Radicado: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., siete (07) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Demandado: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP Temas: Cobro coactivo.

Prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 26 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1: Primero: Declárase la nulidad de las Resoluciones nro. CC-00145 de 13 de julio de 2020 y nro.

CC- 00199 de 24 de agosto de 2020, proferidas por el Foncep dentro del Proceso de Cobro coactivo nro. CP-004 de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declárase la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales de que trata el proceso de la referencia y, en consecuencia, declárase la terminación del proceso de cobro coactivo adelantado en contra de la demandante.

Tercero: Por no encontrarse probadas, niégase la condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – Foncep libró contra la UGPP mandamiento de pago2 por concepto de cuotas partes pensionales3, frente al cual la actora propuso excepciones4 que fueron resueltas desfavorablemente por la entidad demandada mediante Resolución CC-000145 del 13 de julio de 20205, confirmada con Resolución CC-000199 del 24 de agosto de 20206.

Luego, emitió la Resolución CC-000485 del 29 de noviembre de 2021, por medio de la cual liquidó el crédito7. La objeción presentada por la actora contra la liquidación del crédito fue resuelta mediante Resolución CC-000525 del 17 de diciembre de 20218. 1 SAMAI Tribunal índice 43 2 SAMAI Tribunal índice 18, certificado 36_RECIBEMEMORIALES_202000396(.zip) NroActua 18, ff. 84 a 90 3 Mandamiento de Pago CC-00061 del 18 de marzo de 2020 por $683.077.727, más los intereses que se generen por concepto de capital desde la fecha del pago de las respectivas mesadas pensionales y hasta la fecha de reembolso por parte la entidad concurrente y por los intereses de mora; más las sumas periódicas que se causen con posterioridad y por los intereses que se causen por las sumas que se vayan venciendo; y por las costas y gastos procesales. 4 Propuso como excepciones falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción. 5 SAMAI Tribunal índice 18, certificado 36_RECIBEMEMORIALES_202000396(.zip) NroActua 18, ff. 124 a 151 6 SAMAI Tribunal índice 18, certificado 36_RECIBEMEMORIALES_202000396(.zip) NroActua 18, ff. 174 a 191 7 SAMAI Tribunal índice 18, certificado 36_RECIBEMEMORIALES_202000396(.zip) NroActua 18, ff. 192 a 197 8 SAMAI Tribunal índice 18, certificado 36_RECIBEMEMORIALES_202000396(.zip) NroActua 18, ff. 250 a 257 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones9: Primera: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC- 0061 de 18 de marzo de 2020 “Por el cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – Foncep.10 Segunda: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC- 000145 de 13 de julio de 2020 “Por el cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución CC – 00061 del 18 de marzo de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – Foncep.

Tercera: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC- 000199 de 24 de agosto de 2020 “Por medio de la cual se resuelven recurso de reposición en contra de la resolución No. CC-000145 del 13 de julio de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – Foncep. Cuarta: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC- 000485 de 29 de noviembre de 2021 “Por medio de la cual se practica la liquidación del crédito dentro del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo CP 004 de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – Foncep.

Quinta: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC- 000525 de 17 de diciembre de 2021 “Por la cual se resuelve una objeción en contra de la Resolución No. CC- 000485 del 29 de noviembre de 2021” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – Foncep. Sexta: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo.

Séptima: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, interpuestas dentro del término legal frente al mandamiento de pago Resolución No. CC-00061 del 18 de marzo de 2020, proferido dentro del proceso de cobro coactivo expediente No. CP-004 de 2020. Octava: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

Novena: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 de la Ley 1437 del 2011. Invocó como normas vulneradas los artículos 99 y 100 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); 5 de la Ley 1066 de 2006; 5 de la Ley 489 de 1998; 6 del Decreto 575 de 2013 y 2 del Decreto 1222 de 2013, bajo el siguiente concepto de violación11: La UGPP carece de legitimación en la causa por pasiva porque se cobran cuotas partes pensionales que fueron consolidadas antes del 08 de noviembre de 2011 y que debieron incluirse dentro del proceso de liquidación de Cajanal acorde con lo señalado en la Resolución 2266 de 2012.

