CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: CARLOS EDUARDO NARANJO FLÓREZ Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para plantear argumentos que no fueron formulados ante el juez ordinario. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el solicitante contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 1° de abril de 2024, Carlos Eduardo Naranjo Flórez, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B al proferir el auto del 12 de marzo de 2024, que confirmó la decisión que rechazó la acción de grupo1 que él solicitante y otros interpusieron contra la Superintendencia de Sociedades.
En virtud del amparo, se pide «revocar» la providencia reprochada y ordenar a la Superintendencia de Sociedades el respeto del debido proceso de los intervenidos. 1 Identificada con rad. n°.: 25000-23-41-000-2017-00598-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.
Hechos relevantes William Roy Villanueva Meléndez, en nombre propio y como apoderado de varios accionistas, directivos y administradores de Minerales y Energéticos Industriales S.A.-Minergéticos S.A. formularon demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo contra la Superintendencia de Sociedades con motivo de la intervención a Minergéticos S.A., que aducen es violatoria del debido proceso.
Solicitaron la nulidad de las resoluciones 300-002266 de 24 de junio de 2016 y 301-003346 de 9 de septiembre de 2016, por medio de las cuales el superintendente delegado para la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades decidió no aprobar el plan de desmonte voluntario presentado por la sociedad Minergéticos SA y ordenó la remisión de las actuaciones al Grupo de Intervenidas para adoptar medidas de intervención a la sociedad, sus accionistas, administradores y revisores fiscales, conforme las competencias que le confiere el Decreto 4334 de 2008.
El solicitante en su condición de accionista y parte del grupo afectado otorgó poder al señor Villanueva Meléndez y presentó escrito de coadyuvancia. El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en auto del 21 de octubre de 2019 admitió la demanda. La Superintendencia de Sociedades formuló recurso de reposición contra ese auto.
El 9 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca repuso la decisión y, en su lugar, rechazó la demanda porque los actos administrativos demandados son de trámite, por ello no son demandables porque carecen de control judicial. La parte demandante formuló recurso de apelación contra ese auto. Sin embargo, en auto del 12 de marzo de 2024 el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B confirmó la decisión. 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en violación directa de la Constitución y en los defectos sustantivo y procedimental absoluto. Aduce que la decisión cuestionada impide la controversia judicial contra las medidas de intervención de la 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Superintendencia de Sociedades, ya que clasifica -sin precedente alguno- los actos demandados como «atípicos actos administrativos definitivos, no demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».
Plantea que los jueces de tutela rechazan las acciones contra la Superintendencia de Sociedades por falta de agotamiento del requisito de subsidiariedad, pero el juez contencioso administrativo sostiene que los actos cuestionados no son susceptibles de control judicial. Sostiene que la calificación de «actos administrativos definitivos no demandables» trasgrede la separación funcional del poder público al ampliar las prerrogativas de la rama ejecutiva y dejar esas actuaciones sin control de legalidad.
Agrega que semejante posición desconoce la teoría general del acto administrativo, según la cual todo acto administrativo definitivo es demandable, así como los artículos 29, 113, 116, 121 y 229 de la Constitución. Adujo que debido a la ambigüedad del proceso de intervención establecido en el Decreto Ley 4334 de 2008 que trata sobre la intervención en casos de captación ilegal, algunos tribunales consideran ese proceso como jurisdiccional y no sujeto al control Contencioso Administrativo, mientras que otros lo tienen como una categoría híbrida entre lo administrativo y jurisdiccional. 4.
Trámite procesal El 9 de abril de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Superintendencia de Sociedades, a Johanna Mateus Díaz y a las demás personas que actuaron como accionistas, directivos y administradores de Minergéticos S.A., en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B informó que el expediente ordinario y la providencia acusada contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de tutela adopte la decisión. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B, al oponerse al amparo, advirtió que el solicitante pretende una instancia adicional para cuestionar el análisis probatorio y los argumentos expuestos por los jueces ordinarios.
Argumentó que, como la decisión tuvo sustento en la normatividad y las pruebas aportadas al proceso, no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, de modo que pidió que se deniegue el amparo. Asimismo, allegó el expediente ordinario en calidad de préstamo. La Secretaría General del Consejo de Estado digitalizó el mismo, según actuación visible en el índice 19 de Samai.
La Superintendencia de Sociedades sostuvo que la acción de tutela se fundamenta en los mismos argumentos de la acción de grupo y pretende una instancia adicional, con apoyo únicamente en su inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. Agregó que las características de subsidiariedad y residualidad de la acción de tutela impiden utilizarla para intervenir en procedimientos en curso.
William Roy Villanueva Meléndez, en nombre propio y en representación de Johanna Mateus Díaz, Ernesto Ávila Bello y Aura Hazbún, coadyuvó la solicitud. Pidió una excepción de inconstitucionalidad sobre el Decreto 4334 de 2008, que estableció el procedimiento de intervención a cargo de la Superintendencia de Sociedades, ya que surgió con motivo de un estado de excepción. Advirtió que la sentencia C-145 de 2009, que declaró exequible en su mayoría el Decreto 4334 de 2008, contó con un salvamento de voto del magistrado Vargas Silva porque esa norma amplía la órbita de competencias de la Superintendencia de Sociedades en forma desmesurada, en desmedro del juez natural y del principio de legalidad, restringiendo derechos fundamentales de manera excesiva.
En atención a lo expuesto, sostuvo que el Decreto 4334 de 2008 es inconvencional e inconstitucional. Agregó que el Decreto 4334 de 2008 y la sentencia C-145 de 2009 constituyen un ilícito internacional, pues son un fraude al DIDH y al orden público internacional. Planteó que, de prosperar la excepción de inconstitucionalidad, los actos proferidos por la Superintendencia de Sociedades estarían viciados de nulidad. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Los demás terceros con interés fueron notificados por aviso y guardaron silencio.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el auto que rechazó una acción de grupo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales 6. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
La Corte Constitucional también ha destacado que el requisito de subsidiariedad guarda relación con el deber de identificar de manera razonable los hechos y argumentos que acrediten la trasgresión de derechos fundamentales, de modo que: «(…) se traduce en el deber de demostrar que, en el asunto sub-judice, efectivamente sus derechos están siendo trasgredidos y que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad»7.
Caso concreto La providencia reprochada confirmó la decisión que rechazó el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, ya que se dirige contra las actuaciones de la Superintendencia de Sociedades que no son susceptibles de control judicial bajo la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Advirtió que las actuaciones anteriores a la toma de posesión tienen carácter administrativo, debido a que la asignación de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas es excepcional, tiene reserva de ley e interpretación restrictiva.
Aun cuando los actos de intervención tienen carácter administrativo, indicó que esas actuaciones dan paso a que se inicie la fase jurisdiccional, la cual se desarrollaría ante la Superintendencia de Sociedades, pero en ejercicio de funciones jurisdiccionales. En ese entendido, consideró que avocar conocimiento del control de legalidad sobre esas actuaciones implicaría un choque de atribuciones jurisdiccionales entre el juez de la República y la autoridad administrativa en ejercicio de funciones jurisdiccionales. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-081 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por demás, los coadyuvantes de la solicitud de tutela solicitaron aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del Decreto 4334 de 2008, que estableció el procedimiento de intervención a cargo de la Superintendencia de Sociedades.
Sin embargo, al revisar las actuaciones agotadas en el expediente ordinario, se advierte que el solicitante y los coadyuvantes no plantearon al juez ordinario la referida excepción. Varios reproches planteados en la demanda y el recurso de apelación, inclusive, se dirigieron a la indebida aplicación del Decreto 4334 de 2008, en la medida que esa norma defiere a la Superintendencia de Sociedades unas competencias condicionadas y con discrecionalidad restringida.
Los hechos y argumentos que fundan la supuesta inconstitucionalidad de la norma y la vulneración de derechos fundamentales con motivo de su aplicación no fueron objeto de debate ante el juez natural de la causa, de modo que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad en relación con ese argumento y, en consecuencia, su estudio es improcedente. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01507-00 Solicitante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR la coadyuvancia de William Roy Villanueva Meléndez, Johanna Mateus Díaz, Ernesto Ávila Bello y Aura Hazbún.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Carlos Eduardo Naranjo Flórez contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