CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Demandados: ALFREDO ESTEBAN RESTREPO AGUIRRE -CURADOR URBANO SEGUNDO DE ENVIGADO (ANTIOQUIA)- Y PLATINO CONSTRUCTORA S.A.S. Litisconsortes necesarios: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. - REPRESENTANTE DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO FIDEICOMISO CAMINO DE LAS AGUAS- E INSIGNIA S.A. Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación presentado por la demandante contra el auto de 16 de julio de 2024, proferido por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se dio por terminado el proceso.
I.
ANTECEDENTES 1. Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en adelante EPM, a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda contra el Curador Urbano Segundo de Envigado y la sociedad Platino Constructora S.A.S., cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] 1.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la CURADURIA URBANA SEGUNDA DE ENVIGADO – ANTIOQUIA -: Resolución C2ER-0322-17 del 08 de junio de 2017, por medio de la cual se concede licencia de construcción en modalidad de obra nueva para construcción provisional sala de ventas, a la empresa PLATINO CONSTRUCTORA S.A.S., identificada con Nit. […] como Fideicomitente del predio ubicado en la Calle 39D Sur Carrera 24D-12 de Envigado – Antioquia, Matrícula inmobiliaria No. 001-1083462 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Sur; y Resolución C2ER-0012- 18 del 15 de enero de 2018, mediante la cual se confirma la solicitud de licencia de construcción y decide no revocar el acto administrativo contenido en la Resolución C2ER-0322-17. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 2.
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos señalados en la pretensión anterior y a título de restablecimiento del derecho, la CURADURIA URBANA SEGUNDA DE ENVIGADO – ANTIOQUIA, proceda a: 2.1. Retiro de la construcción “sala de ventas Mandala” que actualmente se encuentra ubicada en la franja de servidumbre de la línea de transmisión de energía, impuesta mediante sentencia P.I. 08 de marzo 15 de 2017 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Envigado – Antioquia, sobre el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 001-1083462 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Sur de Medellín, de propiedad de la sociedad “FIDUCIARIA CONFICOLOMBIANA S.A.” (sic) en representación del “FIDEICOMISO DE LAS AGUAS”, (sic) la cual se identifica con Nit. […] a favor de “EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P., representada legalmente por JORGE LONDOÑO DE LA CUESTA. 2.2.
En caso de no (sic) se ordene el retiro de la construcción “sala de ventas Mandala”, se solicita al despacho autorización para que EPM proceda a su demolición, trasladando los costos que se causen con dicha actividad a la CURADURIA URBANA SEGUNDA DE ENVIGADO – ANTIOQUIA, estipulándose además en la decisión, el tiempo de reconocimiento de éstos, a partir de la presentación de los mismos por parte de EPM ante la citada curaduría. 2.3.
En caso de que EPM tenga que suspender la operación de la línea de transmisión de energía, por el no cumplimiento de las normas RETIE (hoy Resolución 90708 de agosto 30 de 2013), en razón a que se encuentra una construcción sobre dicha zona de servidumbre, se ordene el restablecimiento del derecho a la CURADURIA URBANA SEGUNDA DE ENVIGADO – ANTIOQUIA, como entidad que expidió los actos administrativos producto de este trámite, y/o PLATINO CONSTRUCTORA S.A.S. como beneficiaria de los actos administrativos, y/o FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. en representación el PATRIMONIO AUTÓNOMO FIDEICOMISO CAMINO DE LAS AGUAS, como propietaria del inmueble e INSIGNIA S.A. como promotora del proyecto Mandala; consistente dicho restablecimiento en el reconocimiento y pago de los valores dejados de percibir por EPM producto de la no operación, además de los perjuicios económicos que se llegare a tener, una vez el hecho se materialice y previa demostración de los perjuicios por parte de EPM; es aplicación de lo estipulado en la Resolución No. 099 de julio 02 de 2014.
No obstante lo anterior, el ingreso anual esperado para EPM, por el diseño, construcción, operación y mantenimiento de la subestación Guayabal 230 Kv y las líneas de transmisión asociadas, expresados en dólares, es de quince millones cuatrocientos treinta y tres mil cuatrocientos sesenta y cinco dólares (15,433,465). 2.4. como consecuencia de lo anterior, se ordene además a la CURADURIA URBANA SEGUNDA DE ENVIGADO – ANTIOQUIA, como entidad que expidió los actos administrativos producto de este trámite, y/o PLATINO CONSTRUCTURA S.A.S. (sic) como beneficiaria de los actos administrativos, y/o FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A., en representación el PATRIMONIO AUTÓNOMO FIDEICOMISO CAMINO DE LAS AGUAS, como propietaria del inmueble e INSIGNIA S.A. como promotora del proyecto Mandala, al reconocimiento y pago de los demás perjuicios económicos que se llegare a tener, y demostrar por parte de EPM. 2.5.
En caso de que EPM tenga que asumir alguna multa impuesta por autoridad (es) competente (es), al tener un incumplimiento al reglamento técnico RETIE y una línea sin certificar, en razón a la construcción ubicada en la zona de servidumbre de energía eléctrica de la que trata el presente trámite, se ordene a la CURADURA URBANA SEGUNDA DE ENVIGADO – ANTIOQUIA, como entidad que expidió los actos administrativos producto de este trámite, y/o PLATINO CONSTRUCTURA S.A.S. (sic) como beneficiaria de los actos administrativos, y/o FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A., en representación el PATRIMONIO AUTÓNOMO 3 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. FIDEICOMISO CAMINO DE LAS AGUAS, como propietaria del inmueble e INSIGNIA S.A. como promotora del proyecto Mandala, al restablecimiento del derecho por el valor de la multa impuesta y demás perjuicios económicos que se deriven de dicha (s) sanción (es). 3.
Que en caso de materializarse las pretensiones 2.3., 2.4. y 2.5, se ordene a las entidades demandadas la indexación de las sumas que EPM tuviera que desembolsar en razón a la suspensión de la línea y/o imposición de multas, desde el pago efectivo que haga EPM y hasta la cancelación de los mismos por parte de las demandadas a EPM. 4.
Que se de (sic) cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5. Que se condene en costas y agencias derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. […]” (negrilla del texto). 2.
El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia. El magistrado sustanciador, a través de proveído de 11 de septiembre de 2018, admitió la demanda y ordenó que surtieran los trámites y notificaciones de ley. 3. El demandado Alfredo Esteban Restrepo Aguirre, en el escrito de contestación de la demanda, propuso las excepciones previas que denominó “[…] falta de competencia y jurisdicción […]”, “[…] falta de capacidad para comparecer de los demandados […]” e “[…] inepta demanda por falta de requisitos formales […]”. 4.
Por su parte, la sociedad Platino Constructora S.A.S. formuló la excepción de “[…] inepta demanda […]”. II. PROVIDENCIA APELADA 5. La Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 16 de julio de 2024, resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de competencia y jurisdicción, de conformidad con lo expuesto en los acápites 7 a 11 de la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de capacidad del demandado, de conformidad con lo expuesto en los acápites 12 a 17 de la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR no acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad y terminar el proceso, de conformidad con lo expuesto en los acápites 18 a 33 de la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Por secretaría, previas las desanotaciones de rigor, archívese el expediente híbrido. […]”. 6. Como sustento de la decisión de dar por terminado el proceso, indicó que la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones no se configura por el incumplimiento de los 4 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. requisitos de procedibilidad de que trata el artículo 161 de la Ley 1437; no obstante, precisó que, en virtud de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 ibidem, antes de la audiencia inicial y cuando se advierta el incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad para demandar, el juez debe dar por terminado el proceso. 7.
Expuso que, según el numeral 2. del artículo 161 de la Ley 1437, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deben haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley sean obligatorios. Y, conforme con el artículo 76 ibidem, el recurso de apelación es obligatorio. 8. Sostuvo que en el sub examine se demandó la Resolución núm. C2ER-0322-17 de 2017, que en su artículo décimo estableció la procedencia del recurso de reposición ante el curador urbano y el de apelación, subsidiario o directamente, ante la Secretaría del Planeación del municipio de Envigado, dentro de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la notificación personal o por aviso del mismo acto. 9.
Señaló que la demandante “[…] reconoce no haber interpuesto el recurso de apelación y asegura que todo obedece a que la Curaduría Urbana Segunda de Envigado no le comunicó la existencia del trámite pese a ser un tercero interesado por contar con un derecho de servidumbre […]”. 10. Manifestó que “[…] El artículo 2.2.6.1.2.1 del decreto 1077 de 2015 regula la formalidad exigible para cumplir con el requisito de publicidad […] y el artículo 2.2.6.1.2.2.2 establece la posibilidad de intervención de terceros […]”, por lo que, “[…] se trata entonces de disposiciones especiales que garantizan el derecho de información y defensa de las personas que podrían verse afectadas por la solicitud y/o concesión de licencias de construcción2 y, por tanto, no resulta exigible la comunicación del artículo 37 CPACA por expresa disposición del legislador en el artículo 34 CPACA […]”. 11.
Afirmó que “[…] las pruebas aportadas al proceso dan cuenta de la satisfacción de los requisitos especiales de publicidad aplicables al trámite de solicitud y concesión de licencias urbanísticas pues, como se ha relacionado ut supra, obra prueba del acto que ordena la citación a vecinos en los términos del artículo 2.2.6.1.2.2.1 del decreto 1077 de 2015, de su publicación, así como de la instalación de las vallas para informar de la solicitud y trámite […]”, por lo tanto, “[…] EPM sí tuvo la oportunidad de intervenir y promover el recurso de apelación […]”. 12.
Agregó que: “[…] Si en gracia de discusión se aceptara que en el caso resultaba exigible alguna formalidad adicional para tener por enterada a EPM del trámite de la licencia de construcción en cuestión, cabe recordar que las exigencias de comunicación, notificación o comunicación (sic), por regla general, guardan relación con la oponibilidad de los actos y, en este orden de ideas, como el 30/11/2017 EPM solicitó la revocatoria directa de la resolución C2ER-0322-17, se tiene por cierto que, al 2 Cfr. CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia de 23/5/2013, exp. 17001-23-31-000-2002-01455. 5 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. menos desde esa fecha ya conocía el acto administrativo, por lo que a partir de entonces, en el mejor de los casos, contaba con los 10 días para interponer el recurso de apelación, pero tampoco lo hizo; en su lugar, EPM solicitó la revocatoria directa, negada según resolución C2ER-0012-18 de 15/1/2018, lo que no reemplaza la interposición del recurso obligatorio como requisito de procedibilidad previo a demandar (art. 96 CPACA). […]”. 13.
Consideró que “[…] frente al acto administrativo que otorgó la licencia de construcción era obligatorio interponer el recurso de apelación; como no se agotó, la resolución C2ER-0322-17 quedó debidamente ejecutoriada y no es susceptible de control judicial […]”. III. RECURSO DE APELACIÓN 14. La apoderada judicial de la demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 16 de julio de 2024, por las siguientes razones: 15.
Manifestó que el a quo omitió verificar de manera integral las pretensiones de la demanda, en razón a que, “[…] la pretensión central de la demanda recae en el reproche frente a la legalidad del acto administrativo Resolución C2ER-0012-18 del 15 de enero de 2018 que está directamente ligado con la Resolución C2ER- 0322-17 del 08 de junio de 2017. […]”, por ende, “[…] de encontrarse procedente el reproche de legalidad, necesariamente implicaría un pronúnciamelo (sic) respecto de la Resolución C2ER-0322-17 del 08 de junio de 2017 […]” (negrilla del texto). 16.
Argumentó que “[…] la solicitud de revocatoria directa fue resuelta mediante la Resolución C2ER-0012-18 del 15 de enero de 2018 notificada el 13 de febrero de 2018 y la demanda fue radicada el 13 de junio de 2018. En contra del citado acto administrativo no procedían recursos, por lo tanto, la demanda promovida bajo el medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho se radicó dentro del término de caducidad establecido el artículo 164 del CPACA. […]” (negrilla del texto). 17.
Adicionalmente, expresó que “[…] frente al análisis que realiza le (sic) despacho respecto del agotamiento de los recursos frente a la Resolución C2ER-0322-17 del 08 de junio de 2017 […] EPM no fue vinculado debidamente al trámite, pese a que en el folio de matrícula inmobiliaria No. 001-1083462 en la anotación 7, se encontraba registrada por oficio del Juzgado 2 Civil del circuito de Oralidad de Envigado, la demanda que por medio del proceso verbal especial se adelantaba en ese despacho, especificando que se trataba de una imposición de servidumbre […].
Lo que evidentemente indica que la empresa tenía un interés directo en el resultado del trámite que adelantaba la Curaduría Urbana Segunda de Envigado. […]”. 18. Agregó que hubo una evidente vulneración al debido proceso, por cuanto “[…] la Curaduría confunde la citación a vecinos, a que alude el Decreto Nacional 2218 de 2015 en el artículo 2.2.6.1.2.2.1. con la posibilidad de intervención que se debe dar a los terceros, según el artículo 2.2.6.1.2.2.2.
Estas normas, deben ser analizadas en su contexto, y en concordancia con el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, que 6 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. impone el deber de comunicar las actuaciones administrativas a terceros, que puedan resultar afectados con la decisión […]”. 19.
Esgrimió que “[…] EPM no era un tercero desconocido o indeterminado, sino que era plenamente conocido y determinado, por lo que resultaba obligatorio que, en lugar de hacer una publicación, se enviara una comunicación física o electrónica, la que, en efecto no se realizó. La omisión de remitir esta comunicación a EPM, que es obligatoria por expreso mandato legal, conllevó a su desconocimiento del trámite administrativo que se venía adelantando en la Curaduría Urbana Segunda de Envigado, razón por la cual es evidente que se violentó el debido proceso […]”.
IV. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN 20. El magistrado sustanciador mediante proveído de 2 de octubre de 2024, concedió el recurso de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia y oportunidad 21. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g)3 del numeral 2. del artículo 1254 de la Ley 1437 y en el numeral 2.5 del artículo 2436 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación presentado contra el auto de 16 de julio de 2024. 22.
El auto objeto de impugnación, fue notificado mediante estado el 18 de julio de 20247, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el 23 del mismo mes y año8, fue presentado oportunamente9. V.2. Caso concreto 23. Corresponde determinar si era procedente o no dar por terminado el proceso, en razón a que se incumplió con el requisito de procedibilidad de que trata el numeral 2. del artículo 161 de la Ley 1437. 24.
Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 16 de julio de 2024. 3 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 4 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 5 “[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. […]”. 6 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 7 Cfr. Índice 56 del expediente digital de primera instancia. 8 Cfr. Índice 57 del expediente digital de primera instancia. 9 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 7 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 25.
En el auto impugnado se dio por terminado el proceso, con fundamento en que no se agotó el recurso de apelación que, de acuerdo con los artículos 76 y 161 - numeral 2.- de la Ley 1437, era obligatorio respecto de la Resolución núm. C2ER- 0322-17 del 08 de junio de 201710, por ser un acto administrativo particular. 26. La demandante apeló la anterior decisión, con sustento en que: i) no se analizaron de manera integral las pretensiones de la demanda, y se pasó por alto que “[…] la pretensión central de la demanda recae en el reproche frente a la legalidad del acto administrativo Resolución C2ER-0012-18 del 15 de enero de 2018 que está directamente ligado con la Resolución C2ER-0322-17 del 08 de junio de 2017. […]”; y, ii) no fue vinculada en debida forma al procedimiento administrativo que dio lugar a la expedición de la Resolución núm. C2ER-0322-17 de 2017 y, por tanto, no pudo agotar los recursos procedentes contra dicho acto. 27.
Para efectos de resolver el primer argumento de la alzada, se transcribe la parte resolutiva de la Resolución núm. C2ER-0012-18 de 15 de enero de 2018, así: “[…] Primero. No revocar el acto administrativo contenido en la resolución C2ER- 0322-17 por los motivos expuestos. Segundo. Se ordena notificar la presente decisión de forma personal a las partes.
Tercero. Contra la presente decisión no proceden recursos, ni se reviven términos para interponer recursos y/o demandar el acto administrativo contenido en la resolución cuestionada. […]” (negrilla del texto). 28. La citada resolución se profirió en respuesta de una solicitud de revocatoria directa presentada por EPM, el 30 de noviembre de 2017, contra la Resolución núm. C2ER-0322-17 de 2017. 29.
El artículo 96 de la Ley 1437 dispone que: “[…] Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo […]”. 30. La jurisprudencia de la Sección Primera ha sido pacífica y reiterada en señalar que el acto que niega una solicitud de revocatoria directa no es susceptible de control judicial y tampoco revive o suspende términos en relación con la oportunidad para demandar el acto administrativo principal, en los siguientes términos: “[…] en cuanto a la posibilidad de demandar un acto administrativo que deniega una solicitud de revocatoria directa, esta Sala ha sostenido: “[…] Sobre el tema, esta Corporación ya se ha pronunciado en diferentes decisiones judiciales, en las que ha sostenido, de manera reiterada, que los actos administrativos que niegan una solicitud de revocatoria directa no tienen control jurisdiccional alguno debido a que los mismos no reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, criterio que coincide con el adoptado en el auto de 6 de agosto de 2018, impugnado. 10 “[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UNA SOLICITUD DE: Licencia de Construcción en modalidad de Obra nueva para construcción provisional Sala de Ventas […]” (mayúscula y negrilla del texto). 8 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. En efecto, al no contener una manifestación de voluntad de la administración que incluya nuevas decisiones en relación con el acto definitivo, el que niega la solicitud de revocatoria directa del mismo no tiene control jurisdiccional.
En este caso la Resolución 56409 de 2014 en nada cambió la negativa de conceder la patente decidida en las Resoluciones 42278 y 66536 de 2013, expedidas por la SIC. Esta Sala, en relación con el asunto que nos ocupa, en providencia de 23 de octubre de 201411 sostuvo: “[…] Por su parte el artículo 96 del CPACA., consagra que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
La jurisprudencia tiene precisado que en virtud de la misma, el acto que decida la solicitud de revocación directa no tiene recursos, y el que la niegue no constituye acto administrativo definitivo, ya que no hace parte de la vía gubernativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto administrativo que se solicite revocar directamente, por lo cual no es susceptible de acción contencioso administrativa.
No así el acto que conceda la revocación directa, es decir, el acto revocatorio, que justamente por significar una nueva situación jurídica frente a la del acto revocado, pasa a ser un nuevo acto administrativo, de allí que se considere que la revocación directa es la sustitución o supresión de un acto administrativo mediante otro acto administrativo […]” (Destacado de Sala).
En el caso concreto, la demandante argumenta que el Consejo de Estado ha considerado que, en casos excepcionales, el acto que resuelva la solicitud de revocatoria directa en el sentido de modificar total o parcialmente el acto inicial es susceptible de control judicial. Aduce que la Resolución núm. 56409 de 2014 modificó parcialmente la decisión inicial, lo que constituye una situación nueva y por ello es procedente su estudio.
A juicio de la Sala, a pesar de que la recurrente alega que la Resolución núm. 56409 de 2014 modificó parcialmente la decisión inicial al soportarse en el documento WO2006/127926, tal pronunciamiento no generó una situación jurídica distinta de la creada con el acto que fue objeto de tal petición, máxime si se tiene en cuenta que la SIC así lo precisó en el acto acusado al sostener que “[…] dicho documento fue citado expresamente por el solicitante al momento de tratar de definir el estado del arte previo a lo que considera su invención […]”.
Así las cosas, es evidente que el acto administrativo demandado no era susceptible de control jurisdiccional, como bien se explicó en el auto suplicado, razón por la que se confirmará, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia […]12”. En atención a lo anterior, es claro que el acto administrativo que deniega una solicitud de revocatoria directa no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, ni da por terminada ninguna actuación administrativa, por lo que la Resolución núm 20224250004965 de 2 de febrero de 2022, no es susceptible de control jurisdiccional, como bien lo concluyó el a quo. […]”13 (negrilla del texto). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 23 de octubre de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 25000234100020140067401. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de salas de 29 de octubre de 2018, expediente 2015- 00115-00.
Consejero ponente (E) Hernando Sánchez Sánchez. Actora: NOVARTIS A.G. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1.° de agosto de 2024. Radicación núm. 25000-23-41-000-2022-00887-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Igualmente, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Auto de Sala de 16 de abril de 2020. Radicación núm.: 25000-23- 41-000-2019-00160-00. C.P. Oswaldo Giraldo López. 9 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 31. De acuerdo con la normatividad y jurisprudencia citada supra, se considera que la Resolución núm. C2ER-0012-18 de 2018, en tanto denegó una solicitud de revocatoria directa, no es susceptible de control judicial y, en consecuencia, no se puede tener en cuenta dicha decisión para determinar si la demandante agotó o no el requisito de procedibilidad de que trata el numeral 2. del artículo 161 de la 1437, respecto de la Resolución núm. C2ER-0322-17 de 2017. 32.
En cuanto al segundo cargo de la impugnación, consistente en que no se interpuso el recurso de apelación contra la Resolución núm. C2ER-0322-17 de 2017, por cuanto la demandante no fue debidamente vinculada al procedimiento administrativo que dio lugar al referido acto, se precisa que, de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 1437 “[…] Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código […]” (negrilla fuera del texto). 33. Significa lo anterior, que las normas de procedimiento contenidas en la parte primera de la Ley 1437 son generales y aplican de manera supletiva respecto de aquellos procedimientos que cuentan con normatividad especial. 34.
La Resolución núm. C2ER-0322-17 de 2017 se expidió en virtud del procedimiento administrativo especial regulado en las Leyes 9 de 11 de enero de 198914 y 388 de 18 de julio de 199715; y en el Decreto núm. 1077 de 26 de mayo de 201516 con sus modificaciones. 35. Así las cosas, dichas normas de carácter especial se aplican de manera preferente al procedimiento administrativo de licenciamiento de construcción, lo cual incluye la forma en que se notifican o vinculan a las partes e interesados a la actuación administrativa. 36.
Los artículos 2.2.6.1.2.2.1. y 2.2.6.1.2.2.2. del Decreto 1077, señalan: “[…] Artículo 2.2.6.1.2.2.1 Citación a vecinos. El curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para el estudio, trámite y expedición de licencias, citará a los vecinos colindantes del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud para que se hagan parte y puedan hacer valer sus derechos.
En la citación se dará a conocer, por lo menos, el número de radicación y fecha, el nombre del solicitante de la licencia, la dirección del inmueble o inmuebles objeto de solicitud, la modalidad de la misma y el uso o usos propuestos conforme a la radicación. La citación a vecinos se hará por correo certificado conforme a la información suministrada por el solicitante de la licencia. Se entiende por vecinos los propietarios, poseedores, tenedores o residentes de predios colindantes, entendidos estos como aquellos que tienen un lindero en común con el inmueble o inmuebles objeto de solicitud de licencia. 14 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 15 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. […]”. 16 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. […]”. 10 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Si la citación no fuere posible, se insertará un aviso en la publicación que para tal efecto tuviere la entidad o en un periódico de amplia circulación local o nacional.
En la publicación se incluirá la información indicada para las citaciones. En aquellos municipios donde esto no fuere posible, se puede hacer uso de un medio masivo de radiodifusión local, en el horario de 8:00 a. m. a 8:00 p. m. Cualquiera sea el medio utilizado para comunicar la solicitud a los vecinos colindantes, en el expediente se deberán dejar las respectivas constancias.
Parágrafo 1. Desde el día siguiente a la fecha de radicación en legal y debida forma de solicitudes de proyectos de parcelación, urbanización y construcción en cualquiera de sus modalidades, el peticionario de la licencia deberá instalar una valla resistente a la intemperie de fondo amarillo y letras negras, con una dimensión mínima de un metro (1.00 m) por setenta (70) centímetros, en lugar visible y que la misma sea legible desde la vía pública, en la que se advierta a terceros sobre la iniciación del trámite administrativo tendiente a la expedición de la licencia urbanística, indicando el número de radicación, fecha de radicación, la autoridad ante la cual se tramita la solicitud, el uso y características básicas del proyecto. […] Las fotografías de la valla o del aviso, según sea el caso, con la información indicada se deberán anexar al respectivo expediente administrativo en los cinco (5) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, en las que pueda además verificarse su visibilidad desde el espacio público, so pena de entenderse desistida.
Esta valla, por ser requisito para el trámite de la licencia, no generará ninguna clase de pagos o permisos adicionales a los de la licencia misma y deberá permanecer en el sitio hasta tanto la solicitud sea resuelta. […] Artículo 2.2.6.1.2.2.2 Intervención de terceros. Toda persona interesada en formular objeciones a la expedición de una licencia urbanística, podrá hacerse parte en el trámite administrativo desde la fecha de la radicación de la solicitud hasta antes de la expedición del acto administrativo que resuelva la solicitud.
Dicho acto sólo podrá ser expedido una vez haya transcurrido un término mínimo de cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la fecha de la citación a los vecinos colindantes o de la publicación cuando esta fuere necesaria y, en el caso de los demás terceros, a partir del día siguiente a la fecha en que se radique la fotografía donde conste la instalación de la valla o aviso de que trata el parágrafo 1 del artículo anterior.
Parágrafo. La solicitud de constitución en parte deberán presentarse por escrito, bien sea de manera presencial o a través de medios electrónicos, y deberá contener las objeciones y observaciones sobre la expedición de la licencia, acreditando la condición de tercero individual y directamente interesado y presentar las pruebas que pretenda hacer valer y deberán fundamentarse únicamente en la aplicación de las normas jurídicas, urbanísticas, de edificabilidad o estructurales referentes a la solicitud, so pena de la responsabilidad extracontractual en la que podría incurrir por los perjuicios que ocasione con su conducta.
Dichas observaciones se resolverán en el acto que decida sobre la solicitud. […]”. 37. Conforme se advierte, el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para el estudio, trámite y expedición de licencias de construcción, citará a los vecinos17 colindantes del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud para que se hagan parte y puedan hacer valer sus derechos.
La anotada citación se hará por 17 Entendiéndose por vecinos, aquellos propietarios, poseedores, tenedores o residentes de predios colindantes, que tienen un lindero en común con el inmueble objeto de solicitud de licencia. 11 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. correo certificado conforme a la información suministrada por el solicitante de la licencia y si ello no fuere posible, se insertará un aviso en la publicación que para tal efecto tuviere la entidad o en un periódico de amplia circulación local o nacional. 38.
Asimismo, la normatividad establece que el solicitante de la licencia de construcción debe instalar una valla en un lugar visible, la cual debe contener el número y fecha de radicación, la autoridad ante la cual se tramita la solicitud, el uso y características básicas del proyecto, esto, con el fin de que aquellos terceros que consideren que pueden verse afectados con el trámite de la licencia, puedan hacerse parte dentro del proceso y ejercer sus derechos de contradicción y defensa. 39.
Precisado lo anterior, se observa que la norma hace una distinción entre vecinos y terceros, por lo que, su forma de notificación o comunicación varía de acuerdo, con su categoría, toda vez que, para los vecinos se necesita que la citación se haga por correo certificado o por publicación en un medio de comunicación, y para los terceros con la instalación de la valla se da el cumplimiento de dicho requisito. 40.
En el sub lite, se advierte que EPM no presenta la categoría de vecino, en razón a que no es propietario, poseedor, tenedor o residente en los predios colindantes o del que es objeto de la licencia de construcción otorgada en la resolución acusada; sin embargo, debido a que, según el certificado de tradición y libertad allegado al proceso, tiene una servidumbre de energía eléctrica en el predio objeto de licenciamiento, dicha sociedad se considera como tercero. 41.
En razón a ello, y en aplicación del procedimiento especial establecido en el Decreto 1077, la forma como se debía comunicar la solicitud de licencia de construcción a EPM, era con la instalación de la valla informativa, la cual, según las pruebas allegadas al proceso, se surtió en debida forma, como se observa a continuación: 18 18 Cfr. Folio 268 de la contestación de la demanda.
Documento 012ContestacionDeLaDemanda – Índice 2 del expediente de instancia. 12 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 42. En efecto, la valla cumple con todos los requisitos establecidos en la norma, toda vez que: i) indica el número y fecha de radicación, el C2E-0337-17 de 28 de marzo de 2017; ii) la autoridad que tramita la solicitud que era la Curaduría Urbana Segunda de Envigado; iii) el uso residencial del proyecto; y, iv) las características del mismo.
Además, se indicó que “[…] El plazo máximo para hacerse parte en el trámite vence antes de la expedición del acto administrativo que resuelve la solicitud […]”. 43. Igualmente, la curaduría urbana demandada dio aplicación al artículo 2.2.6.1.2.3.8 del Decreto 1077, publicando la parte resolutiva del acto administrativo en un periódico de alta circulación en el municipio donde se encuentra ubicado el inmueble, como se advierte: “[…] […]” 19 44.
En ese orden de ideas, la Curaduría Urbana Segunda de Envigado dio cumplimiento a lo previsto en la normatividad especial para garantizar la intervención de los terceros en el procedimiento administrativo que dio lugar a la expedición de la resolución demandada. 45. Por consiguiente a EPM, en su condición de tercero interesado, se le garantizó su debido proceso en la sede administrativa y podía ejercer los recursos procedentes frente a la resolución acusada. 46.
Esta Corporación, sobre la importancia del agotamiento de los recursos en sede administrativa, ha indicado que: “[…] el agotamiento de la vía gubernativa, presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consiste, en términos generales, en la necesidad de usar los recursos legales para poder impugnar los actos administrativos.
Su finalidad es que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, esto es, 19 Cfr. Folio 275 de la contestación de la demanda. Documento 012ContestacionDeLaDemanda – Índice 2 del expediente de instancia. 13 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de un proceso judicial.
En efecto, se ha precisado que “La razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que le permite a la administración antes de acudir al medio judicial, que revise sus propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla” […]”20. 47.
El numeral 2. del artículo 161 de la Ley 1437, establece que “[…] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. […]”. 48. El artículo 76 ibidem dispone que el “[…] recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. […]” (negrilla fuera del texto). 49.
El parágrafo segundo del artículo 17521 de la misma ley prevé que “[…] Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. […]”. 50. La demanda de nulidad y restablecimiento de la referencia fue instaurada contra la Resolución núm. C2ER-0322-17 de 2017, por medio del cual se concedió una licencia de construcción, acto administrativo particular contra el cual, en los términos del artículo 2.2.6.1.2.3.9 del Decreto 1077, proceden los recursos de reposición ante el curador urbano o la autoridad municipal o distrital que lo expidió y de apelación ante la oficina de planeación o en su defecto ante el alcalde municipal. 51.
Por lo tanto, en razón a que la demandante no agotó el recurso de apelación contra la citada resolución, era procedente dar por terminado el proceso, al no haberse cumplido con el requisito de procedibilidad contenido en el numeral 2. del artículo 161 de la Ley 1437. 52. En consecuencia, se confirmará el auto de 16 de julio de 2024.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 16 de julio de 2024. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 10 de febrero de 2011. Radicación núm. 25000-23-27-000-2007-00191-01(17251). C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 21 Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 14 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2018-01169-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.