
76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. Parágrafo 1º. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad.
La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación. Parágrafo 2º. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel.
Esta disposición consagra el principio de la doble instancia en materia disciplinaria, y para garantizarlo establece que todas las entidades y organismos del Estado deben organizar oficinas de control disciplinario interno, encargadas de «conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores».
El tercer inciso agrega que la segunda instancia compete al nominador, salvo disposición legal en contrario, y precisa que cuando «no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional» conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, el parágrafo tercero determina que en aquellas entidades u organismos en donde no se hayan implementado oficinas de control disciplinario interno (como sucede en la Rama Judicial), el funcionario competente para desarrollar el proceso en primera instancia será el superior inmediato del investigado, y el competente en segunda instancia será el superior jerárquico de aquel (es decir, el superior del superior). g. Aunque el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 es norma especial para la Rama Judicial y tiene, además, una jerarquía superior a la del Código Disciplinario Único por tratarse de una ley estatutaria, existe armonía entre las dos normativas en cuanto a la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales en primera y en segunda instancia, ya que de ambas se deduce que la competencia para tramitar dichos asuntos en primera instancia corresponde al superior inmediato del investigado, y en segunda instancia al superior jerárquico (administrativo) de este (el superior del superior).
Tales empleados y funcionarios son los «funcionarios con potestad disciplinaria» de la Rama, y a ellos compete conocer de los asuntos disciplinarios que se sigan contra los empleados judiciales «de sus dependencias», como lo establece el artículo 2º de la Ley 734 de 2002. h. El artículo 76 de la Ley 734 aporta un elemento adicional que resulta de singular importancia, ya que tiene fundamento constitucional, consistente en que en los procedimientos disciplinarios debe garantizarse el principio de la doble instancia. Por este motivo, cuando la estructura de la entidad, dependencia u organismo de que se trate no permita garantizar dicho principio, la segunda instancia será competencia de la Procuraduría General de la Nación. Sobre la importancia de este principio y su relación con la estructura jerárquica de la Rama Judicial, la Corte Constitucional expone las siguientes razones en la sentencia C-718 de 2012: En este orden de ideas, para la jurisprudencia constitucional es claro que en la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta. i. Como se explicó en el acápite anterior, los funcionarios judiciales, incluyendo los jueces y los magistrados, tienen superiores jerárquicos en el campo administrativo.
A este respecto la regla general, aunque no absoluta, es que el superior jerárquico de los funcionarios judiciales es su nominador, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos la ley habilita a otros funcionarios o corporaciones para actuar como superiores del respectivo funcionario judicial. Esta regla general obedece, a juicio de la Sala, a que la potestad que con mayor intensidad y claridad denota una superioridad jerárquica dentro de cualquier empresa, entidad u organización, pública o privada, es la facultad de nombrar o designar a un empleado, separarlo de su cargo, aceptar su retiro y nombrar su reemplazo en forma provisional o definitiva.
Se colige, por lo tanto, que cuando el artículo 74 del CPACA, aplicable a estos procedimientos por la remisión que ordena el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, se refiere al «inmediato superior administrativo», o cuando el artículo 76 del Código Disciplinario Único menciona el «superior jerárquico», tales disposiciones aluden, en el caso de la Rama Judicial, al funcionario o corporación judicial que actúe como superior inmediato en el plano administrativo del empleado o funcionario judicial que conozca o haya conocido el proceso disciplinario en primera instancia. Tal como se explicó, ese funcionario o corporación es, por regla general, el nominador del funcionario investigador.
Si bien es cierto que «la nominación de un funcionario y el cumplimiento de las tareas anejas a esa atribución no implica, en todos los casos, la existencia de un inexorable y general poder de subordinación en el ámbito administrativo», como lo advirtió la Corte Suprema de Justicia en auto del 9 de noviembre de 2004, ya que en algunos casos el nominador ni siquiera forma parte de la Rama Judicial, como ocurre con los magistrados de la Corte Constitucional, tal situación es excepcional y solamente se presenta en algunos casos debido al particular diseño constitucional en cuanto al nombramiento de los magistrados de dicha Corte.
En tales situaciones especiales, la necesidad de garantizar el principio de la doble instancia en el campo disciplinario haría que resultara forzoso aplicar lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 734, en el sentido de que la competencia funcional para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios adelantados por los respectivos magistrados correspondería a la Procuraduría General de la Nación. Pero más allá de tales excepciones, la regla general es que el nominador de un funcionario judicial es su superior jerárquico, razón por la cual la ley le otorga varias facultades y atribuciones administrativas inherentes a dicha condición. j. Esta es la posición que sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado cuando resolvía este tipo de conflictos mediante la denominada «acción de definición de competencias administrativas», y que también ha sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil en relación con el conocimiento de los recursos de apelación y de queja, o la resolución de impedimentos y recusaciones que se presentan contra las decisiones y actuaciones adoptadas o efectuadas por los funcionarios judiciales al evaluar y calificar los servicios prestados por sus empleados subalternos, así como también al ejecutar otras tareas administrativas.
En efecto, esta corporación, en providencia del 27 de octubre de 1998, reiterada en varias decisiones posteriores, manifestó: Tal como puede observarse, por superior en el orden administrativo se entiende el organismo nominador, motivo por el cual el superior jerárquico en el orden administrativo dentro de la rama judicial, no es otro que el nominador del respectivo funcionario, perteneciente a la misma rama, o lo que es lo mismo, al interior de su organización jerárquica.
(…) De otra parte, considera la Sala que el inmediato superior administrativo de un juez civil municipal es el Tribunal Superior del Distrito de su jurisdicción, que por mandato del artículo 20 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, es su nominador, y por virtud de los artículos 136, 144 y 146, ibídem, y en su calidad de superior, debe conceder a los jueces, las comisiones de servicios, los permisos y las vacaciones individuales cuando a ellas haya lugar.
Lo anterior reitera que en tratándose de la rama judicial, el nominador es el superior del funcionario judicial, motivo por el cual el superior de un juez para efectos administrativos, es el Tribunal Superior del Distrito Judicial…. (Subrayas de la Sala). La Sala de Consulta y Servicio Civil, en decisión del 18 de mayo de 2011, ratificó este criterio en los siguientes términos: El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia es superior jerárquico de la Juez de Familia de Calarcá, también para efectos administrativos, y por tanto no es acertado afirmar que únicamente lo sea “respecto de los asuntos jurisdiccionales”.
No por otra razón, además de ser nominador del Juez, conforme a los artículos 20-1 y 131-7 de la ley 270 de 1996, el Tribunal es la entidad que, en su carácter de superior administrativo, le concede las comisiones de servicios, los permisos y las vacaciones individuales cuando a ellas haya lugar, de acuerdo con los artículos 136, 144 y 146 de la misma ley.
En conclusión, la Sala encuentra que la entidad competente para decidir sobre la manifestación de impedimento de la Juez de Familia de Calarcá en estudio es el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, que deberá tramitar el asunto de conformidad con las reglas del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo…. (Subrayas de la Sala).
No escapa a la Sala que tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado fueron, durante muchos años, del criterio de que la segunda instancia en los procesos disciplinarios adelantados por jueces y magistrados contra empleados judiciales competía a la Procuraduría General de la Nación, con el argumento de que tales funcionarios carecían de superiores jerárquicos en el campo administrativo y, especialmente, en lo relativo a la administración del personal a su cargo.
Sin embargo, dicha posición fue rectificada a partir de la decisión tomada por esta Sala el 13 de agosto de 2013, antes citada. k. Resalta la Sala que si se acogiera el criterio de que los jueces y magistrados no tienen superiores jerárquicos en asuntos administrativos, no habría entonces quién resolviera sobre las comisiones de servicios solicitadas por dichos funcionarios (artículo 136 de la Ley 270 de 1996), ni quién propusiera y diera el visto bueno para el otorgamiento de «comisiones especiales» a los mismos (artículo 139 ibidem), pues las normas citadas establecen que tales atribuciones corresponden al «superior» o al «superior jerárquico» del respectivo funcionario judicial, sin especificar en concreto quién es dicho superior.
Tampoco podrían resolverse los recursos de apelación contra las decisiones adoptadas por jueces y magistrados que impliquen la exclusión de empleados de la carrera judicial, por calificación insatisfactoria de sus servicios (artículo 171 de la Ley Estatutaria), porque habría que concluir, con la tesis que se rebate, que tales decisiones no son susceptibles de impugnación mediante el recurso de alzada, pues dichos funcionarios no tendrían superior jerárquico. l. Finalmente se observa que no cabe atribuir a la Procuraduría General de la Nación la titularidad de una competencia genérica para conocer en segunda instancia de las decisiones disciplinarias que adopten los jueces y magistrados, esgrimiendo el argumento de que la Rama Judicial no tiene una estructura jerárquica que permita «preservar la garantía de la doble instancia», según reza el primer inciso del artículo 76 citado.
Tampoco es cierto que en la misma Rama «no sea posible organizar la segunda instancia», condición a partir de la cual asumiría competencia para conocer de dicha instancia «el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia». (Inciso 3º de la misma norma). Ni lo uno ni lo otro, pues en la Rama Judicial la segunda instancia está garantizada, en casi la totalidad de los casos, precisamente gracias a su estructura organizacional.
Esta circunstancia descarta la injerencia del Ministerio Público en los asuntos disciplinarios propios de la Rama, salvo en los casos excepcionales antes señalados, o cuando dicho órgano actúe en ejercicio de su poder preferente, todo lo cual es acorde con los principios de autonomía judicial y de administración independiente de la Rama. En conclusión, si bien la Rama Judicial no cuenta con oficinas de control interno, su diseño constitucional y su estructura permiten garantizar los principios del derecho disciplinario, especialmente los del debido proceso y la doble instancia, por lo que no se hace necesario remitir a la Procuraduría General de la Nación, en virtud de su cláusula general de competencia en la materia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados judiciales (no funcionarios).
Para la Sala es evidente que lo previsto por la Ley 270 de 1996, sobre competencia disciplinaria respecto de empleados judiciales, y la Ley 734 de 2002, cuya regla general es el control interno, representan un adecuado complemento legal, porque articulan, sin ningún problema, dos reglas de derecho en materia disciplinaria, con las cuales en modo alguno se desconocen los principios edificantes del derecho disciplinario ni las garantías de los disciplinados. 5.
El caso concreto Como se expuso en los antecedentes, la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 21 de octubre de 2015, profirió fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario con núm. de radicación 2013-04881, declarando responsables disciplinariamente a las señoras Luz Adriana Castillo Amaya, escribiente nominado de descongestión de la Secretaría, de la Subsección D, de la Sección Segunda de dicho tribunal, y Rocío Benavides Carlos, citadora grado 04 de la Secretaría, de la Subsección D, de la Sección Segunda de dicho tribunal, y les impuso como sanción la suspensión en el ejercicio de sus cargos por el término de un mes.
El fallo de primera instancia fue apelado por la disciplinada Rocío Benavides Carlos, y es, precisamente, en relación con la competencia para tramitar y resolver dicho recurso de apelación que se suscitó el presente conflicto de competencias administrativas entre la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación y la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por lo anterior, a la Sala de Consulta y Servicio Civil le corresponde resolver cuál es la autoridad competente, en este caso concreto, para conocer, en segunda instancia, del respectivo proceso disciplinario, y en tal virtud, resolver el recurso de apelación interpuesto contra el citado fallo. Al efecto, señala la Sala: Respecto de la la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: La Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como nominador, y por ende superior jerárquico de la señora Rocío Benavides Carlos, citadora grado 04 de la Secretaría, de la Subsección D, de dicha Sección, emitió el fallo de primera instancia, mediante providencia del 21 de octubre de 2015, dentro del proceso disciplinario con núm. de radicación 2013-04881, en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que fijó expresamente en los «superiores jerárquicos» de los empleados judiciales la competencia para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra ellos.
El superior jerárquico es quien tiene, por regla general, la facultad nominadora, la cual es ejercida por las secciones y subsecciones de dicha corporación judicial para los empleados que laboran allí, según el artículo 10, parágrafo, literal c), del Acuerdo 209 de 1997, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, que señala: Artículo 10º.
FUNCIONES DE LAS SALAS DE DECISION. ( ) Parágrafo. Además de las anteriores funciones, las secciones del Tribunal de Cundinamarca tendrán las siguientes: ( ) c) Elegir los empleados adscritos a la sección, concederles licencias, resolver, (sic) las renuncias que presenten de sus cargos y removerlos de acuerdo con la ley. Asimismo, dicho Acuerdo 209 les otorgó la competencia a las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer, en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados adscritos a su sección. Así lo dispone el artículo 10, parágrafo, literal f): «Además de las anteriores funciones, las secciones del Tribunal de Cundinamarca tendrán las siguientes: ( ) f) Conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados nombrados por la sección».
Dado que en el presente caso la competencia continúa en las autoridades que la ostentaban al momento de la ocurrencia de los hechos que dieron origen a la acción disciplinaria, en virtud de la aplicación de la regla de la inmodificabilidad de la competencia, el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia debe tramitarse para ante el inmediato superior administrativo o funcional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 del CPACA, según se explicó en la presente decisión. En este sentido, y de conformidad con el análisis efectuado respecto de los superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial, se concluye que, en este caso, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia debe ser el superior administrativo, y no el funcional, del funcionario o corporación que emitió el fallo de primera instancia, que, por regla general, es el nominador.
Por lo anterior, no le compete al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ni en su Sección Segunda ni en su Sala Plena, conocer del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia emitido por dicha Corporación (Sección Segunda) dentro del proceso disciplinario mencionado. Respecto de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial: Pese a que actualmente ya se encuentra conformada y funcionando la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (a partir del 13 de enero de 2021, fecha de posesión de sus magistrados), este organismo solo adquiere la competencia para conocer de los procesos disciplinarios de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial por hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
Lo anterior, de conformidad con las medidas transitorias previstas para el ejercicio de sus funciones desarrolladas por la Corte Constitucional y por esta Sala, y en aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia, la cual tiene como fundamento los principios constitucionales de legalidad, juez natural, igualdad y debido proceso, tal como quedó explicado en el curso de la presente decisión. En consecuencia, dado que los hechos que dieron inicio al proceso disciplinario con núm. de radicación 2013-04881, respecto del cual se generó el presente conflicto de competencias administrativas para el conocimiento de la segunda instancia, acaecieron desde el año 2012, con apertura de indagación preliminar mediante auto del 19 de septiembre de 2013, la competencia debe continuar a cargo de las autoridades que, en ejercicio de sus funciones administrativas, la ostentaban al momento de la ocurrencia de dichos hechos, y, por lo tanto, no es factible remitir el expediente disciplinario aludido a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para el conocimiento del correspondiente recurso de apelación. Respecto de la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación: Como se indicó, la Procuraduría General de la Nación, a través de sus delegadas, no tiene injerencia en los asuntos disciplinarios propios de la Rama Judicial, por cuanto esta cuenta con una estructura jerarquizada, tanto funcional como administrativamente, que le permite asumir sus propios procesos disciplinarios.
Se reitera que, en la actualidad, la Rama continúa con la competencia en materia disciplinaria por hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en virtud de la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia, como se explicó. En consecuencia, en el caso que le ocupa a la Sala, la competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Rocío Benavides Carlos contra el fallo de primera instancia dictado por la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe ser resuelto por el superior jerárquico administrativo de los magistrados que fallaron la primera instancia, es decir, por el nominador del fallador disciplinario de primera instancia. La Procuraduría sólo asumiría la competencia para el conocimiento de la segunda instancia en el evento de que no exista, dentro de la estructura de la Rama, un superior que garantice el principio de la doble instancia, situación que no es el caso; además, cuando actúe en ejercicio de su poder preferente, en cuyo evento no se dieron los criterios para que dicho órgano de control asumiera el conocimiento del recurso de apelación indicado.
Por lo expuesto, no es viable atribuirle la competencia a la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación, para el conocimiento del recurso de apelación aludido. Respecto de la Sala Plena del Consejo de Estado: Para el caso en estudio, la competencia para resolver la segunda instancia estaría en cabeza del empleado o corporación que ostente la condición de superior jerárquico de los magistrados de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo explicado a través de la presente decisión. En este punto es necesario recordar que los magistrados de los tribunales administrativos son elegidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, tal como lo disponen el artículo 131, numeral 5, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) y el artículo 2º numeral 18 del Reglamento Interno de esta Corporación, motivo por el cual la Sala Plena, en su condición de nominadora de los referidos funcionarios judiciales, debe ser considerada como su superior jerárquico, según lo que se ha explicado en esta decisión. Por todo lo expuesto la Sala declarará competente para pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la señora Rocío Benavides Carlos, a la Sala Plena del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Sala Plena del Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Rocío Benavides Carlos contra el fallo de primera instancia emitido, el 21 de octubre de 2015, por la Sala Plena de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso disciplinario identificado con el número 25000-23-42-000-2013-04881-00.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Sala Plena del Consejo de Estado, por intermedio de su presidenta, para que continúe con la actuación correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Sala Plena del Consejo de Estado; al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda; a la Procuraduría delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial de la Procuraduría General de la Nación; a la señora Rocío Benavides Carlos y a la señora Luz Adriana Castillo Amaya.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala