CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 15 de febrero de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00523-00 Actor: Yenny Johana Barón Londoño Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá Tema: Tutela contra providencia judicial.
Supresión de cargo. Inepta demanda. Defectos: fáctico, procedimental, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. Decisión: Niega el amparo solicitado FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Yenny Johana Barón Londoño, contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, con ocasión de la sentencia del 28 de julio de 2021, mediante la cual, en segunda instancia, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió para decidir de fondo el asunto, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra el departamento del Caquetá, con el fin de cuestionar la legalidad del Decreto No 00668 del 31 de mayo de 2012, a través del cual se suprimió el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 01 de la Secretaría de Salud, que ella desempeñaba; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, del acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
I.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite establecer de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela, en concordancia con las pruebas obrantes en el expediente: La señora Yenny Johana Barón Londoño, mediante Decreto No. 1294 de 29 de junio de 2011, fue vinculada en provisionalidad a la planta de personal del departamento del Caquetá, en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 3, adscrito a la Secretaría de Salud Departamental; el cual, fue suprimido a través de Decreto 00668 del 31 de mayo de 2012.
La accionante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra el departamento del Caquetá, con el fin de cuestionar la legalidad del referido acto administrativo y ser reintegrada a la entidad; el asunto fue repartido para su conocimiento al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia que, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2016, accedió a las pretensiones formuladas.
Decisión contra la cual, ambas partes impetraron recurso de apelación. La segunda instancia fue desatada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de sentencia del 28 de julio de 2021, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda. Al respecto, la parte actora considera que el Tribunal Administrativo de conocimiento vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, del acceso a la administración de justicia y a la igualdad, pues, según su decir, la sentencia de segunda instancia incurrió en defectos procedimental, material, violación directa de la Constitución, error inducido y desconocimiento del precedente al pasar por alto que respecto de la excepción de inepta demanda existe cosa juzgada «por cuanto ya había quedado superada desde la fase de resolución de excepciones […], que el Departamento del Caquetá ya había aceptado esa decisión del juez de primera instancia, que el mismo Tribunal ya había sentado posición sobre el carácter meramente instrumental del […] oficio RH/0000574 del 01 de junio de 2012, porque […] es la mera comunicación de la supresión, y en nada afecta la decisión ya tomada por la entidad de desvincular a [la señora Barón Londoño […]». 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora eleva como tal: «[…] se sirva amparar los derechos constitucionales fundamentales de la señora YENNY JOHANNA BARÓN LONDOÑO al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de igualdad, violados por el Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Primera de Decisión conformada por los Magistrados Pedro Javier Bolaños Andrade, Néstor Arturo Méndez Pérez y Angélica María Hernández Gutiérrez, por incurrir en vías de hecho al proferir la Sentencia del 28 de julio de 2021 con ponencia del Magistrado PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE, dentro del proceso de radicación 18001333300220120038701, mediante la cual se revocó la Sentencia 595 del 16 de septiembre de 2016 proferida por la Jueza Segunda Administrativa del Circuito de Florencia. En consecuencia, que se ordene REVOCAR la Sentencia de Segunda reseñada. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 24 de enero de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá, en calidad de accionados, y, ii) al departamento del Caquetá y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, como terceros con interés, de acuerdo con el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Departamento del Caquetá El ente departamental, a través de escrito del 27 de enero de 2022, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no satisface los requisitos generales ni específicos de procedibilidad cuando de cuestionar providencias judiciales de trata. II.
CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) problema jurídico y, iv) el caso concreto. 2.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Caquetá.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la accionante a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá establecer si: ¿El Tribunal Administrativo del Caquetá vulneró los derechos fundamentales de la señora Yenny Johana Barón Londoño al proferir la sentencia del 28 de julio 2021, mediante la cual, en segunda instancia, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda en tanto el acto que comunicó a la accionante la supresión de su cargo no fue demandado, incurriendo, presuntamente en defectos procedimental, material, violación directa de la Constitución, error inducido y desconocimiento del precedente? 2.5.
CASO CONCRETO. Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado en sede de tutela, relevantes, para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - La señora Yenny Johana Barón Londoño, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra el departamento del Caquetá, con el fin de cuestionar la legalidad del Decreto 00668 del 31 de mayo de 2012, por medio del cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal de la gobernación de dicho ente departamental, entre ellos, un cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 03, salud, siendo el de la accionante, según se le comunicó mediante oficio RH/0000574 del 1 de junio de 2012 - El conocimiento del asunto, con radicado 18001333300220120038700, correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Florencia que, en audiencia inicial celebrada el 7 de febrero de 2015, entre otras, resolvió negar las excepciones de caducidad y falta de agotamiento de la vía gubernativa, propuestas por el ente departamental demandado. - La decisión de excepciones fue recurrida en apelación por el ente departamental, siendo desatado por el Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de auto interlocutorio del 26 de febrero de 2015, confirmando lo resuelto por el a quo.
En lo que respecta a la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, consideró: «[…] Así las cosas en el presente asunto se observa que ni el Decreto 000668 de 2012 como tampoco el oficio R.H.1.3. 0000574 del 1 de junio de 2012, se indicaron los recursos procedentes para controvertir la decisión, de tal manera que [la actora] no estaba compelid[a] a interponer el recurso de apelación, único recurso obligatorio, si el Departamento del Caquetá omitió enunciarle los que cabrían contra la decisión. Esta circunstancia habilitaba [a la] demandante para acudir directamente ante la jurisdicción contenciosa administrativa autorizado por la ley, en este caso, la ley 1437 de 2011, norma vigente al momento de la presentación de la demanda y aplicable al caso en virtud del artículo 308. […] En consecuencia, encuentra el Tribunal que no son de recibo los argumentos planteados por la entidad recurrente, pues si bien es obligatorio interponer el recurso de apelación para acceder a la jurisdicción, para, para que este sea exigible debe dársele al administrado la oportunidad de interponerlo, situación que en el presente caso no ocurrió y por ende el actor podía demandar directamente tal acto administrativo, como lo hizo. […]». - Mediante sentencia del 16 de septiembre de 2016, el Juez de conocimiento accedió a las pretensiones formuladas.
Decisión contra la cual, ambas partes impetraron recurso de apelación. - La alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo del Caquetá que, mediante sentencia del 28 de julio de 2021, revocó lo resuelto por el a quo para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de inepta e inhibirse para decidir de fondo, al considerar: «[…] Revisado el expediente se observa que el acto demandado -Decreto 00668 del 31 de mayo de 2012- era un acto de contenido general, más no de alcance determinado o particular, en tanto únicamente disponía de la supresión de sólo uno (1) de los seis (6) cargos de Profesional Universitario código 219, grado 03, existentes en la planta de personal.
Así, se tiene que el Oficio 00574 del 01 de junio de 2.012 dirigido a la actora, mediante el cual la jefe de la Oficina de Recursos Humanos y Bienestar Social del Departamento del Caquetá le comunicó de su retiro del servicio por supresión del cargo (ordenada en el Decreto No. 000668 del 31 de mayo de 2012), debió ser objeto de demanda, en tanto “se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable”, en los términos del H. Consejo de Estado.
En otras palabras, fue el acto administrativo que definió la situación particular de la demandante. En efecto, dado que mediante el Decreto No. 00668 de 2012 se suprimió un (1) cargo de profesional, código 219, grado 03, de los seis (6) existentes en la planta de personal, ese acto general por sí mismo no determinaba el retiro del servicio de la señora BARON LONDOÑO en particular; de manera que la voluntad de la administración en cuanto a esta servidora sólo se manifestó en forma concreta con la expedición del oficio 0000574 del 01 de junio de 2.012, en tanto fue el que generó afectación de su situación jurídica particular y concreta.
En ese contexto, se impone concluir que de no haberse proferido el referido oficio 00574 ningún efecto habría surtido el decreto demandado respecto de la situación jurídica particular y subjetiva de la ahora demandante. Así las cosas, para la Sala debió demandarse también el oficio 0000574 del 01 de junio de 2.012, en la medida en que el Decreto 000668 del 31 de mayo de 2012 solo suprimió un (1) cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, de los seis (6) que había en la planta de personal de la Secretaría de Salud Departamental.
Siendo ello así, no es posible que la Corporación se pronuncie de fondo pues en el evento de declararse la nulidad del acto demandado, esto es: el acto general que, según ya se evidenció, no afectó por sí mismo la situación jurídica de la aquí demandante, lo cierto es que el acto particular y concreto continuaría vigente, tornándose improcedente un eventual restablecimiento del derecho. […]».
Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado en sede de tutela por la accionante, así como la providencia atacada, se recuerda que la parte actora alega que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá se encuentra incursa en defectos procedimental, material, violación directa de la Constitución, error inducido y desconocimiento del precedente al pasar por alto que respecto de la excepción de inepta demanda existe cosa juzgada.
Se dijo en el escrito de tutela: « […] Estos defectos aparecen latentes por cuanto ya había quedado superada desde la fase de resolución de excepciones el asunto de la supuesta ineptitud de la demanda, que el Departamento del Caquetá ya había aceptado esa decisión del juez de primera instancia, que el mismo Tribunal ya había sentado posición sobre el carácter meramente instrumental del referido oficio, resulta revocando la sentencia de primera instancia, en auténtica vía de hecho desconociendo su propio precedente, aplicado un precedente injusto e inadecuado al caso concreto y declarando probada la excepción de ineptitud de la demanda, que se insiste, ya había sido resuelta en el proceso. […] En el caso concreto, lo que interesaba a la actora en el medio de control propuesto, era la nulidad del Decreto 000668 del 31 de mayo de 2012, que fue el que retiró del servicio a mi cliente por supresión de su empleo, y no el oficio RH/0000574 del 01 de junio de 2012, porque si bien es cierto el segundo es la mera comunicación de la supresión, y en nada afecta la decisión ya tomada por la entidad de desvincular a mi prohijado. […]».
Puntualizado lo anterior, llama la atención de la Sala el hecho que el actor de tutela invoque un argumento dirigido a demostrar que, supuestamente, la excepción de inepta demanda ya había sido resuelta en primera y segunda instancia, y que, por ello, en respeto del principio de la cosa juzgada, no podía el Tribunal Administrativo del Caquetá volver a pronunciarse al respecto, cuando ello no se acompasa con la realidad procesal del expediente; pues tal como se trascribió en líneas anteriores, las excepciones que en su momento fueron decididas corresponden a la caducidad y falta de agotamiento de la vía gubernativa, no la de inepta demanda, como de manera equívoca se afirma.
En este punto, de manera pedagógica se debe señalar que la inepta demanda se configura cuando esta, «no reúne los requisitos legales y todo lo que directa o indirectamente los afecte», en cambio, el no agotamiento del procedimiento administrativo conlleva la no culminación de las oportunidades (recursos) que la ley otorga al administrado de acudir ante la administración, para que revise sus propias decisiones, previo a comparecer ante la jurisdicción contenciosa Dicho ello, no hay lugar a pronunciarse acerca de los cargos formulados por la parte actora respecto a que el Tribunal accionado no debió pronunciarse nuevamente acerca de la excepción de inepta demanda, pues se insiste, la misma no había sido desatada.
Ahora, en lo que tiene que ver con que la oportunidad para desatar excepciones ya había sido superada, se recuerda que, como ambas partes apelaron la sentencia de primera instancia, el ad quem quedó habilitado para decidir lo pertinente respecto de cualquier punto de la litis, así como para decidir de oficio lo que corresponda; tal como lo señala el Código General del Proceso: «[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]».
Sin perjuicio de lo ya expuesto, se recuerda que en aquellos casos donde al reestructurarse la planta de personal se suprimen algunos cargos de determinada denominación y se mantienen otros, le corresponde al nominador realizar la debida escogencia de quienes deberían abandonar la planta de personal mediante un acto complejo, compuesto por el acto de reestructuración y, además, por aquel acto por el cual se le indica a determinado servidor público que no continuara desempeñando su empleo; lo cual no ocurrió en el asunto bajo estudio.
Tal como se señaló en la sentencia acusada, mediante Decreto 000668 del 31 de mayo de 2012, cuyo nulidad parcial se demandó, solo se suprimió un (1) cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, de los seis (6) que había en la planta de personal de la Secretaría de Salud Departamental; así las cosas, era necesario demandar también el oficio 0000574 del 1.º de junio de 2.012, pues fue este último, el que dio certeza de que el cargo suprimido correspondía a aquel desempeñado por la señora Yenny Johana Barón Londoño. Bajo ese contexto, en el presente caso se tiene que, el acto complejo no fue debidamente individualizado, como quiera que la accionante se limitó a demandar el acto general, en el cual no se determinó su situación particular y concreta, es decir, de su contenido no se lograba establecer que fuera a ella, específicamente, a quien se le suprimiría el cargo.
De conformidad con lo descrito y de acuerdo con los antecedentes del caso, se observa que las actuaciones del Tribunal Administrativo del Caquetá, se realizaron con fundamento en las normas reguladoras de la función judicial y las pruebas obrantes en el expediente, toda vez que se apoyó en ellas para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones; en consecuencia, las diferencias al respecto según lo estima la parte actora, no constituyen vulneración a ninguno de los derechos fundamentales invocados.
La Sala observa que lo que existe es una inconformidad de la parte actora con el resultado del análisis probatorio y jurisprudencial efectuado en la providencia enjuiciada mediante la tutela, la cual está fundamentada, razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no se puede convertir en una tercera instancia, para continuar discutiendo lo decidido por el juez natural del asunto.
Así las cosas, no se observa vulneración de los ius fundamentales invocados, en la medida en que no se configuraron las vías de hecho endilgadas, en consecuencia, la Sala NEGARÁ el amparo de los derechos fundamentales de la señora Yenny Johana Barón Londoño En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de la señora Yenny Johana Barón Londoño, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.