Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., once [11] de junio de dos mil veintiséis [2026] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 Demandante: CRISTINA LUNA UPEGUI Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Tema: Tutela contra providencia judicial - revoca decisión de primera instancia – ausencia del requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 12 de marzo de 2026, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó el amparo deprecado en el mecanismo constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Cristina Luna Upegui promovió acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la defensa y contradicción, a la propiedad, al acceso a la administración de justicia y los derechos a la educación de niños, niñas y adolescentes, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima».
Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 31 de octubre de 2025 y del auto de 13 de noviembre siguiente dictados por la autoridad judicial accionada, mediante los cuales confirmó la decisión de primera instancia2, con fundamento en la inexistencia de un mandato inobjetable y de imperativo cumplimiento y, negó una solicitud de aclaración, respectivamente, 1 El 17 de febrero de 2026.
Índice 1 del expediente en Samai 11001-03-15-000-2026-01215-00. 2 Fallo proferido por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá. Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro de la acción de cumplimiento que presentó en contra de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá D.C.3, proceso identificado con radicado 11001-33- 35-028-2025-00373-01. 1.2.
Pretensiones La parte actora pidió: 1. Amparar los derechos fundamentales invocados. 2. Dejar sin efectos las afirmaciones de la sentencia que: o declaran unidad jurídica inexistente, o relativizan la licencia educativa, o sugieren continuidad institucional. 3. Ordenar auto aclaratorio que establezca que el Tribunal: o no decidió titularidad de licencia, o no declaró continuidad jurídica, o no habilitó operación del establecimiento. 4.
Prevenir nuevas extralimitaciones funcionales. Solicitó como medida provisional «suspender los efectos interpretativos de las afirmaciones cuestionadas, para evitar perjuicios irreparables al derecho fundamental a la educación». 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y el expediente, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: La Secretaría de Educación, Dirección Local de Educación Teusaquillo mediante la Resolución No. 13-0084 del 29 de octubre de 2009 concedió una licencia de funcionamiento para educación formal al Colegio San Ángel, en adelante [CSA].
Luego con Resolución No. 13048 de 17 de marzo de 2011 la SED, autorizó el cambio del nombre del establecimiento a Colegio San Ángel Salitre [CSAS], plantel educativo que estuvo a cargo de la señora Cristina Luna Upegui y su exesposo Ángel Aristóbulo Atuesta Ramírez hasta su divorcio en el año 2012. Aduce la parte actora, que el señor Ángel Aristóbulo Atuesta Ramírez de forma fraudulenta se apropió del CSAS, dado que el 30 de enero de 2014 registró ante la Cámara de Comercio el Colegio Bilingüe San Ángel Salitre [CBSAS] para la prestación del servicio educativo utilizando las instalaciones del CSAS, sin contar con la licencia o autorización de funcionamiento por parte de la SED. Por lo ocurrido, la señora Cristina Luna Upegui instauró acción de cumplimiento en contra de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá D.C., en la cual solicitó dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 2.3.7.4.6. del Decreto 1075 de 2015, 20 del Decreto 907 de 1996 y 24 de la Resolución SED 008 de 2021 y, en 3 Solicitó se acatara las obligaciones establecidas en los artículos 2.3.7.4.6. del Decreto 1075 de 2015, 20 del Decreto 907 de 1996 y 24 de la Resolución SED 008 de 2021 y, en ese entendido, ordenara el cierre del Colegio Bilingüe San Ángel Salitre (CBSAS), por funcionar sin licencia, y la transferencia de los bienes y la administración de ese ente educativo a la representante legal del Colegio San Ángel Salitre (CSAS).
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, se ordenará el cierre del Colegio Bilingüe San Ángel Salitre [CBSAS], por funcionar sin licencia, y la transferencia de los bienes y la administración de ese ente educativo a ella como la representante legal del Colegio San Ángel Salitre [CSAS].
Del asunto conoció el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá quien mediante fallo de 31 de octubre de 2025 declaró improcedente la acción con fundamento en la inexistencia de un mandato inobjetable y de imperativo cumplimiento; explicó que el cierre del CBSAS estaba sujeto a un trámite administrativo y no operaba de pleno derecho.
Inconforme con la decisión, la parte actora la impugnó al insistir en que el CBSAS no cuenta con licencia de funcionamiento, por tanto, no puede prestar el servicio público educativo y que la SED ha incumplido su papel de garante poniendo en riesgo el derecho a la educación de los estudiantes, comoquiera que el funcionamiento del CBSAS es ilegal.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E con sentencia de 31 de octubre de 2025 confirmó la decisión recurrida bajo los mismos argumentos del a quo. Advirtió que para el cierre inmediato de un establecimiento de educación formal por parte de la Secretaría de Educación del Distrito, tal como lo pretendía la accionante, era necesario que se comprobara que funcionaba sin licencia o reconocimiento oficial, acorde con el artículo 21 de la Resolución 1983 de 2023, por lo que la Dirección de Inspección y Vigilancia de dicha Secretaría debía primero verificar si se configuraban las irregularidades alegadas, a través del Proceso Administrativo Sancionatorio 1-02- 2-2024-13-0057 contra el CSAS.
Por lo anterior, concluyó que no era posible resolver de fondo, a través de la acción de cumplimiento, el problema jurídico planteado por la demandante y ordenar el cierre de un establecimiento educativo, pues la titularidad del derecho para ejercer la prestación del servicio se encontraba en disputa entre la accionante, en su calidad de titular de la licencia de funcionamiento del CSAS, y del señor Ángel Aristóbulo Atuesta Ramírez, arrendatario del predio donde se desarrolla la actividad educativa, dueño del establecimiento de comercio y administrador de este desde el 2009, quien aparece como representante legal del CBSAS ante la Cámara de Comercio de Bogotá, por lo que sería la Secretaría de Educación del Distrito quien debería analizar el asunto, previa valoración de las pruebas, lo que no podía ser reemplazado en la acción constitucional.
Contra el fallo de segunda instancia se interpuso solicitud de aclaración sobre los siguientes aspectos: Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «- ¿Existe fundamento y competencia para que, en la solución de la presente acción de cumplimiento, sea el juez de instancia quien concluya que “(…) no se demostró que el CBSAS actualmente esté operando sin licencia de funcionamiento (…)” y que “el CSA, el CSAS y el CBSAS, son una sola persona jurídica que ha prestado el servicio educativo desde el año 2009 en la calle 22 B No 44 A-90 bajo el código DANE No. 31001109516.”? -Si justamente para resolver estos asuntos se concibe el trámite sancionatorio en cabeza de la SED con base en las mismas normas que en la presente acción de cumplimiento se invocaban, ¿tales inferencias deben o no incidir en las decisiones de la SED o la entidad distrital en materia de vigilancia y control?».
Dicha solicitud fue resuelta de manera desfavorable con proveído de 13 de noviembre de 2025, en el cual se le reiteró que la acción de cumplimiento no es el escenario para debatir conflictos de carácter particular, como tampoco puede subrogar la competencia atribuida por el legislador a las autoridades administrativas. Le resaltó que la solicitud de aclaración no se puede convertir en una nueva instancia para reabrir discusiones concluidas, proponer simples desacuerdos o controvertir aspectos de la decisión, so pretexto de resolver cuestionamientos. 1.4.
Sustento de la vulneración La parte actora, en primer lugar, afirmó que la solicitud de amparo supera todos los requisitos generales de procedencia fijados por la Corte Constitucional4. Luego indicó que la providencia censurada vulneró sus garantías fundamentales por incurrir en los siguientes yerros: • Defecto orgánico porque decidió sobre la titularidad de la licencia educativa, la continuidad institucional y los efectos de actos mercantiles, a pesar de que son materias reservadas a la autoridad educativa, acorde con el artículo 87 de la Constitución, la Ley 393 de 1997 y las sentencias SU-1184/01 y SU-072/22 de la Corte Constitucional. • Defecto fáctico, debido a que se afirmaron hechos sin pruebas, sin valoración probatoria y en contradicción con el expediente. • Defecto sustantivo al hacer una interpretación errada y confundir el registro mercantil con la licencia educativa regulada en la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1075 de 2015. 4 (a) legitimación en la causa;
(b) relevancia constitucional; (c) inmediatez; (d) subsidiariedad; (e) identificación razonable de los hechos que generaron la presunta vulneración y de los derechos fundamentales comprometidos; y (f) que la providencia cuestionada no corresponda a una sentencia de tutela. Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Defecto por «motivación aparente», pues el auto en el que se negó la aclaración, no se respondió el problema jurídico y se omitió analizar la extralimitación; y • Defecto por violación directa de la Constitución al vulnerar el derecho al debido proceso, al juez natural y el derecho a la educación de los menores.
Finalmente, manifestó que la acción de tutela no busca reabrir el debate judicial, sino impedir que una providencia dictada sin competencia, sin pruebas y con efectos sobre derechos fundamentales de menores, produzca daños irreparables. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 19 de febrero de 2026, el magistrado ponente del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó la solicitud de medida provisional5, admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en calidad de accionado.
Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés a la Secretaría de Educación Distrital – Bogotá D.C, a la Alcaldía Local de Teusaquillo – Dirección Local de Educación de Teusaquillo, al Colegio Bilingüe San Ángel Salitre S.A.S. y al Juzgado 28 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Finalmente, requirió el expediente de la acción de cumplimiento y ordenó a la oficina de sistemas del Consejo de Estado para que realizara la publicación de la información relativa al proceso de la referencia en la página web de la corporación. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibieron los siguientes informes: 1.6.1 El Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá luego de resumir las actuaciones procesales afirmó que en el proceso adelantado se respetaron las garantías del debido proceso de las partes y que las pretensiones de la tutela no se dirigen contra las actuaciones llevadas a cabo en primera instancia, por lo que solicitó negar el amparo. 1.6.2.
La Secretaría de Educación del Distrito adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues las pretensiones de la tutela están relacionadas con la 5 Ello porque «no resulta procedente restarle efectos a las decisiones cuestionadas sin que se haya realizado un análisis de fondo del asunto y cuando no se avizora una situación de urgencia que no pueda esperar el trámite sumario de la acción de tutela».
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia adoptada por la autoridad judicial accionada, la cual es autónoma en sus decisiones dentro de la órbita de su función de administrar justicia. Indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E es ente autónomo en las decisiones que le competen dentro de la órbita de su funcionamiento como administrador de justicia, donde si bien es cierto que la SED actúa como parte pasiva dentro de la cuerda procesal en el medio de control mencionado, también lo es que la actuación administrativa que le compete, ha sido realizada conforme a derecho, sin que la entidad haya vulnerado derecho alguno al accionante y menos en la actuación judicial que originó la presente acción constitucional. 1.6.3.
La Alcaldía Local de Teusaquillo - Inspección de Convivencia y Paz 13B de la Localidad de Teusaquillo allegaron informe en el cual solicitaron declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva y precisaron que no participaron, como autoridad decisoria, en la acción de cumplimiento referida, ni intervinieron en la adopción de las consideraciones judiciales que son objeto de inconformidad.
Insistieron en que carecen de competencia para modificar, aclarar, dejar sin efectos o reinterpretar providencias judiciales ejecutoriadas, pues ello corresponde exclusivamente a la jurisdicción que las profirió, en el marco de los recursos y mecanismos procesales previstos por la ley. Finalmente, hicieron hincapié en que de conformidad con los Memorandos No. 20266300000493, suscrito por la Alcaldía Local de Teusaquillo, y No. 20266340000463, emitido por la Inspección de Convivencia y Paz 13B de la misma localidad, ponen de presente que los hechos expuestos por la parte accionante se originan en un conflicto de carácter particular, derivado de relaciones interpersonales y/o situaciones de convivencia entre las partes involucradas. 1.6.4.
Las señoras Agnedys Martínez Barceló y Adriana Patricia Celle Rodríguez, en su condición de madres de los estudiantes Santiago Isaac Mundaray Martínez y Adriana Patricia Calle Rodríguez, indicaron que tienen interés en el asunto, pues buscan evitar que el establecimiento educativo Colegio Bilingüe San Ángel S.A.S. continúe prestando el servicio educativo de manera irregular, esto es, sin licencia de funcionamiento, generando afectaciones graves a los derechos fundamentales a la educación de los niños, niñas y adolescentes que estudian en esa institución, como fue el caso de sus hijos.
Dijeron que la Secretaría de Educación del Distrito, como órgano de control y vigilancia, conoce sobre la existencia de dos establecimientos educativos distintos, esto es, Colegio Bilingüe San Ángel Salitre S.A.S. y Colegio San Ángel Salitre, siendo el primero el que carece de licencia de funcionamiento para prestar el servicio educativo, por lo que no son una sola persona jurídica.
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.5. El Colegio Bilingüe San Ángel Salitre pidió «declarar la confirmación» de las providencias discutidas en esta sede o, subsidiariamente, negar las súplicas de la tutela.
Afirmó que el asunto carece de relevancia constitucional por cuanto la actora no señala claramente ni de manera puntual cual es la relevancia constitucional del asunto bajo estudio, limitándose a enunciar que se trata del derecho al debido proceso, la seguridad jurídica y el derecho fundamental de educación de menores indeterminados, sin siquiera argumentar cada uno de estos puntos o señalar las falencias de la sentencia atacada.
Añadió que la señora Cristina Luna pretende utilizar de manera indebida la acción de tutela, al intentar usarla como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio y de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial, en este caso la sentencia de la acción de cumplimiento antes mencionada. Precisó que la actora, en ningún aparte de su escrito indica que haya agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial a su alcance, así como tampoco señala como es que trata de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable, cuando lo cierto es que se está prestando el servicio de educación. Sobre el conflicto particular explicó: Que, después de 14 años de ausencia, la señora Cristina Luna Upegui empieza a actuar, según ella, en calidad de propietaria del Colegio San Ángel Salitre, desconociendo por completo el acto jurídico de compraventa del 13 de noviembre de 2009, por lo que actualmente se tramitan denuncias ante la Fiscalía y otros entes competentes.
Que en el año 2009 la señora Cristina Luna Upegui vendió la razón social del colegio a su exesposo, Ángel Aristóbulo Atuesta Ramírez, lo cual conllevó la transferencia, entre otros, de la licencia de funcionamiento, al ser parte integral del establecimiento, y el 29 de noviembre de 2009, se incluyó la denominación «BILINGÜE NACIONAL», quedando «COLEGIO BILINGÜE SAN ÁNGEL SALITRE» o su sigla «San Ángel Salitre», en la misma dirección, por lo que se trata de la misma institución, como quedó demostrado en la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Que la señora Cristina Luna Upegui elevó solicitud ante la directora local de Educación – Teusaquillo para cambiar al rector, por lo cual esta última comunicó que dicho cargo sería ejercido por la señora Sandra Rojas Hernández, quien posteriormente dio cuenta de la actuación irregular de la primera de las señaladas. Que ha sido el señor Ángel Aristóbulo Atuesta, quien ha realizado todas las gestiones necesarias para el funcionamiento del Colegio, y tanto la Secretaría de Educación como la Dirección Local de Educación Teusaquillo han reconocido y admitido que la titularidad y representación legal de la institución recae en aquel.
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que los hechos expuestos en el escrito de tutela obedecen a una persecución legal constante por parte de la actora y carecen de fundamento, pues la acción de cumplimiento es improcedente, ante la inexistencia de un deber jurídico claro, imperativo e inobjetable consignado en una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo incumplido. 1.6.6.
Memorial de la señora Cristina Luna Upegui Allegó escrito en el cual insiste en que el tribunal accionado erró al confundir el registro mercantil con la licencia educativa regulada en la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1075 de 2015. Explicó que no se puede tener como prueba de la titularidad institucional un certificado de Cámara de Comercio, pretendiendo equipararlo a una licencia de funcionamiento educativa.
La presentación de un certificado mercantil como si constituyera título habilitante para operar un establecimiento educativo formal puede conducir a una valoración probatoria errada, al confundir una figura comercial con una autorización administrativa especial regulada por la Constitución y la ley. Precisó que el señor Ángel Atuesta Ramírez cerró el registro mercantil en el año 2004, perdiendo desde ese momento toda vigencia jurídica y que un registro mercantil cancelado no puede servir como soporte de titularidad actual de un establecimiento educativo. 1.7.
Sentencia de primera instancia6 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A profirió fallo el 12 de marzo de 2026 en el cual negó el amparo solicitado. Para arribar a dicha conclusión el a quo constitucional, en primer lugar, afirmó que la solicitud de amparo supera todos los requisitos generales de procedencia fijados por la Corte Constitucional7.
Así lo manifestó: se observa que i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en los defectos orgánico, fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues el auto discutido fue notificado mediante mensaje de datos enviado el 18 de noviembre de 2025 y esta acción fue instaurada el 16 de febrero de 2026; iii) se agotaron los mecanismos de defensa judicial con los que se contaba; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos 6 Notificada el 17 de marzo de 2026.
Índice 31 del expediente en Samai 11001031500020260121500.. 7 (a) legitimación en la causa; (b) relevancia constitucional; (c) inmediatez; (d) subsidiariedad; (e) identificación razonable de los hechos que generaron la presunta vulneración y de los derechos fundamentales comprometidos; y (f) que la providencia cuestionada no corresponda a una sentencia de tutela.
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estimados como transgredidos; v) se alegó una irregularidad procesal que podría tener incidencia en la decisión; y vi) no se trata de una sentencia de tutela.
Luego realizó un resumen de lo decidido en la providencia acusada y concluyó que no se configuraron los defectos alegados, en síntesis, porque: A su juicio, el estudio efectuado en la sentencia reprochada se limitó a examinar la procedencia de la acción de cumplimiento, sin pronunciarse sobre la titularidad de la licencia educativa, la continuidad institucional y los efectos de los actos mercantiles, tanto así que precisamente la razón para declararla improcedente obedeció a la inexistencia de un mandato inobjetable y de imperativo cumplimiento, pues la discusión existente frente a la titularidad del derecho para ejercer la prestación del servicio educativo debía ser resuelta por la Secretaría de Educación del Distrito, mediante el proceso administrativo sancionatorio que estaba en trámite, lo que descarta la configuración del defecto orgánico.
Afirmó que, aunque la accionante indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, afirmó hechos sin probatorio, lo cierto es que no especificó los supuestos fácticos que se tuvieron como acreditados sin estarlo ni las pruebas que fueron omitidas o valoradas indebidamente, lo que a su vez conlleva desvirtuar el defecto fáctico alegado.
Iteró que la actora se concentró en asegurar que la autoridad judicial confundió el registro mercantil con la licencia educativa, pero no explicó por qué estima que ello ocurrió ni se evidencia dicha situación, máxime cuando la decisión controvertida consistió en confirmar la decisión de declarar improcedente la acción de cumplimiento, desechando el defecto sustantivo.
En relación con la supuesta «motivación aparente» respecto al auto del 13 de noviembre de 2025, señaló que en dicho proveído se analizó la solicitud de aclaración, pero se concluyó que no existían conceptos o frases que ofrecieran motivo de duda, sino que se pretendió discutir el análisis efectuado por el juez de cumplimiento, por la eventual repercusión que este pudiera tener en el resultado del trámite administrativo sancionatorio, finalidad para la que no está prevista la figura de la aclaración de las providencias, en los términos del artículo 285 del Código General del Proceso, por lo que no se observa una decisión ausente de motivación o irrazonable.
Con base en todo lo anterior concluyó que no podía afirmarse la violación directa de la Constitución, pues no se vulneró el debido proceso ni el principio de juez natural; además, aclaró que la actora actúa en nombre propio por la supuesta transgresión de sus derechos con fundamento en la decisión adoptada en la acción de cumplimiento, lo que conlleva descartar la afectación de terceros.
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Impugnación8 La parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia al considerar que el a quo constitucional incurrió en un error de apreciación, pues a su juicio, no es jurídicamente sostenible afirmar, de un lado, que el Tribunal acusado no se pronunció sobre la titularidad de la licencia ni sobre la continuidad institucional y, de otro, admitir que la sentencia cuestionada sostuvo que el establecimiento CBSAS no estaba probado como carente de licencia y que CSA, CSAS y CBSAS constituían una sola persona jurídica.
Reprochó las anteriores conclusiones porque, a su criterio, al declarar que varias denominaciones son una sola persona jurídica y que la operación no está demostrada como carente de licencia sí está realizando una afirmación material sobre la continuidad institucional y habilitación para operar. Indicó que, la tutela contra providencia judicial no es una tercera instancia ni un juicio de corrección; es un juicio de validez constitucional y que, precisamente por ello, con la impugnación pretende que se reconozca que el juez de primera instancia de tutela dejó intactas afirmaciones judiciales que excedieron la necesidad argumentativa del caso y proyectan efectos sobre asuntos reservados a la autoridad educativa y a los jueces naturales competentes.
Adujo que la solicitud de aclaración no pretendía reabrir el debate de la acción de cumplimiento y que la motivación del fallo de tutela debía examinar si las frases por ella reprochadas, aunque ubicadas en la parte considerativa, influyeron en la decisión y proyectaban efectos externos sobre actuaciones administrativas en curso. Anexó la respuesta oficial emitida por la Dirección Local de Educación de Teusaquillo frente al radicado E-2026-40307, de la cual pretende destacar que: 1. el nombre autorizado del establecimiento es COLEGIO SAN ÁNGEL SALITRE; 2. la propietaria registrada es Cristina Luna Upegui; 3. la Resolución 13-119 de 2019 solo autorizó la implementación del programa de bilingüismo y no modificó el nombre jurídico del establecimiento; 4. no se encontró acto administrativo de licencia de funcionamiento para “Colegio Bilingüe San Ángel Salitre S.A.S.”; 5. la prestación válida del servicio educativo formal requiere licencia de funcionamiento, y los títulos y certificados deben provenir de instituciones autorizadas por el Estado.
Finalmente, insistió en el decreto de una medida provisional con el mismo sustento de la pedida en el libelo inicial. 8 Escrito radicado oportunamente el 18 de marzo de 2026. Ver índice 32 de expediente en Samai 11001031500020260121500. Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación formulada por la parte actora, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación9. 2.2.
Cuestión previa La Secretaría de Educación del Distrito y la Alcaldía Local de Teusaquillo - Inspección de Convivencia y Paz 13B solicitaron su desvinculación, aspecto que no fue decidido por el a-quo constitucional, razón por la cual se estima pertinente pronunciarse al respecto. La solicitud se soportó en que no están llamadas a responder por las pretensiones de la accionante comoquiera que no fueron las autoridades que profirieron las providencias judiciales acusadas y, en esa medida, no están legitimadas en la causa por pasiva.
La Sala negará tales peticiones, debido a que las entidades referidas fueron vinculadas como terceros con interés por haber sido parte en el medio de control de cumplimiento, luego cualquier decisión puede ser de su interés. Así, más allá de la responsabilidad o no que le asista en este caso, es importante que pudiera ejercer su derecho de defensa y exponer los argumentos que consideraran pertinentes. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sección determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 12 de marzo de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al interior del presente mecanismo constitucional. Para el efecto se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad, y (iii) el caso en concreto. 9 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales12. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. La Sala precisa que, contrario a lo señalado por el a quo constitucional, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia frente a la providencia de 11 de julio de 2025, marco en el cual los argumentos expuestos por el señor Jesús Arbey González Álzate no cumplen con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 202214.
En el referido fallo la alta corte señaló que, tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». 10 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada ponente: María Elizabeth García González. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 12 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 13 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref: 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Postura iterada en el fallo de tutela T-075 de 22 de marzo de 2023. Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego entonces, en la sentencia SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.15 Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: 15 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico16; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales»17. b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general18.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»19. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso20, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.5.1.1.
Ahora, al descender al análisis del escrito inicial y de impugnación, esta colegiatura no avizora que las inconformidades de la señora Cristina Luna Upegui contengan la entidad argumentativa requerida. Es decir, al tratarse de una tutela contra providencia judicial, es indispensable que la parte accionante además de identificar los yerros de los cuales adolece la decisión, así como las garantías superiores que considera vulneradas, debe exponer con suficiencia las razones del por qué el asunto requiere la intervención del fallador de esta sede. 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-573 de 2019. 18 Ibídem. 19 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 20 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien el extremo tutelante resaltó que en este caso se configuró una vulneración a los derechos al debido proceso, a la propiedad privada, a la educación y de acceso a la administración de justicia con ocasión de la expedición de la sentencia de 31 de octubre de 2025 y del auto de 13 de noviembre siguiente, lo cierto es que hasta este punto del debate no se advierte, a priori, que la decisión censurada sea arbitraria, irrazonable o caprichosa, debido a que, en el marco de su autonomía el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que conoció de la acción de cumplimiento, diferente a lo interpretado por la accionante, se abstuvo de emitir un juicio sobre el conflicto particular que se presenta respecto de la titularidad, representación y licencias de funcionamiento de las instituciones creadas que se encuentran en conflicto jurídico, a saber, CSAS y CBSAS.
En ese orden, lo que advierte esta colegiatura es que con sustento en la presunta incursión de una serie de defectos alegados (orgánico, fáctico, sustantivo, motivación aparente y violación directa de la Constitución), se pretende abrir un debate que precisamente el juez natural en el marco de su autonomía e independencia judicial decidió que no era de su competencia. Nótese que precisamente en la providencia acusada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, le explicó a la tutelante que no era posible resolver de fondo, es decir ordenar el cierre del establecimiento educativo CBSAS, a través de la acción de cumplimiento, pues la titularidad del derecho para ejercer la prestación del servicio se encontraba en disputa entre la accionante, en su calidad de titular de la licencia de funcionamiento del CSAS, y del señor Ángel Aristóbulo Atuesta Ramírez, quien aparece como representante legal del CBSAS ante la Cámara de Comercio de Bogotá, por lo que corresponde es a la Secretaría de Educación del Distrito determinar primero la existencia de alguna irregularidad.
Entonces, salta a la vista que el debate planteado por la señora Cristina Luna Upegui se circunscribe a que en sede de tutela se realice un análisis sobre su dicho y los documentos que a su juicio demuestran la titularidad de un establecimiento educativo formal y su licencia de funcionamiento. Asimismo, se hace hincapié en que el tribunal accionado dejó en claro que dentro del expediente no se evidenció que se persiguiera el cumplimiento de un mandato inobjetable, preciso y exigible a la SED, porque justamente el cierre del CBSAS estaba sujeto a un trámite administrativo y no operaba de pleno derecho.
La autoridad judicial acusada le resaltó que es dicha autoridad administrativa, a través del proceso administrativo sancionatorio No. 1-02-2-2024-13- 0057 contra el Colegio San Ángel Salitre, código DANE 311001109516, la entidad que luego de culminado el trámite determinará sobre las irregularidades planteadas en la acción de cumplimiento, y de ser el caso, ordenar el cierre.
Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo ese panorama la carga argumentativa del escrito de tutela debió dirigirse a atacar el sustento de la decisión del tribunal basada en la ausencia de un mandato inobjetable, preciso y exigible, mas no estructurar su ejercicio hermenéutico para insistir en debates sobre propiedad, licencia para funcionamiento o representación, que son objeto del procedimiento sancionatorio antes referenciado.
En ese contexto, queda en evidencia que la solicitud de amparo no cuenta con la carga mínima suficiente que demuestre un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de las garantías que la parte actora alegó como desatendidas, que demuestren lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia, solo la inconformidad frente a la orden del juez de cumplimiento al declarar la improcedencia. Sea de paso aclarar que no se advierte que la providencia judicial cuestionada vulnere per se el derecho fundamental a la educación, hasta el momento, la decisión del juez de cumplimiento no interfiere con la prestación del servicio educativo, ni afecta la continuidad de las clases de los menores de edad, por el contrario, la orden judicial resguarda las competencias que sobre la materia están en cabeza de la Secretaría de Educación del Distrito.
Así las cosas, se itera, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión censurada se transgredieron algunos derechos superiores o se presentaron determinadas vías de hecho, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argüir el concepto de la vulneración que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique en esta sede un análisis de fondo frente a la decisión cuestionada.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, requieren con mayor énfasis que el interesado ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Así las cosas, es evidente que este medio de amparo persigue emplear una instancia adicional y además, carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo, jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 2022.
Todo lo anterior, da lugar a que esta Sala de decisión revoque la decisión de primer grado que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de la referencia. Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.2 Finalmente, frente a la reiterada solicitud de decretar la medida provisional resulta inane adoptar una postura en tal sentido, pues en líneas que anteceden se expuso las razones por las cuales en el presente asunto no se advierte la trasgresión de garantías constitucionales que impongan la intervención del juez constitucional.
En otras palabras, bajo esos mismos considerandos lo consecuente es negarla. 2.6. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará sentencia proferida el 12 de marzo de 2026, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó el amparo deprecado en el mecanismo constitucional, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de la referencia promovida por señora Cristina Luna Upegui contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 12 de marzo de 2026, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó el amparo deprecado para, en su lugar, DECLARAR la improcedencia del mecanismo constitucional.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Secretaría de Educación del Distrito y la Alcaldía Local de Teusaquillo - Inspección de Convivencia y Paz 13B.
TERCERO: NEGAR la medida provisional solicitada por la parte accionante.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandante: Cristina Luna Upegui Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicación: 11001-03-15-000-2026-01215-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.