Además, como la consulta del reconocimiento pensional fue realizada a dicha entidad, frente a la demandante no hay obligatoriedad de hacerse cargo de los pagos, conforme a las competencias que en esta materia le han sido asignadas. 9 SAMAI Tribunal índice 17 10 Pretensión retirada -acto no demandable- en el auto admisorio del 21 de enero de 2022.

SAMAI Tribunal índice 7 11 SAMAI Tribunal índice 2, certificado 1ED_EXPEDIENTEDIGITAL_01DEMANDANULIDAD2020110003808901(.PDF) NroActua 2, ff. 4 a 16 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En torno al título, no existe documento para entender que la UGPP sea deudora de una obligación a favor de Foncep, pues no hizo parte del proceso de consulta y consolidación de cuotas partes de los pensionados referidos en el mandamiento de pago y prueba de ello son las fechas de los reconocimientos pensionales -relaciona pensionados, resoluciones y fecha de consulta de cuota parte anterior al 08 de noviembre de 2011-.

Tampoco recibió notificación de ningún acto administrativo previo al cobro coactivo que constituyera el título ejecutivo complejo -actos de reconocimiento pensional y liquidación de las obligaciones por pensionado-, por lo que no existe obligación clara, expresa y exigible a su cargo, máxime cuando no es cierto lo señalado en el mandamiento de pago en cuanto a que los documentos se encuentran en los expedientes pensionales a disposición de la UGPP.

El mandamiento de pago se libró (i) acumulando ilegalmente cuotas partes futuras que se llegaren a causar y (ii) con base en cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, cuyas sumas y periodos no corresponden a los que se pretende cobrar por jurisdicción coactiva, a las que se adjuntaron listados de cédulas que se titulan «liquidación de cuotas partes» donde solo se refiere al «valor de unas facturas y de la mesada pensional, unas certificaciones de mesada pensional y las… cuentas referentes a los periodos de enero de 2016 a 31 de julio de 2019».

(no aludió a prescripción?) Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora12. Indicó que la UGGP cuenta con competencia para comparecer como ejecutada en el recobro de cuotas partes por ser la entidad sucesora de Cajanal a partir del 12 de junio 2013, al tener la obligación de administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras de servidores públicos de orden nacional o de entidades públicas del mismo orden.

Si bien la mesada pensional fue reconocida antes del 08 de noviembre de 2011, lo cierto es que a la finalización del proceso de liquidación de Cajanal, la UGPP se encontraba asumiendo las funciones que la extinta entidad tenía a su cargo mientras estuvo vigente. Los documentos que integran el título ejecutivo complejo siempre han estado a disposición de la UGPP; no obstante, esta nunca los solicitó para su revisión. La demandante al señalar que solo es su responsabilidad los reconocimientos pensionales posteriores al 08 de noviembre de 2011 que le fueron consultados, desconoce que la sustitución de obligaciones a su cargo fue por disposición legal y que la ejecutante cumplió los requisitos legales en tanto consultó la cuota parte a la entidad competente en ese momento -Cajanal-, quien la aceptó de forma expresa o tácitamente.

Por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, el proceso de cobro coactivo se terminará cuando se realice el pago de las cuotas partes adeudadas, lo cual no quiere decir que se estén cobrando cuotas partes futuras. Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas13. Señaló que la UGPP está legitimada para comparecer en el proceso de cobro coactivo que pretende el recaudo de las cuotas partes pensionales que en su momento fueron asignadas a Cajanal, pues de la interpretación armónica del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 y del Decreto 1222 de 2013 surge que le corresponde asumir las competencias de la entidad extinta en materia pensional. 12 SAMAI Tribunal índice 18 y 29 13 SAMAI Tribunal índice 43 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Foncep integró en debida forma el título ejecutivo comoquiera que, respecto de los pensionados referidos en el mandamiento, contaba con las resoluciones de reconocimiento pensional, liquidación de las cuotas partes adeudadas, certificación de la deuda, trámite de consulta surtido ante Cajanal y demás actuaciones, documentos respecto de los cuales la UGPP no puede alegar desconocimiento, debido a que se le puso de presente que los expedientes estaban a su disposición. A las cuotas partes cobradas del 1° de abril de 2017 al 30 de diciembre de 2019, les aplica el término de prescripción de tres años previsto en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, el cual se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago.

Así, las cuotas partes del 1° de abril de 2017 al 02 de junio de 2017 estaban prescritas para el 03 de junio de 2020, cuando Foncep notificó el mandamiento de pago. En cuanto a las demás cuotas partes, el plazo empezó a contabilizarse nuevamente desde el día siguiente de la notificación de dicho mandamiento, extensivo hasta el 04 de junio de 2023.

Por tanto, como a la fecha de la sentencia el Foncep no ha logrado el recaudo efectivo de la obligación ejecutada ya que no se decretaron las medidas cautelares tendientes a asegurar el pago de la obligación, se encuentran prescritas las demás cuotas partes. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo14. En cuanto a lo resuelto por el tribunal referente a que prescribieron las cuotas partes pensionales porque la entidad demandada no aseguró el recaudo de la obligación dentro de los tres años siguientes a la notificación del mandamiento de pago, indicó que lo exigido por el a quo resulta un imposible jurídico al imponer la obligación de adelantar una actuación expresamente prohibida por el artículo 594 del CGP, pues existe una restricción legal de decretar medidas cautelares a fin de embargar y rematar recursos incorporados al presupuesto general de la nación y a la seguridad social, así como también las cuentas del sistema general de participación. Pronunciamientos finales La actora pidió confirmar el fallo de primera instancia. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación formulados por la parte demandada -apelante única- contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. En concreto, debe establecerse si en el marco del presente proceso corresponde decretar la prescripción de las cuotas partes por haber transcurrido tres años con posterioridad al mandamiento de pago, sin que la entidad ejecutante hubiere logrado el recaudo efectivo de la obligación. Análisis del caso concreto 2- El tribunal consideró que la totalidad de las cuotas partes cobradas por la demandada prescribieron, pues las comprendidas entre el 1° de abril de 2017 y el 02 de junio de 2017, 14 SAMAI Tribunal índice 46 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 se encontraban prescritas al momento de notificación del mandamiento de pago -03 de junio de 2020- y, respecto de las demás, operó tal fenómeno porque el plazo de tres años empezó a correr nuevamente al día siguiente de la notificación de dicho mandamiento extensivo hasta el 04 de junio de 2023, sin que para la fecha de la sentencia de primera instancia la entidad demandada hubiere logrado el recaudo efectivo de la obligación ejecutada decretando medidas cautelares tendientes a asegurar el pago.

La entidad demandada -apelante única- reprochó la decisión del a quo referente a que prescribieron las cuotas partes pensionales porque no aseguró el recaudo de la obligación dentro de los tres años siguientes a la notificación del mandamiento de pago. Al punto, adujo que lo exigido resulta un imposible jurídico al imponer la obligación de adelantar una actuación expresamente prohibida por el artículo 594 del CGP, pues a su juicio, existe una restricción legal en el caso concreto de decretar medidas cautelares a fin de embargar y rematar recursos incorporados al presupuesto general de la nación y a la seguridad social, así como también las cuentas del sistema general de participación. Para resolver se reitera el criterio de la Sección contenido en las sentencias del 15 de marzo de 2024 (exp. 28076, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 23 de mayo de 2024 (exp. 28272, CP. Milton Chaves García), asuntos con identidad fáctica y jurídica, entre las mismas partes, respecto de cuotas partes referentes a otros pensionados. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, el recobro de las cuotas partes pensionales tiene un término de prescripción especial de tres años contados a partir del pago de la mesada pensional -momento en que es exigible la obligación-, el cual se interrumpe, entre otros eventos, con la notificación del mandamiento de pago, acorde con el artículo 818 del ET.

Tal plazo vuelve a correr nuevamente al día siguiente de la notificación de dicho mandamiento. En el presente caso no se debate que la entidad demandada profirió mandamiento de pago contra la UGPP notificado el 03 de junio de 2020, en el que cobró cuotas partes de 25 pensionados causadas del 1° de abril de 2017 al 30 de diciembre de 2019.

Tampoco se encuentra en discusión que para el momento de dicha notificación, las cuotas partes comprendidas entre el 1° de abril de 2017 y el 02 de junio de 2017 se hallaban prescritas, mientras que las restantes -03 de junio de 2017 a 30 de diciembre de 2019- no habían sido afectadas por ese fenómeno jurídico. No obstante, el tribunal consideró que, pese a lo anterior, dichas cuotas partes restantes -03 de junio de 2017 a 30 de diciembre de 2019- sí prescribieron porque el plazo de tres años comenzó a correr nuevamente a partir del día siguiente de la notificación del mandamiento de pago extendiéndose hasta el 04 de junio de 2023, dado que para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia, la entidad demandada no había logrado el recaudo efectivo de la obligación ejecutada decretando medidas cautelares tendientes a asegurar el pago.

Teniendo en cuenta que Foncep se opuso a esa decisión, acorde con lo expresado sobre el particular en las sentencias que se reiteran, la Sala ha precisado que, en casos como el presente «en el que se discute la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante la ejecución, el análisis del fenómeno de la prescripción se circunscribe a la interrupción que ocurre con la notificación del mandamiento de pago, por ser este el acto con el que se inicia el proceso de cobro coactivo (art. 818 ET)».

De manera que «si bien, dentro de dicho trámite de cobro se pueden surtir otras etapas, tales como decretar y practicar medidas cautelares, liquidar el crédito y proveer sobre las costas, entre otras, a juicio de la Sala, en el curso del proceso judicial que se adelanta contra los actos que resuelven las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución no es posible abordar el estudio en relación con tales Radicado: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 actuaciones, pues ello desborda el objeto de la litis que se concreta en el control de legalidad de los actos enjuiciados».

Así las cosas, en línea con lo anterior, la discusión en cuanto a si se realizaron las actuaciones tendientes a lograr el recaudo de la obligación dentro de los tres años contados a partir del día siguiente a la notificación del mandamiento de pago «no puede ser estudiada en este proceso porque frente a ese asunto no hubo pronunciamiento de la entidad en los actos demandados», de manera que el análisis se circunscribe a la procedencia de las excepciones contra el mandamiento de pago, siendo pertinente el estudio de la prescripción del recobro de las cuotas partes pensionales, «pero solo hasta el momento en que fue notificado el mandamiento de pago».

Por lo tanto, como en el caso las cuotas partes causadas entre el 03 de junio de 2017 y el 30 de diciembre de 2019 no se hallaban prescritas para la fecha en que el Foncep notificó el mandamiento de pago -03 de junio de 2020-, se modificarán los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada, en tanto que lo procedente es declarar la nulidad parcial y no total de los actos enjuiciados y, a título de restablecimiento del derecho, se declarará probada la excepción de prescripción únicamente frente a las cuotas partes pensionales causadas entre el 1° de abril de 2017 y el 02 de junio de 2017.

En ese orden, prospera el cargo de apelación de la entidad demandada sin que reste ningún aspecto por resolver, comoquiera que el tribunal se pronunció sobre todos los cargos planteados en la demanda. Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia se establece que en el caso, acorde con el criterio de la Sección, cuando se discute la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante la ejecución, el análisis de la prescripción se circunscribe a la interrupción que ocurre con la notificación del mandamiento de pago.

De acuerdo con lo anterior, se modificarán los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada, para declarar la nulidad parcial de los actos enjuiciados y, a título de restablecimiento del derecho, declarar probada la excepción de prescripción frente a las cuotas partes pensionales causadas entre el 1° de abril de 2017 y el 02 de junio de 2017.

En lo demás, se confirmará. Costas 4- Ante la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas, conforme con el artículo 365.5 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00639-01 (28912) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 A título de restablecimiento del derecho, declarar probada la excepción de prescripción frente a las cuotas partes pensionales causadas entre el 1° de abril de 2017 y el 02 de junio de 2017. 2.

Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador