CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: ALBA LUCÍA LOAIZA OSPINA Y OTROS Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA Y OTROS Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES / LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ACCIÓN DE TUTELA – Abogados deben aportar poder especial que los faculte para presentar una solicitud de amparo constitucional; el poder, además de ser especial, debe ser específico.
La Sala1 decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 17 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 31 de mayo de 2024, el abogado Diego Alejandro Hernández Duque, quien dijo actuar como apoderado judicial de los señores Alba Lucía Loaiza Ospina, Juan Guillermo Loaiza Ospina, Huberney Loaiza Ospina y María Dioselina Ospina Escobar, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, la Personería Municipal de Marsella, Risaralda, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el Municipio de Marsella, Risaralda, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y de acceso a la administración de justicia. Formularon las siguientes pretensiones: 1 Se advierte que, el 3 de julio de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 2 PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y acceso a la administración de justicia de mi padre, señor José Felipe Loaiza QEPD y de nosotros especialmente nuestra madre como compañera supérstite con derecho a la pensión.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR al MUNICIPIO DE MARSELLA que en el improrrogable término de CUARENTA Y OCHO (48) horas, profiera el respectivo acto administrativo (Resolución) de pago de aportes a COLPENSIONES en nombre del señor José Felipe Loaiza conforme lo ordenó el Juzgado Primero Administrativo y Tribunal Contencioso Administrativo de Pereira.
TERCERO: Ordenar a las demás entidades accionadas para que cumplan lo propio. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor José Felipe Loaiza Acevedo trabajó durante más de 40 años en el matadero municipal de Marsella, Risaralda, y, a instancias del Ministerio del Trabajo, llegó a un acuerdo para que le pagaran los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir; sin embargo, en la diligencia de conciliación no se pactó nada sobre los aportes al sistema de seguridad social integral, que son irrenunciables.
Por ese motivo, los aquí accionantes presentaron demanda laboral que le correspondió, en principio, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, quien remitió por competencia el asunto a los juzgados administrativos. El conocimiento lo asumió el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, el que, en sentencia del 31 de marzo de 2020, negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto en providencia del 24 de febrero de 2022, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se concedieron las pretensiones. El 6 de junio de 2022, la parte accionante remitió al Municipio de Marsella una solicitud de cumplimiento de sentencia, que no fue contestada.
Por lo anterior, instauró demanda ejecutiva a continuación ante el Juzgado Primero Administrativo de Pereira. El 24 de enero de 2023, el referido despacho libró mandamiento de pago y negó las medidas cautelares solicitadas. Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 3 Posteriormente, mediante auto del 16 de junio de 2023, el juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución. El 9 de agosto de la misma anualidad, la parte actora solicitó nuevamente que se decretaran medidas cautelares, las cuales fueron negadas a través de proveído del 19 de noviembre de 2023. 1.2.
Argumentos de la tutela Considera la parte actora que el Juzgado Primero Administrativo de Pereira vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y de acceso a la administración de justicia, pues, a pesar de que se han solicitado múltiples solicitudes de medidas cautelares en el proceso ejecutivo, estas han sido denegadas.
Precisó que el abogado que los representa ha solicitado a todas las entidades de control que realicen seguimiento al cumplimiento de la sentencia del 31 de marzo de 2020, pero la Personería de Marsella nunca les dio respuesta y la Contraloría manifestó que el asunto no era de su competencia, aunque es evidente que cada la condena aumenta y se genera un detrimento al patrimonio público.
Indicó que como el señor José Felipe Loaiza murió el 26 de marzo de 2021, su compañera supérstite está interesada en recibir la pensión a la que aquel tenía derecho. Expuso que intentó hacer la solicitud de pago de aportes mediante la página web www.soyactuario.com, observando que únicamente podía hacer la solicitud el empleador. Finalmente, explicó que se le ha denegado el acceso efectivo a la administración de justicia por parte de todas las autoridades demandadas, por cuanto «nadie vela porque efectivamente se cumpla la sentencia, a pesar de que era la seguridad social de nuestro padre», aunado al hecho de que se hicieron nugatorios los derechos de su padre «y por ende los de nuestra madre, quien tendría derecho a la sustitución pensional». 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 4 de junio de 2024, el Despacho sustanciador en primera instancia admitió la tutela y ordenó que se notificara al Juzgado Primero Administrativo de Pereira, a la Personería Municipal de Marsella, a la Contraloría Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 4 General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y al Municipio de Marsella, como parte demandada. 2.2.
La Contraloría General de la República expuso que la tutela no se dirige contra esa autoridad, por cuanto se trata de aspectos ajenos a la labor de vigilancia y control fiscal. Expuso que la parte actora ya hizo uso del mecanismo principal para obtener las pretensiones, esto es, el proceso ejecutivo y el hecho de que el juez no hubiera decretado las medidas cautelares solicitadas no desvirtúa el carácter residual de la solicitud de amparo.
Finalmente, precisó que las labores de su competencia se dan a partir de un enfoque de fiscalización del recurso administrativo, sin que implique la emisión de órdenes o mandatos dirigidos a los entes territoriales con el propósito de ejecutar o abstenerse de realizar determinada conducta, por cuanto ello implicaría coadministrar, lo cual no está permitido desde la óptica constitucional. 2.3.
El Juzgado Primero Administrativo de Pereira explicó que el apoderado de la parte demandante radicó solicitud de ejecución a continuación y también pidió el decreto y práctica de las medidas cautelares de embargo y retención de sumas de dinero que tuviera el Municipio de Marsella. El 24 de enero de 2023, se libró mandamiento de pago y se negó la medida cautelar solicitada, toda vez que la ejecución perseguida correspondía a una obligación de hacer.
Informó, además, que la parte actora no interpuso recurso alguno contra la providencia que negó la medida cautelar. El 16 de junio de 2023, se ordenó seguir adelante con la ejecución y, el 9 de agosto siguiente, solicitó el decreto de las mismas medidas cautelares solicitadas, petición que fue negada mediante auto del 19 de noviembre de 2023.
Expuso que la parte actora no agotó los recursos a su alcance, pues no ejerció ningún medio de impugnación al interior del proceso con el fin de lograr que ese juzgado o el superior funcional reconsiderara la decisión adoptada. Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 5 2.4.
La Procuraduría General de la Nación expuso que no se pronunciaría respecto de las pretensiones, por cuanto «en un futuro no lejano se podrían presentar quejas relacionadas con servidores públicos municipales que ahora presuntamente se encuentran comprometidos viéndose compelido este Despacho a declararse impedido para investigarlos por haber dado concepto frente al caso concreto». 2.5.
La Personería Municipal de Marsella señaló que, mediante auto 24 del 16 de marzo de 2024, dispuso la apertura de indagación previa dentro del proceso disciplinario 017-2024, lo que indica que esa dependencia ha actuado de forma diligente. 3. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 17 de junio de 2024, declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad.
En primer lugar, señaló que la única persona que le otorgó poder al abogado fue la señora Alba Lucía Loaiza Ospina, de ahí que sólo está legitimada para representarla a ella en el juicio de tutela. Respecto de las solicitudes de iniciación de los procesos fiscal y disciplinario, sostuvo que la ley no prevé la acción fiscal ni disciplinaria como el mecanismo procesal para la recuperación de los montos resultantes de condenas judiciales, sin que se advirtiera irregularidad alguna en la labor de control y vigilancia, de conformidad con las competencias que constitucional y legalmente le corresponden.
En relación con el Municipio de Marsella, expuso que no obraba prueba de la respuesta a la solicitud que presentó el señor José Felipe Loaiza, y, por tanto, habría lugar a aplicar la presunción de veracidad, pero quedó acreditado que aquel falleció. Además, indicó que en la solicitud de amparo no se invocó el derecho de petición como vulnerado.
Con todo, advirtió que la parte accionante allegó memorial del 13 de junio de 2024, en el cual el apoderado del Municipio de Marsella contestó la solicitud de Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 6 cumplimiento de la sentencia y requirió los documentos necesarios para adelantar las gestiones tendientes a la expedición de los actos administrativos que ordenaron el pago.
Por lo tanto, expuso que ese hecho estaba superado, al verificarse una respuesta real y concreta a la solicitud de cumplimiento. Consideró que es el proceso ejecutivo la herramienta oportuna para exigir el cumplimiento del fallo, aunado al hecho de que no hay explicación alguna que justifique la existencia de un perjuicio irremediable ni una afectación directa de los derechos al mínimo de la accionante, quien, «valga recordar, su calidad de heredera no conlleva que la misma esté obligada a suceder procesalmente al causante en el procedimiento judicial, en tanto, la sucesión procesal por la muerte del demandado no es obligatoria, tampoco se declara de oficio, y deberá acreditar el título sucesorio para la sucesión procesal que sea aceptada por el juzgado».
Concluyó que, si bien no se decretaron las medidas cautelares solicitadas, lo cierto es que la parte accionante no ejerció los recursos judiciales procedentes contra esa decisión, de ahí que se encuentre acreditado la actuación negligente de la parte actora, quien pretende tramitar sus pretensiones por la acción de tutela sin agotar la vía ordinaria. 4.
Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión y argumentó que lo pretendido es que se cumpla con la obligación de hacer contenida en la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de que el Municipio de Marsella realice todos los actos tendientes a pagar los aportes al sistema pensional. Expuso que aun cuando el Juzgado Primero Administrativo de Pereira libró mandamiento ejecutivo, al no decretarse las medidas cautelares solicitadas, se hizo nugatorio lo pretendido en ese proceso.
Señaló que la Corte Constitucional, en la sentencia T-874 de 2012, consideró que la tutela era procedente para obtener el cumplimiento de una obligación de hacer contenida en la sentencia. Manifestó, además, que la compañera supérstite del señor José Felipe Loaiza Acevedo es una persona de la tercera edad y, por tanto, sujeto de especial Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 7 protección constitucional, a lo cual se suma que sufre serias «patologías que debe tratar en un hospital del Estado, cuando le correspondería en este caso ser cotizante, dado que su cónyuge le dejó causado ese derecho».
Finalmente, pidió que se revocara lo atinente a la falta de legitimación en la causa por activa de la señora María Dioselina Ospina Escobar y los señores Juan Guillermo y Huberney Loaiza Ospina, por cuanto también suscribieron la acción constitucional, amén de que ya se radicó solicitud de sucesión procesal ante el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, por los derechos que le corresponderían al señor José Felipe Loaiza Acevedo.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 17 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Para tal efecto, primero se deberá establecer si el abogado Diego Alejandro Hernández Duque se encuentra legitimado por activa para representar los intereses de los señores Alba Lucía Loaiza Ospina, Juan Guillermo Loaiza Ospina, Huberney Loaiza Ospina y María Dioselina Ospina Escobar. 2.
De la legitimación para ejercer la acción de tutela El inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Empero, dicha regla supone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida en que solo podrá ejercer esta acción constitucional quien reclame la protección de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de lo que se establece respecto de la agencia oficiosa de derechos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
De esta manera, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 8 protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa2.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que, en los casos en los cuales se ejerza la acción de tutela mediante representante judicial, el poder debe ser otorgado mediante escrito que se presumirá auténtico, únicamente puede estar dirigido a un profesional del derecho y debe ser especial. Por este último motivo, el poder otorgado para iniciar un proceso judicial diferente no supone la facultad para interponer una demanda de tutela por hechos derivados de él. Textualmente, esto dijo la Corte Constitucional: Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito.
(ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial. En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial.
(iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional ( )3. De acuerdo con lo transcrito, quien manifieste que actúa como apoderado de una persona natural o jurídica en una acción de tutela, debe estar investido de poder especial que así lo acredite, dado que este se confiere «para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión»4.
De lo anterior, se desprende que el poder, además de ser especial, debe ser específico. Es decir, que en el documento contentivo del mandato judicial hay que identificar la autoridad contra la cual se va a dirigir la acción de tutela y los derechos fundamentales cuya protección se busca reclamar. Además, tratándose de una acción de tutela contra providencia judicial, se insiste, «el poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para instaurar procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial», razón por la cual es 2 Al respecto, ver la sentencia T-417 de 2013, reiterada en la sentencia T-020 de 2016. 3 Sentencia T- 531 de 2002. 4 Sentencia T-001 de 1997.
Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 9 indispensable que en el mandato se identifiquen el acto y/o providencia que motiva la solicitud de amparo5. En el caso bajo estudio, el abogado Diego Alejandro Hernández Duque interpuso acción de tutela en representación de los señores Alba Lucía, Juan Guillermo y Huberney Loaiza Ospina y María Dioselina Ospina Escobar, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y de acceso a la administración de justicia, derivada de la omisión del Municipio de Marsella en dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia dictada el 24 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
En primer lugar, la Sala observa que el poder allegado por el abogado Hernández Duque no cumple con los requisitos exigidos por la Corte Constitucional, pues le fue conferido por la señora Alba Lucía Loaiza Ospina, para que en su nombre «solicite sucesión procesal y lleve hasta su culminación demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del MUNICIPIO DE MARSELLA por el pago de aportes al sistema pensional a que fue condenada la entidad demandada EN FAVOR DE NUESTRO PADRE Y COMPAÑERO», así como para «presentar la acción y vincular demás demandados en la acción de tutela que considere el togado en defensa de nuestros intereses».
Sin embargo, se advierte que el referido poder no identificó las particularidades del trámite de origen, pues en el encabezado únicamente se mencionó: «asunto: 2019-00265», y si bien el documento estaba dirigido al «juez constitucional de Pereira», lo cierto es que no se precisó la providencia que se cuestiona ni cuáles son los derechos fundamentales cuya protección se reclama, lo que significa que este no contiene los parámetros mínimos6 para predicar de él su especificidad de cara a la interposición de la presente tutela.
Es más, se observa que en el escrito de impugnación, el señor Hernández Duque aportó el poder conferido por los señores Huberney Loaiza Ospina, Juan Guillermo Loaiza Ospina, María Dioselina Ospina Escobar en los mismos términos en los que le había sido conferido el poder por la señora Alba Lucía Loaiza Ospina, de manera que el referido documento tampoco cumple con los requisitos exigidos por 5 Ver, entre otras, las sentencias T-658 de 2002, T-451 de 2006, T-998 de 2006, T-024 de 2019 y T-106 de 2023. 6 Tal como se advirtió, el mandato de carácter especial y específico deberá identificar, como mínimo, (i) la autoridad contra la cual se va a dirigir la acción de tutela;
(ii) el acto y/o providencia que motivan la solicitud de amparo y (iii) los derechos fundamentales cuya protección se reclama. Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 10 la jurisprudencia constitucional para la presentación de la solicitud de amparo, de ahí que no prospere el argumento de la impugnación, según el cual ya había radicado solicitud de sucesión procesal ante el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, «máxime que como ciudadanos, los señores Huberney, Juan Guillermo y Dioselina suscribieron la acción constitucional».
Además de lo anterior, la Sala advierte que no es cierto, como lo afirmó la parte recurrente, que hubieran suscrito en calidad de ciudadanos la solicitud de amparo, por cuanto el encabezado del escrito de tutela que se presentó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda se observa que el señor Diego Alejandro Hernández Duque manifestó que actuaba como «apoderado de los herederos determinados que me han otorgado poder para la presente acción de tutela», lo que permite a la Sala descartar ese argumento.
En este punto, es importante resaltar que, aunque el señor Diego Alejandro Hernández Duque fue el apoderado judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho del señor José Felipe Loaiza Acevedo, que ya falleció, la personería adjetiva que allí se le reconoció no lo faculta para promover también la presente solicitud de amparo, toda vez que, se insiste, para ello requiere un poder especial conferido en debida forma por el titular del derecho, a fin de representarlo judicialmente en la acción de tutela.
A lo anterior se suma que la ley y la jurisprudencia han facilitado al máximo el otorgamiento de un poder a los profesionales del derecho, por lo que resulta inexcusable que un abogado actúe sin mandato o con uno otorgado sin el lleno de los requisitos legales y jurisprudenciales para un proceso determinado, tal como se exige para ejercer la representación judicial en una acción de tutela, con mayor razón si con ella se cuestionan providencias judiciales.
Bajo las anteriores consideraciones, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo, pero por falta de legitimación en la causa por activa del abogado Diego Alejandro Hernández Duque. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 66001-23-33-000-2024-00250-01 Demandante: Alba Lucía Loaiza Ospina y otros Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Pereira y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 11 FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 17 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró improcedente la solicitud de amparo promovida por el abogado Diego Alejandro Hernández Duque, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF