CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. NUEVA E.P.S. Demandada ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES Temas Devolución aportes salud.

Procedimiento aplicable. Debido proceso. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió lo siguiente1:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 1441 del 27 de agosto de 2019, en la que Colpensiones impuso a la Nueva EPS la obligación de reintegrar $370.327.540, por concepto de aportes en salud de pensionados residentes en el exterior; y de las Resoluciones DNP 0154 del 29 de enero de 2020 y GDD-DD 0022 del 03 de marzo de 2021, que resolvieron los recursos de reposición y apelación, por las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se declara que la Nueva EPS no está obligada a pagar a Colpensiones $370.327.540, que corresponde al monto cobrado por concepto de aportes en salud erróneamente girados por pensionados residentes en el exterior.

TERCERO: NEGAR las excepciones de inconstitucionalidad, inexistencia del derecho reclamado, buena fe y genérica o innominada, planteadas por Colpensiones, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: No se condena en costas en esta instancia, por lo expuesto en esta providencia.

QUINTO: NOTIFICAR a las partes la presente providencia […].

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la resolución DNP 1441 del 27 de agosto de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) ordenó a la Nueva EPS S.A. el reintegro de los valores pagados por concepto de aportes en salud respecto de pensionados residentes en el exterior, por los años del 2012 al 2018.

La sociedad presentó el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión. El primero, fue resuelto mediante la resolución DNP 0154 del 29 de enero de 2020, que disminuyó el monto a $427.764.6042. El segundo, fue decidido con la resolución GDD-DD-0022 del 3 de marzo de 2021, que redujo nuevamente el valor de la obligación a $370.327.540. 1 Samai del Tribunal.

Índice 50. Página 15. 2 Este acto administrativo no obra en el expediente. Pero, como lo puso de presente el tribunal en la sentencia impugnada (Samai del tribunal, índice 50, página 6), está plenamente identificado en las consideraciones del acto que decidió la apelación, así como el sentido de su decisión. Cfr. Samai del tribunal, índice 2, PDF de la demanda y anexos, página 171.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: 2.1.

Con lo dispuesto en los artículos 137, 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho puede ser ejercido por toda individuo [sic] que se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, con este fin se solicita se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES en contra de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. – NUEVA EPS S.A, Ver contenido cuadro numeral 1.1 de los hechos. 2.2.

Restablecimiento del derecho respecto de los aportes requeridos por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES los cuales no son de competencia de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. – NUEVA EPS S.A. salvo aquellos que el Artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 autoriza para su devolución previo al trámite administrativo correspondiente.

Ver contenido cuadro numeral 1.1 de los hechos. 2.3. Teniendo en cuenta lo anterior es preciso señalar que la entidad que se debió llamar a responder por los aportes (pagos de aportes en vigencia de salud a pensionados residentes en el extranjero) es la entidad ADRES anteriormente FOSYGA en su calidad de administrador de los recursos de seguridad social en salud, por tanto, es indispensable la vinculación de dicha entidad.

A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 65, 123 y 209 de la Constitución Política; 37, 93 a 97, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 12 del Decreto 4023 de 2011; 17 del Decreto 2727 de 2013; y el Decreto 4936 de 2011. Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: Sostuvo que COLPENSIONES actuó con falta de competencia funcional, porque el Decreto 4936 de 2011 no le otorga facultades para ordenar la devolución de aportes pagados erróneamente.

En su lugar, sus competencias están limitadas a la administración de la nómina de los beneficiarios de prestaciones, gestionar las novedades, liquidar y pagar los beneficios a que hubiere lugar. Indicó que la Gerencia Nacional de Reconocimiento, adscrita a la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones de COLPENSIONES, no tenía la competencia para emitir el acto inicial, pues sus funciones se limitaban a resolver las peticiones de reconocimiento de prestaciones económicas y a decidir los recursos de reposición y revocatorias directas contra actos administrativos en materia de prestaciones monetarias.

Así mismo, la Subdirección de Determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas no tenía facultad para resolver el recurso de reposición, pues era un asunto propio de la autoridad que profirió el acto inicial, ni para desatar el recurso de apelación, porque la Gerencia Nacional de Reconocimiento no tenía como superior jerárquico a tal Dirección de Prestaciones. 3 Ibídem.

Página 8. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual modo, considera que la demandada incurrió en falta de competencia temporal, dado que los actos fueron expedidos por fuera del término de los 12 meses siguientes a la fecha de pago, que establece el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011.

Precisó que este plazo no tiene relación con la prescripción o caducidad del derecho a la devolución, sino con la firmeza del pago. Así, una vez finaliza, lo procedente es acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro del término de caducidad de la acción de reparación directa fijado en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.

Sostuvo que hubo una expedición irregular, por lo que COLPENSIONES desconoció los principios de efectividad, transparencia, defensa, contradicción, buena fe y coordinación. Fundamentó lo anterior en que la Nueva EPS no fue vinculada en el trámite de la expedición de las resoluciones cuestionadas, lo que impidió que ejerciera sus derechos de manera oportuna, ya que solo tuvo conocimiento del contenido de la obligación con la notificación del acto definitivo.

Sumado a esto, aseguró que la motivación de las resoluciones que decidieron los recursos omitió pronunciarse de fondo sobre la totalidad de los cargos expuestos. De igual modo, adujo que se desconoció el procedimiento de revocatoria directa, ya que COLPENSIONES omitió acatar lo descrito en los artículos 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011, pues no obtuvo el consentimiento previo y escrito del titular del derecho.

Afirmó que, si era imposible conseguir dicho consentimiento, entonces debió ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) en contra de sus propios actos, tal como lo permitían los incisos 2 y 3 del artículo 97 de la normativa citada. Indicó que la demandada incurrió en falsa motivación, pues no tuvo en cuenta que los recursos de las instituciones de seguridad social en salud son de destinación específica, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política.

En consecuencia, las EPS no pueden utilizar los recursos del subsistema de salud en aspectos diferentes. Adujo que los dineros pertenecientes a salud se manejan en la cuenta del FOSYGA, mediante encargo fiduciario, de acuerdo con lo establecido en el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, por lo que era ajeno a las EPS determinar la disposición los recursos al no ser las administradoras de éstos.

En ese sentido, las resoluciones demandadas se sustentaron en hechos que no se acompasaban con la realidad de la administración y funcionamiento del sistema de salud. De igual modo, aseguró que las cotizaciones a salud son prestaciones de causación inmediata, que se extinguen mensualmente con la prestación del servicio, y que una interpretación contraria desconocería los principios de universalidad y solidaridad.

Agregó que era inexacto entender que las contribuciones al sistema de salud erróneamente realizadas pertenecen al sistema de pensiones, pues el valor pagado por COLPENSIONES no fue apropiado por la Nueva EPS, pues reiteró que son administrados a través del FOSYGA. De igual modo, aseguró que hubo un cobro de lo no debido, pues los Decretos 806 de 1998, 2353 de 2015 y 780 de 2016 prevén que, cuando un afiliado cotizante o pensionado y sus beneficiarios se instalan temporalmente en el extranjero, tenían el deber de informar a la EPS la novedad de terminación de la inscripción mediante el formulario único de afiliación y registro de novedades al sistema general de seguridad social en salud establecido en la Resolución 974 de 2026 del Ministerio Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Salud y Protección Social.

De manera que, en caso de no cumplir con ello, subsistía la obligación para el cotizante, la administradora o pagadora de pensiones de realizar el desembolso de la totalidad de la cotización a salud. De este modo, como en el presente caso ninguno de los afiliados reportó la novedad de su calidad de migrante a la Nueva EPS, los pagos tienen soporte legal.

Oposición de la demanda COLPENSIONES4 controvirtió las pretensiones de la demanda y solicitó que la demandante fuera condenada en costas, manifestando que el artículo 59 del Decreto 806 de 1998 establecía la interrupción de la afiliación y del pago de aportes a salud por parte de los pensionados que informen residir temporalmente en el exterior, pero estableció el pago del «punto de solidaridad» del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

No obstante, este aporte solidario fue derogado por el numeral 5 del artículo 2.1.3.17 del Decreto 780 de 2016. En consecuencia, indicó que COLPENSIONES llevó a cabo los descuentos de todos los pensionados afilados a la Nueva EPS, desconociendo que algunos de ellos se encontraban radicados en el extranjero y, por tanto, se debía interrumpir sus aportes a salud.

Sostuvo que la entidad atendió el procedimiento de devolución de los artículos 12 del Decreto 4023 de 2011 y 1 del Decreto 674 de 2011, pues los actos acusados corresponden a las peticiones allí previstas, dado que estas normas no indican qué formalidad debe atender ese tipo de peticiones, ni exige el uso de algún margen lingüístico determinado.

Precisó que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 no estaba dirigido a los aportantes, sino a las EPS, por lo que tampoco podía ser aplicado por COLPENSIONES. En su lugar, la entidad optó por iniciar una actuación administrativa de oficio, conforme los artículos 4 y 34 de la Ley 1437 de 2011, con la finalidad de señalarle a la demandante que se efectuó un pago adicional o irregular a salud.

Y, en todo caso, con la expedición de los actos enjuiciados no se impidió el trámite ante el FOSYGA, así como tampoco se señaló un plazo para el reintegro o intereses, ni se expidió un mandamiento de pago. Agregó que COLPENSIONES siempre garantizó el debido proceso de la demandante, notificando en debida forma sus decisiones, con lo cual la interesada pudo ejercer su derecho de defensa mediante la interposición de los recursos, sin que fuera imperativa la vinculación de la Nueva EPS a la actuación administrativa tendiente a determinar la fecha de retiro de los causantes o los defectos fiscales de la pensión. Expuso que no era cierto que la demandante careciera de competencia para la devolución de los aportes, pues la normativa dispuesta en la materia en ninguna parte consagró un trámite administrativo entre los aportantes y el FOSYGA (hoy ADRES), sino que expresamente determinó que para esos casos era necesario dirigirse únicamente a la EPS, quien a través de un procedimiento reglado determinaría la viabilidad de las devoluciones actuando como intermediario entre el solicitante y las entidades encargadas.

Señaló que el término de 12 meses para la procedencia de la solicitud de devolución de aportes fue derogado por el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, que determinó 4 Samai del tribunal. Índice 8. Se pone de presente que mediante auto del 4 de abril de 2024, el Tribunal negó la solicitud de vinculación presentada por la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), como litisconsorte facultativo de la demandante, pues los actos acusados no imponen ninguna obligación a su cargo (cfr. samai del tribunal, índice 31).

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podían solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubieren transferido a las EPS por personas fallecidas o que fueran improcedentes.

Resaltó que esta norma, al ser posterior al Decreto 4023 de 2011, prevalece en su aplicación, conforme el artículo 2 de la Ley 153 de 1887. Así, la demandada alegó tener competencia para exigir la devolución ante la acreditación de que los aportes eran improcedentes, circunstancia que no fue desvirtuada por la demandante. Manifestó que el artículo 48 de la Constitución prohíbe que los recursos de la seguridad social tengan una destinación diferente, por lo que los actos acusados pretenden, precisamente, recuperar los aportes indebidamente realizados para que sean destinados al pago de pensiones.

Agregó que no era procedente la suspensión de las acciones de cobro por parte de COLPENSIONES encaminadas a recuperar los dineros indebidamente girados por concepto de aportes a salud, ante la ausencia de sustento jurídico que diera prosperidad a las pretensiones de la demanda. Finalmente, propuso la excepción de inconstitucionalidad del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, por violar el artículo 48 de la Constitución. Además, alegó las excepciones de inexistencia del derecho reclamado a COLPENSIONES, pues tiene la obligación de obtener el reintegro de los recursos de la seguridad social bajo su administración indebidamente pagados; buena fe, dado que actuó conforme a las normas que rigen la materia; y genérica o innominada.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, declaró la nulidad de los actos acusados, dispuso como restablecimiento del derecho que la demandante no estaba obligada a pagar a Colpensiones el monto cobrado por aportes y se abstuvo de imponer condena en costas, por lo que pasa a exponerse: En cuanto a la falta de competencia funcional de COLPENSIONES, expuso que el artículo 5 del Decreto 309 de 2017 establece que la entidad, contaba con la competencia para gestionar los recursos puestos bajo su control, incluidos el recaudo y el cobro.

Con base en lo anterior, el artículo 4.3.3.7 del acuerdo 131 del 26 de abril de 2018 (que modificó la estructura de la demandada) dispuso que la Dirección de Nómina de Pensionados tiene la función de gestionar las actividades requeridas para tramitar el reintegro de los valores a que hubiere lugar relacionados con los procesos de nómina de los pensionados.

Así mismo, el artículo 4.3.11 ibidem faculta a la Gerencia de Determinación de Derechos para resolver en segunda instancia los recursos interpuestos contra los actos de la dirección de nómina de los pensionados. De manera que, como en el presente asunto se discutía el reintegro de unos dineros girados erróneamente como cotizaciones de pensionados residentes en el exterior, COLPENSIONES tenía competencia para pronunciarse sobre ello, al tratarse de una función relacionada con el recaudo de recursos pensionales.

Además, precisó que el acto inicial fue proferido por la Dirección de Nómina de Pensionados, no por la Gerencia Nacional de Reconocimiento, y el acto que decidió la apelación fue expedido por la Gerencia de Determinación de Derechos, no por la Subdirección de Determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas. En ese sentido, las resoluciones fueron expedidos en el ejercicio de las facultades otorgadas en el Acuerdo 131 de 2018.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el procedimiento definido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, explicó que la devolución de aportes erróneamente efectuados fue regulada en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 2014 y compilado en el artículo 2.6.1.1.2.2. del Decreto 780 de 2016.

Éste último fue íntegramente derogado por el artículo 4 del Decreto 2265 de 2017 y reemplazado por el artículo 2.6.4.3.1.1.8 en el Decreto 780 referido. De conformidad con estas normas, el tribunal afirmó que el procedimiento para la devolución iniciaba con la solicitud efectuada por el aportante dentro del término fijado para ello ante la EPS, la cual determinaba la procedencia y, en caso afirmativo, trasladaba la información al ADRES (antes FOSYGA), quien sería la entidad encargada de procesar y generar los resultados del reembolso.

Precisó que el artículo 1 del Decreto 1406 de 1999, compilado en el Decreto 780 de 2016, dispuso que los fondos administradores de pensiones se consideran aportantes porque tienen el deber de efectuar las contribuciones al subsistema de salud, según lo dispuesto en el artículo 42 del Decreto 692 de 1994. Sin embargo, para obtener la devolución de aportes improcedentes, no están obligados a cumplir con el plazo indicado en el artículo 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, pues el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017 prevé que podrán hacerlo en cualquier tiempo, norma aplicable desde el 1 de enero de 2018.

Destacó que el Consejo de Estado5 declaró la nulidad de los incisos 4 y 5 del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, que fijaba el plazo de 12 meses, pero su decisión tenía efectos ex nunc (hacia el futuro), por lo que debían respetarse las situaciones jurídicas consolidadas. En ese sentido, para los períodos anteriores al 1 de enero de 2018, era aplicable el término allí previsto para pedir el reintegro de aportes ante la EPS, pero como dicha nulidad fue parcial, el procedimiento especial debía ser atendido por todos los aportantes.

Para este caso, indicó que COLPENSIONES reclamó el reintegro de aportes en salud realizados entre 2012 y 2018. Conforme a lo expuesto, frente a los aportes realizados hasta diciembre de 2017, debía presentar la solicitud dentro del término de 12 meses contado desde el pago de las cotizaciones, y para los aportes posteriores, podía hacer la solicitud en cualquier tiempo.

Pero, en ambos casos, tenía la obligación de ceñirse al procedimiento especial previsto en el Decreto 4023 de 2011. De conformidad con lo dicho, el a quo estimó que a la demandante le fue vulnerado el debido proceso, en cuanto no se atendieron las etapas definidas en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 para la reclamación, sino que los actos acusados impusieron directamente una obligación de reintegro que debía ser objeto de análisis por la misma EPS y, de considerarla viable, por el ADRES.

En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad, señaló que, si bien el artículo 48 constitucional dispuso el destino específico de los recursos del sistema de seguridad social, lo cierto era que las administradoras no podían recurrir a esos mandatos con el fin de vulnerar derechos a los demás administrados. Además, en su calidad de aportante, la demandada tenía la obligación de efectuar las cotizaciones a salud de los pensionados, por lo que en principio las sumas reclamadas no comportaban una destinación irregular de recursos públicos.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas por no encontrarlas causadas en el 5 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 7 de septiembre de 2023, exp 27103, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso.

Recurso de apelación COLPENSIONES sustentó su impugnación, señalando que es jurídicamente viable que ejerza las actuaciones administrativas y legales encaminadas a recuperar los recursos indebidamente aportados, por lo que «se entiende por esta entidad que se debe cobrar directamente a la EPS los valores girados a la misma por concepto de aportes en salud por mesadas que se encuentran bajo prohibición de doble asignación del tesoro público»6.

Además, invocó los argumentos planteados en un salvamento de voto 7, que hizo énfasis en la destinación específica de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, la imprescriptibilidad del reintegro de los aportes improcedentes y la inaplicabilidad del término de 12 meses del Decreto 4023 de 2011. Con base en ello, la apelante afirmó que la demandante «[…] si está en la obligación de proceder al reintegro de los aportes para salud efectuados durante los periodos señalados en cada uno de los actos administrativos, y por tanto dicha EPS tiene el deber legal de devolver las sumas cobradas por Colpensiones, ya que no solo desconoce el proceso consagrado en el decreto único reglamentario del sector salud, sino que perpetúan en el tiempo una destinación irregular de aportes parafiscales que no podían causarse»8.

De igual modo, indicó que el plazo de 12 meses del Decreto 4023 de 2011 para solicitar la devolución fue derogado, por lo que «NO es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados toda vez que se encuentran ajustados a derecho y a los preceptos normativos establecidos para tal fin, adicional a ello, la entidad promotora de salud debe reintegrar los dineros indebidamente pagados por concepto de diferencias de aportes en salud sobre mesadas pensionales»9.

Por lo tanto, consideró que los actos acusados atienden las facultades de la Ley 100 de 1993 para «efectuar los cobros respectivos de los aportes en salud de los afiliados»10. Oposición a la apelación La demandante guardó silencio. Intervención del ministerio público El agente del ministerio público tampoco se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En la apelación, COLPENSIONES señaló que a la demandante le asistía la obligación de reintegrar los dineros indebidamente pagados por concepto de diferencias de aportes en salud sobre mesadas pensionales.

Sin embargo, la sentencia de primera instancia no se sustentó en la inexistencia de dicha obligación, pues accedió a las pretensiones porque la demandada omitió el trámite correspondiente para obtener la devolución, formulando una petición ante la Nueva EPS que sería validada por el ADRES, lo que a su juicio vulneró el derecho al debido proceso de la demandante. 6 Samai del tribunal, índice 53, página 2. 7 Exp. 18-0070-01.

La magistrada que salvó su voto fue Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda. 8 Samai del tribunal, índice 53, página 3. 9 Ibidem, páginas 3 a 4. 10 Ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, este punto no será objeto de estudio en virtud del principio de congruencia, conforme los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

De igual modo, se evidencia que el tribunal negó el cargo de nulidad relacionado con la falta de competencia de la demandada para expedir los actos acusados, pese a lo cual la demandante no ejerció el recurso de apelación. En consecuencia, este punto tampoco podrá ser objeto de estudio, en aplicación del principio de congruencia referido.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por COLPENSIONES contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad de la resolución DNP 1441 del 27 de agosto de 2019, en la que esa entidad le ordenó a la Nueva EPS el reintegro de los aportes en salud por pensionados residentes en el exterior entre 2012 y 2018, así como de las resoluciones DNP 0154 del 29 de enero de 2020 y GDD-DD-0022 del 3 de marzo de 2021, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y de apelación, respectivamente.

Análisis del caso concreto Según la apelación, los actos acusados están ajustados a derecho, porque COLPENSIONES tiene la potestad de exigir el recobro de forma directa por los aportes improcedentemente realizados, tesis que también sustentó en un salvamento de voto formulado por una magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Para resolver, la sala reiterará lo expuesto en la sentencia del 4 de septiembre de 202511, en la que se decidió una apelación propuesta por COLPENSIONES en términos idénticos a los de este proceso, y en el que se estudió la legalidad de actos administrativos que también ordenaron directamente a una EPS el reintegro de aportes a salud que la demandada consideraba improcedente, en ese caso, por tratarse de pensionados fallecidos.

En dicha providencia, se puso de presente que el artículo 2.6.4.3.1.1.8. del Decreto 2265 de 2017 reguló el trámite que deben surtir los aportantes al sistema de salud para obtener la devolución de los pagos erróneamente realizados. Así, esta norma previó que los interesados deben presentar una petición ante las EPS o las entidades obligadas a compensar (EOC), las cuales determinan su pertinencia y, de ser procedente, formulan la solicitud de reintegro ante el ADRES (antes FOSYGA).

Luego, esta entidad debe validar la solicitud, y, solo después de ello, procede el giro de los recursos a la aportante por parte de la EPS o la EOC. Además, indicó que el artículo 95 de la Ley 1940 de 2018 dispuso que las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida, como lo es COLPENSIONES, pueden «solicitar» en cualquier tiempo la devolución de los recursos transferidos a las EPS por concepto de aportes a salud de personas fallecidas o que se determine que no era procedente el giro vía administrativa o judicial.

Con base en lo anterior, la Sección indicó que, en estos casos, COLPENSIONES tiene la obligación de adelantar el trámite referido en el Decreto 2265 de 2017, sin que sea procedente que ordene directamente a las EPS la devolución, pues esto supone una violación del derecho al debido proceso de ese tipo de empresas. 11 Exp. 29782, M. P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, indicó que «no son de recibo las manifestaciones genéricas de Colpensiones relativas a excusar su omisión, en una supuesta facultad para emitir directamente la orden de devolución ni en la destinación irregular de recursos y pago de lo no debido, pues se reitera, la demandada no adelantó el procedimiento que acorde con la normativa aplicable debía seguir para obtener la devolución de los aportes a salud erróneamente girados que, por lo demás, puede solicitarse en cualquier tiempo».

Lo expuesto es aplicable a este caso, pues si bien la improcedencia de los aportes a salud se sustenta en que los pensionados residían en el exterior, y no en su fallecimiento (hipótesis de la sentencia del 4 de septiembre de 2025), ambas circunstancias se rigen por las mismas normas. De este modo, conforme el artículo 2.6.4.3.1.1.8. del Decreto 2265 de 2017 y el artículo 95 de la Ley 1940 de 2018, COLPENSIONES tenía la obligación de solicitar ante la Nueva EPS la devolución de los aportes en salud que considerara erróneos, por lo que los actos acusados, que ordenan directamente el reintegro, violan el derecho al debido proceso de la demandante, motivo por el cual procede su nulidad.

La Sección considera oportuno destacar que las consideraciones expuestas en el salvamento de voto invocado en la apelación no constituyen un criterio vinculante, dado que no corresponde a una decisión judicial. Además, la interpretación que ahí se hizo sobre la destinación específica de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Pensiones y la imprescriptibilidad del derecho al reintegro no desvirtúa las consideraciones expuestas por el tribunal para negar la excepción de inconstitucionalidad, donde afirmó que lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución no puede convalidar la infracción de otros derechos fundamentales, como es el caso del debido proceso.

Por lo expuesto, la Sección confirmará la sentencia impugnada, sin que sea necesario realizar algún pronunciamiento sobre el restablecimiento del derecho dispuesto por el a quo, ya que no fue objeto del recurso de apelación. Condena en costas No habrá pronunciamiento frente a la primera instancia, dado que no se apeló la decisión del tribunal de no imponerla.

En cuanto a la condena en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), y según el criterio mayoritario de la Sección, contenido en la sentencia del 23 de septiembre de 202512, como no prosperó la apelación y será confirmada la totalidad de la sentencia impugnada, procede condenar en costas en segunda instancia a la apelante por concepto de agencias en derecho.

Al efecto, se tasan esas agencias en un (1) SMMLV. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En cuanto a las expensas y gastos del proceso, atendiendo a ese mismo criterio, no procede la condena pues en el expediente no se verifica su causación en sede de apelación, según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 12 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 23 de septiembre de 2025. Exp 28292, M. P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00473-01 (29556) Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 23 de agosto de 2024, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2. Condenar en costas a la demandada en segunda instancia. En consecuencia, ordenar al Tribunal, que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara el voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador