25000234200020180219601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) Demandante: Cilia Consuelo Díaz Ardila Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Alfabetizador y docente temporal. Aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el seis (6) de marzo de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora CILIA CONSUELO DÍAZ ARDILA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución PAP 050243 del 27 de abril de 2011, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante.

Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prestación, según lo previsto en la Ley 114 de 1913, con los 1 Folios 1 a 2. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) reajustes anuales, y el retroactivo indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto.

Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante durante su vida laboral fue docente territorial y nacionalizada por más de 20 años, entre 1980, 1981, 1988, 1990, 1991 y 1992, con nombramientos temporales y permanente a partir de 1993, hasta la fecha del estatus por servicio, el 1. ° de enero de 2013.

Que al cumplir los 50 años y los 20 años laborados, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, sobre la cual obtuvo respuesta negativa en la Resolución PAP 50243 del 27 de abril de 2011 al considerar que el tiempo desempeñado lo fue de carácter nacional. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 24 de octubre de 20183, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la actora, no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia. Propuso las excepciones que denominó; falta de la prueba de la relación legal y reglamentaria de la demandante como docente al servicio del magisterio oficial de carácter territorial o nacionalizado antes de 1980; inexistencia de la obligación por no cumplimiento de los requisitos legales; ausencia de fundamentos jurídicos; prescripción; buena fe e innominada.

En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. En esta diligencia se fijó el litigio en el sentido de determinar si la actora cumplía con los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia; al declarar que no existía ánimo conciliatorio, efectuó la incorporación y el decreto de pruebas. 2 Folios 5 y 6. 3 Folios 39 a 41. 4 Folio 42. 5 Folios 84 a 91. 6 Folios 114 a 117.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) En la audiencia de pruebas7 incorporó las allegadas, dio por agotada la etapa probatoria; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dictó sentencia el 6 de marzo de 2020, mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados.

A título de restablecimiento ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la UGPP la pensión a partir del 18 de agosto de 2008 (con el cumplimiento de la edad), en una cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; pero con efectos fiscales a partir del 25 de septiembre de 2015 por prescripción trienal.

Del material probatorio encontró que la señora Cilia Consuelo Díaz se desempeñó como docente a favor de la Secretaría de Educación de Bogotá inicialmente en el programa de alfabetización mediante las Resoluciones 1952 y 3243 de 1980 y 3633 de 1981; como docente de tiempo completo mediante la Resolución 107 de 1989 y en propiedad a partir de la Resolución 202 de 1993.

Que el tiempo desempeñado en calidad de alfabetizadora debe ser incluido conforme a la jurisprudencia porque tal como lo ha dispuesto la educación no formal hace parte del servicio público educativo y no es óbice para negar el reconocimiento de la pensión gracia, porque su nombramiento lo fue en calidad de territorial a favor del distrito, sufragado con recursos del FER.

Además, sostuvo que los demás tiempos también cumplen con el requisito del carácter distrital que le permite adquirir la prestación. Sobre la prescripción sostuvo que la actora presentó solicitud el 21 de junio de 2010 y radicó la demanda el 25 de septiembre de 2018, por ello, declaró el fenómeno a parir del 25 de septiembre de 2015. En cuanto a las demás excepciones, dispuso que no estaban llamados a prosperar porque la demandante cumple con las exigencias legales para el reconocimiento de la pensión conforme a las pruebas allegadas y valoradas en el plenario.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La UGPP solicitó revocar la sentencia y en su lugar, negar las pretensiones al sustentar que la señora Cilia Consuelo Díaz no cumplió con los requisitos previstos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, así como la jurisprudencia aplicable, toda vez que, se desempeñó como alfabetizadora nacional mediante un 7 Folios 128 a 130. 8 Folios 151 a 159. 9 Folios 167 a 170.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) contrato de prestación de servicios entre febrero y junio, julio y diciembre de 1980 y desde diciembre de 1980 hasta noviembre de 1981, sobre los cuáles recibió bonificaciones a cargo del presupuesto nacional.

Que no se vinculó como docente distrital, municipal o nacionalizada antes de diciembre de 1980 y tampoco agotó los 20 años de servicios porque a partir de 1990 y hasta el 2010, ostentó la calidad de docente nacional. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada10 presentó escrito de alegaciones finales en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. El delegado del Ministerio Público ante esta Corporación y la parte demandante guardaron silencio11.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980 y durante 20 años de servicio.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. 10 Índice 12 de SAMAI. 11 Según constancia visible a índice 14 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.

(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.

(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. En el asunto, deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la actora acredita alguna vinculación como docente de carácter territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Cilia Consuelo Díaz Ardila nació el 17 de agosto de 195816, de modo que cumplió los 50 años el 17 de agosto de 2008. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), por lo cual, en aras de verificar las vinculaciones y esclarecer si hay lugar al reconocimiento del derecho, se analizarán los tiempos desempeñados por la señora Diaz Ardila. 16 Según copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 24.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) -Entre 1980 y 1981- Alfabetizadora Nacionalizada En primer lugar, se observa que en el plenario no fueron allegados ni el nombramiento ni el acta de posesión relacionados con este lapso, lo cierto es que la naturaleza de la relación legal y reglamentaria es posible extraerla y determinarla como territorial en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo relacionado con la prueba de calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado, pues la regla que dispuso permite adaptar otros medios de prueba para resolver el caso, tal como se relaciona:    «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]»   Como sustento del tiempo laborado se aportaron copias de los actos que reconocieron la retribución del servicio, denominada bonificación17 en el que indica que hizo parte del programa de alfabetizadores nacionales, de los cuales se observan los extremos laborales, así: 17 Regulada en el artículo 2 del Decreto 329 de 1981, que dispuso «Artículo 2 º.

Los maestros alfabetizadores tendrán derecho a percibir una bonificación de dos mil trescientos ochenta pesos ($2.380.00) mensuales durante diez (10) meses al año». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) También pueden constatarse los tiempos conforme al certificado expedido por la Secretaría de Educación del Distrito, así: Sobre este aspecto, la apelante advierte que se desacertó la decisión del a quo al reconocer estos tiempos, al sostener que no se allegaron las pruebas de nombramiento y posesión, y que ostentó el carácter de nacional por pertenecer a un programa financiado con recursos de la Nación. Tal y como se desarrolló previamente, ante la inexistencia de los respectivos actos, obran los certificados como medios probatorios pertinentes en el esclarecimiento de la situación fáctica de la actora y suficientes para incluir el tiempo a través del cual la señora Cilia Díaz fue empleada bajo la modalidad de contratación con el programa de alfabetizadores, con cargo al presupuesto nacional por transferencia al Fondo Educativo Regional del Distrito.

Así las cosas, la vinculación sostenida de febrero a junio y de julio a diciembre de 1980; así como desde julio hasta diciembre de 1981, lo fue en calidad de docente del orden nacionalizada pues, del acto que reconoció la bonificación como retribución por el servicio prestado intervino tanto la autoridad departamental como el Delegado Regional de Bogotá del Ministerio de Educación Nacional ante las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales.

Lo anterior entonces se ajusta a los argumentos expuestos en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 en relación con el contenido del artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989, cuando precisó lo siguiente: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).    v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».

Ahora, sobre el argumento referido al carácter nacional porque a la accionante se le cancelaron los salarios y prestaciones sociales con recursos de la Nación, sea lo primero indicar que, si bien el pago de la prestación del servicio, lo fue en virtud de las partidas presupuestales del FER por autorización del Ministerio de Educación, lo cierto es que tal y como se expuso en acápite precedente, lo relevante frente al reconocimiento del derecho en litigio, es que la vinculación y el cargo a ocupar por el maestro sea de carácter territorial o nacionalizado.

Se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.

Por lo expuesto, en un análisis integral de los actos referidos, se deriva que los nombramientos efectuados para ocupar las plazas de docentes alfabetizadores también los efectúo el representante de la autoridad departamental para la prestación del servicio a favor del Distrito, sin que exista prueba que contraríe tal disposición, máxime cuando al solicitar a la autoridad respectiva, tal condición es aceptada, tal como se adjunta: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) Ahora en cuanto a la labor desempeñada en el programa de alfabetizadores la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido, que las tareas desempeñadas por los docentes alfabetizadores para adultos sí implican el ejercicio de la actividad docente, toda vez que éstas se relacionan con el proceso de educación formal el cual, según se advierte en los Decretos 128 de 1977 y 2277 de 1979, se encuentran sujeto a la regulación legal del sistema educativo y a las directrices impartidas por el Ministerio de Educación Nacional.

Para el efecto, se traen a colación algunos apartados de la sentencia de 6 de julio de 2017, radicación N°4537-1618, en los que esta Sección precisó que: «(…) En este orden de ideas, se hace necesario señalar que el ejercicio de la profesión docente lo define el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, en los siguientes términos: “ARTICULO 2o.

PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, CP: César Palomino Cortés. Radicación Número: 52001-23-33-000-2014-00257-01(4537-16) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.

Por su parte, el Decreto 3011 de 1997 por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos, señala: “Artículo 1º. La educación de adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, y se regirá por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, sus decretos reglamentarios, en especial los Decretos 1860 de 1994, 114 de 1996 y las normas que los modifiquen o sustituyan y lo previsto de manera especial, en el presente decreto.

Se regirá igualmente por las disposiciones que para el efecto dicten las entidades territoriales según sus competencias. (... ) Artículo 5º. La educación de adultos ofrecerá programas de: 1. Alfabetización. 2. Educación básica. 3. Educación media. 4. Educación no formal. 5. Educación informal. ” De lo anterior se deduce que la educación para adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, etc, incluyendo los cargos relativos a funciones distintas a la estrictamente educativa, según lo prevé el inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979), están cobijados por el Estatuto Docente.».

De igual manera, la Sala resalta que, con posterioridad a la expedición del Estatuto Docente en 1979, la labor de alfabetización fue definida expresamente en el parágrafo del artículo 3 del Decreto 428 de 7 de febrero de 1986 y, a su turno, en el artículo 6 de Decreto 3011 de 19 de diciembre de 1997. Así las cosas, sin duda alguna la instrucción en alfabetización implica el ejercicio de la actividad docente por lo que es posible tenerla en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia analizada.

De tal manera, que resultó acertado el estudio del a quo al incluir los extremos temporales en los que la demandante fungió como alfabetizadora entre el 1.° de febrero al 30 de junio y del 1.° de julio al 31 de diciembre de 1980; así como desde el 1.° de julio hasta el 31 de diciembre de 1981 (1 año, 4 meses y 29 días) para incluirlo en los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que, dicho nombramiento conforme a los certificados aportados lo efectuó la autoridad del orden nacionalizada y el servicio de docente en calidad de alfabetizadora lo prestó antes del 31 de diciembre de 1980.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) -De 1988 a 1992 – Vinculación temporal- Territorial Sobre estos tiempos, tampoco fueron allegados los actos de nombramiento ni de posesión, pero conforme a la validez del análisis de las pruebas, fue allegado el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral en el que relaciona la vinculación temporal que ostentó la docente a favor del distrito en la Institución Educativa Rafael Delgado Salguero, así: […] Es decir que la actora se desempeñó como temporal en los siguientes tiempos: i) del 23 de abril al 1. ° de diciembre de 1988; ii) 16 de enero al 3 de diciembre de 1989; iii) 26 de enero a 3 de diciembre de 1990; iv) 21 de enero al 30 de noviembre de 1991 y; v) 20 de enero al 30 de noviembre de 1992.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) Ahora, en el certificado señala que la vinculación fue del carácter territorial con recursos propios del distrito, al respecto como no existe otra prueba que contrarié lo allí relacionado a partir de este certificado junto con la respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, puede concluirse la calidad de docente territorial a favor del distrito, esto, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino eventualmente territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.

También sobre el carácter temporal de la vinculación esta Sala reitera el análisis efectuado al respecto, en el que dispuso: «En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza temporal, como una forma de proveer cargos docentes, dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso de la demandante.

Así las cosas, estima la Sala que ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente, esto, con ocasión de cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia, comisión o vacaciones, la administración cuenta con la posibilidad de proveer dicho empleo en forma transitoria, a través de un nombramiento con tal naturaleza con el fin de evitar cualquier tipo de traumatismo en la prestación normal del servicio educativo oficial»19 En consecuencia, los tiempos desempeñados en el periodo temporal debidamente certificados por las autoridades territoriales y relacionados anteriormente, que suman (4 años y 21 días), ameritan ser incluidos en el cómputo de la pensión gracia tal como lo ordenó el a quo, en el entendido que resultó una vinculación válida en la prestación del servicio educativo a cargo de la administración del distrito. -Del 8 de febrero de 1993 al 28 de mayo de 2010 – Territorial Mediante la Resolución 202 del 1. ° de febrero de 1993, el alcalde mayor de Bogotá D.C., nombró a la señora Cilia Consuelo Diaz Ardila docente de tiempo completo, 19 Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación: 81001-23-33-000-2013- 00285-01(2806-15).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) de la planta de personal creada en el sector educativo, como se adjunta: […] […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) El mencionado Decreto designó como docente de tiempo completo «en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Secretaría de Educación», creada por el Decreto 029 de 1993, a cargo de 7.120 docentes que prestaban el servicio educativo, es decir, que la educadora se desempeñó en una plaza territorial, específicamente distrital.

También dispuso que los recursos destinados al pago de la nómina se fijaron en el Acuerdo 40 de 1992 del Consejo de Bogotá, con cargo al «rubro expresamente dedicado al pago de personal docente de la planta distrital de educadores». Además, se allegó el acta de posesión, suscrita ante la misma autoridad distrital, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) De los anteriores actos, puede observarse que fueron suscritos por el alcalde mayor de Bogotá y el secretario de educación, para desempeñar una plaza permanente del distrito para ser ocupadas inicialmente por los docentes temporales.

De igual manera, dentro de la creación y nombramiento del personal se denota que no hubo ninguna participación de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional y por tanto se trate de una plaza creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975. La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Los tiempos analizados quedaron relacionados en el mismo Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, en el que puede advertirse que a partir del nombramiento efectuado en propiedad a la docente con la Resolución 202 de 1993, continúo con la misma vinculación hasta el 28 de mayo de 2010, fecha de expedición del documento, de la siguiente manera: Además, del decreto 202 de 1993 también se advierte que la docente fue nombrada a favor del distrito, con la facultad a cargo de la autoridad de trasladar o ubicar a los docentes según las necesidades del servicio educativo, esto es, que a pesar de que no dispuso una plaza fija para ser ocupada por la señora Cilia Díaz, las plazas se crearon bajo la naturaleza territorial en el orden distrital y con cargo a los recursos propios, sin intervención o delegación del Ministerio de Educación Nacional.

Al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) demandante como docente entre el 8 de febrero de 1993 y el 28 de mayo de 2010 (17 años, 8 meses y 20 días), deben incluirse en el reconocimiento de la pensión, pero según el análisis realizado anteriormente, pues el tribunal en la primera instancia lo incluyó en el carácter nacionalizado.

Es decir, que la actora, desempeñó en calidad de docente en los siguientes tiempos: Desde Hasta Año Mes Días Vinculación 1/02/1980 30/06/1980 0 4 29 Alfabetizadora- Nacionalizada 1/07/1980 31/12/1980 0 5 30 1/07/1981 31/12/1981 0 5 30 23/04/1988 1/12/1988 0 7 8 Temporal – Territorial 16/01/1989 3/12/1989 0 10 17 26/01/1990 3/12/1990 0 10 7 21/01/1991 30/11/1991 0 10 9 20/01/1992 30/11/1992 0 10 10 8/02/1993 18/05/2010 17 8 20 Nombramiento en propiedad- Territorial SUBTOTAL 15 67 150 TOTAL 23 AÑOS, 2 MESES y 10 DÍAS Observa la Sala que la reclamante satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra del orden nacionalizado y territorial, ahora como la fecha en que agotó los 20 años20 fue previa al cumplimiento de los 50 años (18 de agosto de 2008), habrá de confirmarse la decisión al respecto. 20 Desde Hasta Año Mes Días 1/02/1980 30/06/1980 0 4 29 1/07/1980 31/12/1980 0 5 30 1/07/1981 31/12/1981 0 5 30 23/04/1988 1/12/1988 0 7 8 16/01/1989 3/12/1989 0 10 17 26/01/1990 3/12/1990 0 10 7 21/01/1991 30/11/1991 0 10 9 20/01/1992 30/11/1992 0 10 10 8/02/1993 18/08/2007 14 6 10 SUBTOTAL 14 67 5 años* y 7 meses 150 *5 meses TOTAL 20 AÑOS Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, quedó comprobada en tanto el accionante efectivamente se desempeñó como educadora alfabetizadora entre 1980 y 1981, por lo que se encuentra satisfecha esta exigencia. En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.

Con base en lo dicho, resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplimiento de los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, por lo que habrá de confirmarse dicha providencia, pero según lo analizado anteriormente en cuanto a las vinculaciones que ostentó la docente.

Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02196-01 (0911-2021) Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia que concedió las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas anteriormente.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: ACEPTAR la renuncia presentada por la abogada Gloria Ximena Arrellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, que actuó como apoderada general de la UGPP, ello conforme al memorial que obra a índice 20 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente