CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veintidós (2022) Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Número único de radicación: 11001031500020220037300 Actor: JOSÉ IVÁN CARDONA GIRALDO SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor JOSÉ IVÁN CARDONA GIRALDO, contra la sentencia de 18 de noviembre de 2020, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 18 de marzo de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas.
ANTECEDENTES 1.1. El señor JOSÉ IVÁN CARDONA GIRALDO formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por conducto de apoderado, en contra del Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, expedido por la Secretaría de Educación de Manizales. 1.2. La solicitud de nulidad recayó en el acto administrativo que denegó la petición de reconocimiento y pago de los intereses de mora.
El señor CARDONA GIRALDO pretendía que por el pago tardío del retroactivo que surgió a causa de la nivelación y homologación salarial que operó respecto de su cargo, se le reconocieran intereses moratorios. 1.3. La Sala estima necesario conferirle contexto al reclamo judicial en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario, y, por tal motivo, mencionará los hechos que anteceden a la sentencia objeto del recurso, así: 1.3.1.
La Secretaría de Educación de Manizales recibió en transferencia al personal administrativo del servicio educativo departamental, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 60 de 1993 y la Resolución 2451 de 29 de octubre de 2002. 1.3.2. La transferencia ocurrió respecto del personal administrativo. En el proceso se mantuvo la identidad de los cargos ocupados por el personal, los códigos de los empleos y los salarios que devengaban en la vinculación departamental. 1.3.3.
Con ocasión de la transferencia se evidenció una diferencia salarial entre el personal administrativo del orden municipal y los funcionarios transferidos, lo que implicó un proceso que comenzó con la homologación de cargos y como consecuencia, la nivelación salarial. 1.3.4. Por tal motivo, el municipio de Manizales expidió el Decreto 083 de 11 de marzo de 2008, el cual modificó el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, con el objeto de salvaguardar el principio de igualdad de la planta personal, al homologar y nivelar los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. 1.3.5.
Posteriormente, el Ministerio de Educación aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al ajuste de la homologación y nivelación salarial, por medio del Oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012. 1.3.6. El Ministerio de Educación, a través de la Secretaría de Educación de Manizales, reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, con la Resolución 60 de 11 de abril de 2014, a favor del señor CARDONA GIRALDO, por el período comprendido entre 1o. de enero de 2003 y 31 de diciembre de 2011. 1.3.7.
El recurrente pidió ante la Secretaría de Educación del municipio de Manizales solicitud de reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno del retroactivo de homologación y nivelación salarial, solicitud que reiteró el 21 de octubre de 2015. 1.3.8. La Secretaría de Educación de Manizales resolvió negativamente la petición, según da cuenta el Oficio SE-UAF-3067 de 4 de diciembre de 2015, e indicó que mediante comunicación 2015-EE-137289 de 24 de noviembre de 2015, el Ministerio de Educación, consideró que no resultaba razonable la petición, ya que no existía mora en el pago de obligaciones laborales. 1.3.9.
Con ocasión de las otras peticiones radicadas en el mismo sentido, a través del Oficio SEM-UAF 2063 de 18 de julio de 2016, la Secretaría de Educación Municipal negó el reconocimiento al peticionario y a otros 126 funcionarios. 1.4. El actor ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento contra el anterior acto, el cual se decidió en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 18 de marzo de 2019, en la que se declaró: i) fundada la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por el MUNICIPIO DE MANIZALES, ii) negó la misma excepción, formulada por el Ministerio de Educación Nacional, iii) reconoció una indexación teniendo como base la suma de $18.882.103, y como límites temporales, para la liquidación del 1o. de enero de 2012 hasta el 21 de mayo de 2014, iv) negó las demás pretensiones de la demanda y v) no condenó en costas. 1.5.
Contra la anterior decisión tanto el actor como el Ministerio de Educación interpusieron recurso de apelación..- El actor manifestó inconformidad frente a la negativa de acceder al reconocimiento de los intereses de mora por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial. Cuestionó la incompatibilidad entre indexación e intereses moratorios que reseñó el a quo para denegar las pretensiones de la demanda..- Por su parte, el Ministerio de Educación pidió que se le exonerara del pago de la indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte de la administración municipal.
Insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva por no haber suscrito los actos administrativos demandados; y que las diferencias causadas estaban a cargo de la respectiva entidad territorial que tomó la decisión de recibir dicho personal, pues su participación se restringió a impartir directrices para dicho procedimiento. PROVIDENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN Corresponde a la sentencia de 18 de noviembre de 2020, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la cual se resolvieron los recursos de apelación interpuestos contra la decisión de primera instancia, en el sentido de REVOCAR el numeral tercero, frente a la orden de indexación y CONFIRMARLA en lo demás. El problema jurídico que delimitó el ad quem se circunscribió a establecer si el señor CARDONA GIRALDO tenía derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios por el no pago inmediato del retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales.
Y con ocasión del recurso de la entidad accionada, si era procedente mantener la indexación de valores entre el período comprendido entre el 1o. de enero de 2012 y el 21 de mayo de 2014, conforme fueron reconocidos por el a quo por razones de equidad y justicia. Luego de identificar el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos y en específico del surtido en el municipio de Manizales, indicó el fallador que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo existentes en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.
Agregó que, mediante el Decreto 083 de 11 de marzo de 2008, en aras de salvaguardar el principio de igualdad de la planta de personal se efectuó un ajuste a la homologación y posterior nivelación. Posteriormente, la Secretaría de Educación municipal radicó ante el Ministerio de Educación Nacional propuesta de Ajuste al Proceso de Homologación Personal Administrativo Municipal de Manizales.
El Ministerio en Oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, aprobó la deuda correspondiente a la homologación efectuada y mediante Decreto 388 de 12 de octubre de 2012, asignó la denominación del código, grado y asignación salarial de la planta de personal adscrita al municipio de Manizales. En relación con el recurrente, precisó: i) La Resolución 607 de 11 de abril de 2014 le reconoció y ordenó el pago del retroactivo debidamente indexado por concepto de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del Municipio de Manizales, desde el 1o. de enero de 2003 y 31 de diciembre de 2011; y ii) que mediante el Oficio SEM-UAF–2063 de 18 de julio de 2016, se negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.
Que el proceso de homologación y nivelación salarial del año 2003 a 2011 se materializó el 31 de diciembre de 2011; y que fue mediante la expedición de la Resolución 607 de 11 de abril de 2014, que se le reconoció al recurrente la suma de $29.484.554 como valor definitivo indexado del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial sin que se haya probado dilación alguna y salvaguardando el poder adquisitivo de la moneda.
Frente al reconocimiento de intereses moratorios, prohijó la tesis reiterada de la Sección en asuntos similares. Concluyó, además, que al recurrente no le asiste el derecho al reconocimiento de los intereses moratorios solicitados, porque no manifestó oposición e inconformidad frente a la Resolución 607 de 11 de abril de 2014, pretendiendo reabrir el debate frente a los intereses moratorios.
En relación con la indexación ordenada en el fallo, la revocó porque no le asistió razón al a quo cuando dispuso, con base en las facultades ultra y extra petita, el pago de tales valores por el período comprendido del 1o. de enero de 2012 y el 21 de mayo de 2014, en razón a que el tiempo entre la resolución que ordenó el pago y la transferencia del mismo fue mínimo, prudencial, proporcionado y necesario para que la administración pudiera culminar en debida forma con los trámites administrativos y realizara las gestiones para la transferencia. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 3.1.
El señor JOSÉ IVÁN CARDONA GIRALDO presentó escrito ante esta Corporación, en ejercicio del recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 del CPACA. La decisión objeto del recurso es la sentencia de segunda instancia de 18 de noviembre de 2020, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 17001 23 33 000 2016 00986 01 (3453-2019).
Como causal del recurso extraordinario invocó la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, la que, a su juicio, se configuró por la violación al debido proceso y por constituir la sentencia una decisión incongruente, con fundamento en la siguiente argumentación: Señaló que el motivo constitutivo de la causal de nulidad es el de la incongruencia con que se falló la segunda instancia, por cuanto el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “A”, incurrió en eventos que “maltratan” la posibilidad de que la sentencia resultara favorable al accionante, por cuanto: El fallo no analizó el contenido de la demanda, su contestación y las pruebas, pues en la parte considerativa de la decisión “se le negaron todas y cada una de las pretensiones, por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada”, esto es, de manera “citra petita”.
Que la congruencia en la decisión abarca no solo las pretensiones de la acción, sino los hechos que motivan la demanda, por lo que el debate jurídico debió versar sobre lo planteado y no sorprenderse al demandante con un fallo que no guarda armonía con lo pedido, pues ello denota incongruencia. Agregó que una situación de tales características trasgrede los límites del debido proceso, por cuanto el actor mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “pretendía el reconocimiento y pago de unos intereses moratorios, causados por la demora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, que se generó a raíz de la descentralización de la educación, de acuerdo a lo establecido en la ley 60 de 1993”.
Entonces, aseguró que el fallador pasó por alto que el período para liquidar los intereses no era otro que el causado entre los años de 2003 al 2014, en tanto fue para ese año, -2003-, que el personal administrativo del sector educación del nivel nacional fue incorporado al nivel territorial y a partir de ese momento debió nivelarse por disposición legal.
En ese sentido, estimó que el pago del retroactivo, por la tardía nivelación, se concretó hasta el año 2014, luego de 11 años desde la incorporación laboral. Bajo esta premisa, insiste en que los intereses correspondientes se causaron a partir de esa época (año 2003). Sostuvo que este entendimiento lo consideró el juez al fijar el litigio, así: “determinar si procede el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío de los valores correspondientes a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales”.
No obstante, al resolver de fondo el asunto, aunque reconoció que el pago de la homologación fue posterior, entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes, entre el 11 de abril de 2014, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de mayo de 2014, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que para el fallador tal lapso fue razonable.
Concretó que el asunto puesto a discusión del juez fue el “reconocimiento de intereses de mora desde el año de 2003, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2014, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 11 de abril de 2014, y hasta el año 2014 cuando se efectuó el pago”.
Indicó que el fallo recurrido desconoció el principio de congruencia, esto es, se profirió una decisión “citra petita”, que ocurre cuando el juez no resuelve todas las pretensiones que se le presentaron en el escrito de la demanda, error que califica como un verdadero “exceso de poder”. Insistió en que en el escrito de la demanda, más concretamente en el acápite de los hechos y las pretensiones, el demandante planteó que se le adeudaban unos intereses de mora, desde el año 2003 hasta el 2014, para lo cual explicó las razones de hecho y de derecho de su alegación, período del que dice no fue controvertido.
Manifestó que el Consejo de Estado lejos de resolver el planteamiento formulado, concluyó que: “el Estado no incurrió en mora dentro del período comprendido entre la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, y el mes de enero de 2013”, hecho que insistió, es ajeno a su reproche. Lo anterior, porque su reclamo era respecto del derecho a recibir su salario nivelado, desde el mismo momento en que fue trasferido a la planta territorial.
Así, al no pagarse oportunamente la obligación, el interés se causó desde el año de 2003 y no, como lo concluyó el juez, a partir de la resolución que ordenó el retroactivo. Indicó que la obligación nació en el momento mismo que se dio el traslado del personal y NO cuando la administración decidió ordenar su pago, porque se demoraron años en resolver el asunto, enmendando errores que no debió soportar como administrado.
En estos términos, invocó el desconocimiento del artículo 281 del CGP. Agregó que el fallo no atendió a las normas preexistentes, esto es, la Ley 60 de 1993, que estableció un término perentorio para que el Estado realizara la nivelación salarial, pero como quedó visto el Estado tardó más de 11 años para efectuar el cumplimiento de esta obligación. Expresó que lo que busca con este recurso es la infirmación de la sentencia de segunda instancia, en aras de que se resuelva conforme a las normas aplicables al reconocimiento, pago y procedencia de intereses moratorios en el sistema jurídico colombiano, pues pese a que el fallo reconoce tales disposiciones, su referencia se hizo con el propósito de identificar el proceso de homologación, lo cual no está en armonía con las pretensiones ni lo hechos de la demanda.
Estimó que lo anterior es muestra de que no se juzgó conforme a las normas preexistentes al trámite de homologación, sin examinar sobre el reconocimiento de los intereses de mora. En suma, concluyó: “[…] el operador judicial tiene a su cargo el deber de argumentar y resolver cada una de las pretensiones formuladas en el escrito de la demanda, de allí que, si el despacho consideraba que no había lugar a reconocer intereses moratorios por el período solicitado, sino por aquel que estableció en la sentencia, tenía la obligación legal (Art. 281 CGP) de explicar las razones jurídicas por las cuales esos extremos temporales no eran procedentes, pero ello no fue así, y en su lugar el fallo contiene vicios en cuanto a la resultas de manera completa y congruente de las pretensiones […]”.
Que en ese sentido, la conclusión del juzgador es incoherente, pues aseguró que la indexación y los intereses de mora no son cargas económicas que tienen la misma finalidad. Finalmente, indicó que la sentencia contiene vicios que únicamente se evidenciaron con su expedición, pues en ese momento se advirtió que el fallo carece de toda armonía con los hechos y las pretensiones de la demanda, pues se resolvieron extremos temporales diferentes a los pedidos, “hasta reconocer emolumentos que no se solicitaron en la demanda, como la ya mencionada “indexación”.
TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO 4.1. Mediante proveído de 18 de enero de 2022, el Despacho admitió el recurso y ordenó notificar al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y al MUNICIPIO DE MANIZALES. Durante el término de traslado se contestó la demanda, así:
4.1.1. EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Estableció que a partir del planteamiento jurídico propuesto en sede del recurso de apelación no existe duda respecto de que la autoridad judicial analizó la procedencia del pago de los intereses moratorios que reclamó el demandante ante el NO pago inmediato del retroactivo por la homologación docente, lo que evidencia coherencia con las pretensiones de la demanda y la sentencia del a quo.
Solicitó declarar probadas las excepciones propuestas, se denieguen las suplicas de la demanda y, además, se condene en costas, agencias en derecho y demás gastos procesales al demandante.
4.1.2. MUNICIPIO DE MANIZALES Manifestó no estar de acuerdo con la reclamación, pues estimó que al igual que el Consejo de Estado los intereses moratorios deben estar previstos legalmente para su reconocimiento. Agregó que el reconocimiento de las sumas de dinero obedeció a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.
Agregó que el señor CARDONA GIRALDO no tiene derecho al reconocimiento de estos intereses, en la medida en que se pagó lo correspondiente a su proceso de homologación, luego de cumplir con las etapas señaladas en la ley; igualmente, que los intereses que reclama no se incluyeron en el documento, por cuanto el proceso de homologación no debe tomarse como un asunto negocial para los educadores en detrimento del presupuesto público.
Por todo lo expuesto, indicó que no existe fundamento para generar la nulidad de la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, por la causal invocada, esto es, no existe inconsistencia entre lo pretendido, lo desarrollado durante el trámite procesal y lo decidido por el ente juzgador. 4.2. El recurso se repartió a la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado.
El Ministerio Público manifestó que el recurso extraordinario no tiene vocación de prosperidad, por lo cual debe declararse infundado. Indicó que no se observa violación al debido proceso por desconocimiento de la regla técnica de la congruencia, toda vez que el Consejo de Estado estudio el recurso de apelación en el contexto del artículo 328 del Código General del Proceso, con base en los presupuestos fácticos y normativos de la controversia.
Señaló que el reconocimiento de intereses moratorios es improcedente al no haberse pactado; y que se reclamó extemporáneamente, esto es, después de expedirse el acto administrativo que reconoció el nivel salarial por homologación de cargo en la nueva planta. Sostuvo que la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió de manera uniforme esta controversia frente a asuntos similares y encontró infundada la reclamación respecto a la causación de unos intereses de mora.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala En los términos del artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los jueces administrativos. Frente a la competencia asignada a esta Corporación, el artículo 249 del CPACA dispone que la Sala Plena conocerá del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin exclusión de aquella sección que profirió la decisión que se cuestiona.
En armonía con la anterior disposición, es preciso destacar que el artículo 107 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos asignados por competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o aquellos que ésta les encomiende. De este modo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de los Acuerdos 321 de 2 de diciembre de 2014 y 080 de 2019, reglamentó la integración y funcionamiento de las Salas Especiales y les asignó, entre otras, la competencia para resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. 5.2 Generalidades del recurso extraordinario Este recurso es un medio judicial de carácter extraordinario establecido por el legislador como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, que hacen tránsito a cosa juzgada.
Su propósito se orienta a cuestionar la decisión judicial que ha adquirido firmeza, bajo el entendido que su controversia se sustenta en la ocurrencia de alguna de las causales taxativas previstas en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 que se tramitan bajo este procedimiento especial. El objeto del recurso extraordinario es el restablecimiento de la justicia material y su procedencia se supedita a demostrar que la decisión cuestionada es contraria a derecho.
Ello ocurre cuando se prueba que las circunstancias que surgieron con la sentencia se encuadran en alguna de las causales delimitadas por el legislador con lo cual procede la infirmación, tanto para “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como [para] restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”.
En estos términos, la Corte constitucional precisó: “[…] La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido” Además, es oportuno destacar que su objeto y la naturaleza de constituir un nuevo trámite ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, torna en improcedente su uso como medio para plantear reproches a modo de una instancia adicional, en razón a que está vedado cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural; es decir, que en este trámite únicamente pueden ventilarse aspectos que encuadren en alguna de las causales taxativas que habilitan su procedencia. 5.3 De la causal invocada En el asunto bajo examen se invocó la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuyo texto es del siguiente tenor: “[…] Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, son causales de revisión: [ ] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.[…].” En lo que respecta al entendimiento de esta causal, la Sala precisa que su ocurrencia ha sido examinada por la jurisprudencia de esta Corporación, aclarando que puede provenir de una nulidad procesal, en los términos del artículo 133 del CGP, o de una de carácter constitucional, fundada en el artículo 29 Superior.
En uno u otro caso, los requisitos para su formulación se concretan así: Debe existir una sentencia que ponga fin al proceso ordinario y contra la que no procede recurso de apelación. El vicio de nulidad debe configurarse en el momento de la expedición de la sentencia. De este modo, no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta, y que por oportunidad, debieron ser alegadas cuando ocurrieron, según el artículo 134 del CGP.
En su alegación debe identificarse la irregularidad o el vicio grave y su influencia sobre la decisión, con la cual se acredite que de no haber acaecido el resultado sería distinto. De lo anterior se evidencia que no resultan aceptables errores en la aplicación de la ley o in iudicando. Ahora bien, para acreditar la ocurrencia de alguna de las causales de nulidad es posible recurrir a las previstas en el Código General del Proceso como constitutivas de este vicio en los términos del artículo 133, restringido, como se dijo atrás, a la expedición de la sentencia. En este primer escenario, la jurisprudencia se decantó por identificar que para la interpretación de la causal invocada debía acudirse al artículo 140 del CPC, hoy 133 del CGP, a fin de delimitar las circunstancias en las cuales se podría encuadrar la nulidad invocada, y para ello ejemplarizó algunas situaciones que podrían dar lugar a su configuración. Al respecto es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento: “[…] De forma más clara expresó la sentencia del 4 de noviembre de 1999 - exp. 2185 - que las nulidades a las que remite el recurso extraordinario de revisión, por la causal sexta, son las previstas en el artículo 140 del CPC.
El razonamiento fue el siguiente: i) la sentencia hace parte del proceso, y lo concluye; ii) como lo señala el artículo 140, el proceso solamente es nulo por las causales allí señaladas; por tanto iii) la nulidad que se origina en la sentencia se configura solo por las causales previstas en la disposición referida. A partir del razonamiento precedente, se destacaron algunos eventos que configurarían la nulidad originada en la sentencia, los cuales no se aducen como causales de nulidad propiamente dicha, sino eventos, circunstancias, ejemplos, que se desprenden de las causales del artículo 140, cuya abstracción se concretiza.
La providencia señaló: “La sentencia, que es la providencia mediante la cual se decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de fondo y con la cual, de ordinario, concluye el proceso, es, obviamente, parte del proceso en que se dicta. Y el proceso es nulo, en todo o en parte, solo por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
“Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, según el artículo 140 referido, (i) cuando se provee sobre aspectos para los que el juez no tiene jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, (ii) sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o (iii) sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o (iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando (v) se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta, o (vi) se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también (vii) se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, (viii) sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.
(…) “Ninguna de las causas de nulidad establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil alegó el recurrente en apoyo del cargo de nulidad de la sentencia, lo cual sería bastante para desestimar el recurso […]”. (Cursiva fuera de texto)” A esta remisión normativa se sumó la interpretación contenida en la sentencia de exequibilidad de la Corte Constitucional C-491-95.
Allí, la Corte entendió que además de las causales del artículo 140 del CPC debía comprender la de violación al debido proceso, bajo el entendido que es una garantía que debe observarse en el trámite procesal y que su previsión está en la Constitución Política. Al respecto precisó: “[…] Al examinar las causales de nulidad previstas en el art. 140, claramente se advierte que allí no aparece enlistada la referida nulidad de carácter constitucional.
Sin embargo, esta omisión obedece a la circunstancia de que dicha norma es anterior a la Constitución de 1991. - No se opone a la norma del art. 29 de la Constitución la circunstancia de que el legislador señale taxativamente las causales o motivos de nulidad, por las siguientes razones: La Constitución en el art. 29 señala los fundamentos básicos que rigen el debido proceso; pero corresponde al legislador dentro de su facultad discrecional, aunque con arreglo a criterios objetivos, razonables y racionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas normativas las formas o actos procesales que deben ser cumplidos para asegurar su vigencia y respeto.
En tal virtud, la regulación del régimen de las nulidades, es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, con arreglo a dichos criterios y obedeciendo al principio de la proporcionalidad normativa, las causales o motivos que generan nulidad, a efecto de garantizar la regularidad de las actuaciones procesales y consecuentemente el debido proceso.
Conforme a lo anterior no corresponde, en principio, al Constituyente señalar las causales de nulidad en los procesos. La aludida nulidad constitucional que consagra el art. 29, constituye una excepción a dicha regla. […] Es el legislador, como se advirtió antes, quien tiene la facultad para determinar los casos en los cuales un acto procesal es nulo por carencia de los requisitos formales y sustanciales requeridos para su formación o constitución. Por consiguiente, es válido, siempre que se respete la Constitución, el señalamiento taxativo de las nulidades por el legislador. […] Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta.
Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia. Al mantener la Corte la expresión "solamente" dentro de la referida regulación normativa, respeta la voluntad política del legislador, en cuanto reguló de manera taxativa o específicamente las causales legales de nulidad en los procesos civiles, las cuales ahora con el cambio constitucional se encuentran adicionadas con la prevista en la norma del art. 29, a la cual se hizo referencia. […]” Bajo este análisis, la Corporación ha delimitado que la causal examinada se predica, entre otras, cuando la sentencia: i) no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación; ii) se profiere dentro de un proceso culminado por desistimiento, transacción o perención; iii) se dicta en un proceso que se encuentra suspendido o interrumpido; iv) se profiere fallo condenatorio contra un tercero que no fue vinculado al proceso; v) se profiere sentencia con falta de competencia o de jurisdicción; vi) el fallo carece de motivación formal y material, vii) se aprecia incongruencia; viii) se profiere un fallo inhibitorio injustificado y ix) se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus.
Este examen, sobre el alcance y contenido de la causal invocada impone que el recurrente en ejercicio de su derecho de acción, precise la razón que invoca como constitutiva de nulidad, y que ella obedezca bien a las causales taxativas que prevé el artículo 133 del CGP o a la invocación de transgresión del derecho fundamental del debido proceso, en una de las circunstancias identificadas por la jurisprudencia. Aclarado este contexto, la Sala se ocupará de examinar el reproche invocado por la parte actora a fin de identificar si se configura la causal invocada. 5.4 Del caso concreto En esta oportunidad le corresponde a la Sala identificar si como lo alega el recurrente, se demuestra la existencia de incongruencia entre lo pedido y lo decidido en el proceso ordinario, ya que el fallador no resolvió el asunto objeto de decisión del recurso de apelación, con lo que se incurrió en la causal invocada.
Para tal fin, la Sala analizará su concepto y contexto en el que se presenta, y luego resolverá sobre la alegación planteada, así: 5.4.1 El principio de congruencia La congruencia corresponde a un atributo de la decisión judicial y se traduce en la armonía que deber estar presente en su estructura interna, esto es, la parte motiva y resolutiva del fallo, como en la externa, entendida como la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes.
Este principio es una garantía de que gozan las partes para exigir del fallador una decisión que resuelva la controversia formulada, no solo frente a las pretensiones que formula el actor, sino respecto del pronunciamiento que el juez debe realizar de la defensa de quien funge como parte accionada y que, generalmente, se propone a título de excepciones.
Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le corresponde realizar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o si lo encuentra pertinente, la confirme, de acuerdo con el artículo 320 armonizado con el 281, ambos del CGP.
Para ahondar en esta estructura, se prohíja la siguiente decisión en la que se precisó: “[…] Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de NO INCURRIR en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes.
En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. Las dos formas de congruencia han sido abordadas por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos: “Se reitera que el principio de congruencia de la sentencia, exige de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Este principio fundamental busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino la salvaguarda del derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.
En materia contenciosa la demanda marca el límite dentro del cual el funcionario judicial debe pronunciarse para decidir la controversia, las normas violadas y su concepto de violación, se constituyen en el marco de análisis y estudio al momento proferir la sentencia […]”(Subrayas y mayúsculas fuera del texto original) En atención a la exposición anterior, la Sala procede al examen de los reclamos de este recurso. 5.4.2 Análisis del asunto bajo examen Conforme se expresó en el escrito del recurso extraordinario, el reproche del recurrente está atado a que la sentencia cuestionada constituye un fallo “citra petita”, porque no resolvió el planteamiento por el cual se acudió a la jurisdicción; y que aunque aparentemente existe un pronunciamiento, éste es por un asunto “distinto al pretendido“, lo que vulnera el principio de congruencia. Insistió el recurrente que lo pretendido con la demanda era “el reconocimiento y pago de unos intereses moratorios”, soportado en un hecho que a su juicio, no se discutía, esto es, la “demora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, que se generó a raíz de la descentralización de la educación”.
En ese sentido, aseguró que el fallador pasó por alto la pretensión de liquidar los intereses moratorios, causados entre los años de 2003 al 2014. Estas razones son las que servirán de referente para examinar si el fallo, como lo indica el recurrente, incurre en la causal de nulidad invocada. Para ello es necesario comprobar si le asiste razón o no a este planteamiento, por lo que se acudirá al procedimiento que la Corte Constitucional decantó para establecer si existe la violación del principio de congruencia, mediante un análisis comparativo, así: “[…] El alcance que en esta jurisprudencia se le da al principio de congruencia implica que puede llegar a ser desconocido por: “1.
Resolver sobre elementos o puntos no comprendidos en la relación jurídico-procesal (extra petita); 2. Proveer más de lo que el demandante pide (ultra petita); y 3. Ser deficiente por dejar de proveer, positiva o negativamente, acerca de puntos integrantes de la demanda o sobre las excepciones que, además de aparecer probadas, hayan sido alegadas por el demandado cuando así lo exija la ley (citrapetita).”[42] Los anteriores supuestos se pueden evidenciar con relativa facilidad, comparando el contenido de fondo de la relación jurídico-procesal y lo resuelto por el juzgador en el respectivo fallo[43].
Valga decir que en los primeros dos supuestos se da un exceso en el ejercicio jurisdiccional, mientras que en el último hay un defecto u omisión más conocido como fallo omiso o diminuto […]”. En observancia de lo anterior, la Sala examinará la pretensión del medio de control y lo resuelto por el juez ordinario, así: Visto lo anterior, encuentra la Sala que contrario a lo invocado por la parte actora de este recurso el fallo no se dictó en desconocimiento del principio de congruencia aludido, porque lo que se aprecia es que el ad quem se ocupó de examinar si la petición que invocó el actor era susceptible de reconocimiento y si, como lo indicó, procedía por el tiempo entre el proceso de homologación y el pago de las diferencias.
Claramente lo que se aprecia es que el análisis del ad quem sí existió, por lo tanto, es imposible predicar la situación de un fallo “citra petita”. En efecto, en el citado fallo se aclaró que las sumas reconocidas al actor y por las cuales pide el pago de intereses moratorios, obedeció al reconocimiento de las diferencias salariales producto de la homologación y nivelación que debió realizarse para las plantas de personal administrativo, sin que sea posible a través de este recurso revisar las razones que se invocaron para negar las pretensiones de la demanda.
Esos razonamientos que hizo el fallador para establecer la improcedencia del reclamo del actor no derivan, como lo alega el recurrente, en una omisión del debate planteado, sino que reflejan su inconformidad frente a los argumentos expresados por el ad quem. Ahora, también escapa al análisis del juez extraordinario y desborda el objeto de este recurso, que el recurrente plantee desde su demanda una oposición sobre la certeza y la validez que adquirió el fallo de segunda instancia, como ocurre en este caso, pues se evidencia que el propósito de este recurso es utilizarlo como una instancia adicional, aunque el recurrente en su escrito se refiera expresamente a que no es ese su motivo.
Entonces, conferir el entendimiento que sugiere el recurrente, es calificar la decisión del juez ordinario y actuar como una tercera instancia a fin de confrontar lo decidido con la alegación frente al nacimiento de la presunta obligación del pago de intereses moratorios. Ciertamente, aceptar esta posición sería controvertir la decisión del juez ordinario quien consideró, para resolver el asunto, la totalidad del procedimiento adelantado por las autoridades para el reconocimiento de las diferencias salariales en el trámite que se adelantó con dicho fin, que no tuvo en consideración el reconocimiento de éstos.
Precisamente, el fallador de segunda instancia, al respecto dijo lo siguiente: “[…] (iii). De igual manera, tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial, procedimiento que requirió de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados, que incluyó: (a).
La elaboración del estudio técnico y su modificación que fue aprobado por la Nación - Ministerio de Educación Nacional mediante concepto jurídico 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. (b). La homologación y nivelación de los cargos en el Municipio de Manizales, que incluyó la asignación de la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual, determinado en la planta de cargos homologados, al personal administrativo del sector educación. (c).
La aprobación por parte del Ministerio de Educación Nacional de la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del ajuste de la homologación y nivelación salarial, por lo que la Unidad de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Manizales, expidió los certificados de Disponibilidad Presupuestal 075 de 223 de abril de 2013, 196 de 26 de diciembre de 2013 y 057 de 24 de abril de 2014 con número de compromiso 288250.
(d). En los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, la constitución del encargo fiduciario realizado mediante contrato 1312171163 suscrito entre el Municipio de Manizales y BBVA ASSET MANAGEMENT S.A., Sociedad Fiduciaria, quien se encargó de la administración y pago de los recursos adeudados a personal administrativo de las instituciones educativas del municipio.
(iv). De lo anterior se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del año 2003 a 2011 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y del cumplimiento de la totalidad de las etapas que culminaron el 31 de diciembre de 2011, que eran de obligatorio cumplimiento para las entidades demandadas. […]” De lo expuesto se devela que no le asiste razón al recurrente y que la violación al debido proceso no se configura, por el hecho de negar las pretensiones de la demanda.
Todo lo anterior lleva a concluir que la congruencia externa no se vio afectada con el fallo proferido por el Consejo de Estado, pues en realidad los argumentos que expuso el apelante fueron objeto de decisión; y la referencia al proceso de homologación era necesaria a efectos de clarificar las obligaciones que surgieron con ocasión de dicha transferencia de empleos al nivel territorial y su oportunidad.
Así pues, atendiendo a la evidencia comparativa del fallo cuestionado, se aprecia que el Consejo de Estado sí se pronunció sobre el asunto sometido a debate. En estos términos, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión al no probarse la causal invocada. 5.5 Condena en costas Las costas procesales se definen como la “erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho”.
En la jurisdicción de lo contencioso administrativo su fijación varió con respecto a lo estatuido en el CCA, al pasar de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo, en el que se requiere que el juez revise si se causaron. Ahora, si bien el CPACA prevé que las costas se fijen de manera objetiva contra la parte vencida en juicio, no operan de manera automática, pues al juzgador le corresponde valorar si se configura alguna de las hipótesis previstas por el legislador, reglas que se predicaban también respecto de los recursos extraordinarios de revisión. No obstante lo anterior, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080 de 2021, en el sentido de prever que, en los términos del artículo 255 ibidem, cuando “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”, mandato que implica para el fallador que adopte esta decisión. Ahora, para verificar su aplicación es necesario establecer si en el asunto bajo examen concurren los presupuestos de la Ley 2080, que reformó el CPACA, así: i) establecer si el proceso se radicó en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues por mandato del artículo 86 de la Ley 2080 las normas procesales le resultan aplicables a los procesos en curso y tramitados en vigencia del CPACA, y ii) si el recurso se declaró infundado.
Para el efecto, en el caso bajo examen se dan los presupuestos requeridos, lo que impone que se fijen de acuerdo con la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil. Con tal propósito y en observancia del artículo 366 del Código General del Proceso y del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Sala, de acuerdo con las actuaciones procesales realizadas, fijará las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia, en favor de las entidades que acudieron a participar en este trámite.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 18 de noviembre de 2020, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se condena en costas al accionante, por Secretaría liquídense.
TERCERO: FIJAR como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por el recurrente, en favor del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el MUNICIPIO DE MANIZALES, entidades que acudieron a participar en este trámite.
CUARTO: RECONOCER PERSONERIA a los doctores GLORIA JANETH OSORIO PINILLA y JOHN EDWIN PERDOMO GARCÍA, en su condición de apoderados judiciales del municipio de Manizales y el Ministerio de Educación Nacional, según los poderes presentados al contestar este recurso.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese la actuación. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.