CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Bogotá D. C., cinco (05) de diciembre de 2023 Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000 23 42 000 2014 01033 02 (1655-2020) Demandante: Martha Cecilia Aponte Amaya Demandado: Fiscalía General de la Nación Asunto: Sentencia Segunda Instancia BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Profiere sentencia de segunda instancia la Sala de Conjueces para resolver la apelación de la parte demandada contra la sentencia de 30 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que acogió las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control judicial consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, Martha Cecilia Aponte Amaya, a través de apoderado, solicitó la nulidad del Oficio DSAFB-22-00733 de 18 de mayo de 2012 de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Bogotá de la Fiscalía General de la Nación, que resolvió favorablemente y de manera tácita el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales de la actora, conforme con lo ordenado por los Decretos Nos. 610 y 1239 de 1998.
A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: “SEGUNDA: A título de restablecimiento del derecho se solicita condenar a la Nación Colombiana - Fiscalía General de la Nación a pagar a la Dra. MARTHA CECILIANA APONTE AMAYA las diferencias salariales que resulten a su favor por el beneficio económico laboral de la bonificación por compensación; de conformidad con lo establecido en los Decretos 610 y 1239 de 1998; teniendo en cuenta el 80% de lo que por todo concepto perciben los Honorables Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura, por el período comprendido entre el 8 de MARZO de 2004 y el 25 de julio de 2010, como Fiscal ante el Tribunal Seccional de Bogotá.” La demandante también pidió el reconocimiento y pago de intereses de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, así como la actualización o indexación de conformidad con el artículo 187 ibídem, y el cumplimiento de la sentencia en los términos de la precitada ley, arts. 192 a 195.
La contestación de la demanda La Nación - Fiscalía General de la Nación pide se desconozcan las pretensiones porque, según su dicho, actuó conforme con la legislación vigente. Agrega, que en calidad de autoridad administrativa “… no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes.” Afirma que la demandante se acogió a lo dispuesto en el Decreto 4040 de 2004 y que operó la prescripción trienal.
Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, en sentencia de 30 de agosto de 2019 anuló el acto administrativo demandado y declaró ineficaz el acuerdo suscrito entre las partes, según el cual la ahora demandante renunció a incoar cualquier medio de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En el fallo que se comenta, dispuso: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Oficio DSA-B-22-007337 del 18 de mayo de 2012, atribuible a la Fiscalía General de la Nación, en cuanto negó lo peticionado por la señora MARTHA CECILIA APONTE AMAYA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Como consecuencia de la decisión anterior: “SEGUNDO: CONDENAR a la NACION - FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora MARTHA CECILIA APONTE AMAYA, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de la Bonificación por Compensación en los términos del Decreto 610 de 1990, mientras ocupó el cargo de Fiscal Delegada ante Tribunal Superior de Distrito y durante la vigencia del Decreto 610 de 1998, esto es, del 1° de enero de 1999 al 1° de febrero de 2000, Y del o de marzo de 2004 al 25 de julio de 2010, DEBIÉNDOSE DESCONTAR LO EFECTIVAMENTE PAGADO POR ESTOS MISMOS CONCEPTOS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.” Sumas a liquidar conforme con el IPC certificado por el DANE.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia El apoderado de la Fiscalía General de la Nación cuestiona el restablecimiento del derecho al apoyarse en el salario y otros emolumentos devengados por un magistrado de alta corte y no por un congresista, atendiendo, en su criterio, lo ordenado por el artículo 15 de la Ley 4ª de 19 Advierte que la excepción de caducidad debió aplicarse conforme con lo dispuesto por el Consejo de Estado – Sección Segunda (Sala de Conjueces) en sentencia de 18 de mayo de 2016 (C.P. Jorge Iván Acuña Arrieta).
La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, por lo que la Sala de Conjueces es competente para desatar la alzada, y, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad El problema jurídico Tiene derecho Martha Cecilia Aponte Amaya al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado y, de ser así, desde cuándo.
La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que se poya íntegramente en la reiteración de la jurisprudencia ya ampliamente conocida, la retoma en primer lugar y, posteriormente, analiza el caso concreto en búsqueda de su congruencia. La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: “6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. “La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. “7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. “8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
“Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para establecer su conteo.
La siguiente gráfica ilustra al respecto: En consecuencia, en cada caso concreto se debe establecer en qué momento se interrumpió la prescripción mediante el ejercicio del derecho de petición y que régimen regía en ese momento. A partir de ese momento se cuentan los tres años pero hacia atrás. Tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario tener en muy en cuenta la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto En el expediente está debidamente demostrado que la demandante: Trabajó como Fiscal Delegado ante Tribunal, desde el 3 de noviembre de 1992 a 1 de febrero de 2000, luego desde el 8 de marzo de 2004 hasta el 25 de julio de 2010.
Para evitar litigios futuros por el aspecto del decreto 610 de 1998, Transó esos derechos laborales, no obstante su especial naturaleza que los clasifica en la categoría de irrenunciables, indisponibles, intransigibles e inconciliables. El día el 13 de diciembre de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo la argumentación teórica expuesta aplicada al caso concreto, es de concluir que (i) Martha Cecilia Aponte, tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial, incluyendo el auxilio de cesantía, recibe un magistrado de Alta Corte o un congresista de la República, ya que se desempeñó como Fiscal Delegado ante Tribunal.
Tiene derecho, en consecuencia, a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 3 de diciembre de 2004, hasta 25 de julio de 2010. Hay que mencionar que el fallo de primera instancia nada dijo en la parte resolutiva sobre el momento a partir del cual empezaría a reconocerse y pagarse la bonificación por compensación. En ese orden, la Sala destaca que el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se compadece con la sentencia de unificación de 19 de septiembre de 2019 antes citada, especialmente en su numeral 7º.
Por lo demás, en lo relacionado con la pretensión incoada, de cara a que se realice el cálculo de lo reclamado con base en la asignación básica y los demás emolumentos devengados por un congresista no está llamada a prosperar, habida cuenta que, acorde con lo establecido por el Decreto 610 de 1998, la bonificación por compensación tiene como base lo percibido por un magistrado de alta corte, sin que sea dable realizar la interpretación sugerida por el apelante, situación esta corroborada además en el numeral 6º de la sentencia antes mencionada.
Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, en los términos señalados por el a quo. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del día 30 de agosto de 2019, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Martha Cecilia Aponte, en contra la Nación – Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: Modificar los numerales tercero y cuarto de la sentencia y, en su lugar y como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la Fiscalía General de la Nación pagar el valor de la remuneración mensual a título de bonificación por compensación que la demandante no ha recibido, diferencia entre lo efectivamente recibido lo dejado de percibir, desde el día 3 de diciembre de 2004, hasta 25 de julio de 2010.
TERCERO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.
CUARTO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
QUINTO: NO CONDENAR en costas.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez ponente Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA