CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-01756-001 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy Demandados: Magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Sesenta y Cinco (65) Administrativo de Bogotá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien inicialmente afirmó actuar como apoderado de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy (en escrito de 25 de marzo de 2022 sostuvo que era su agente oficioso), por la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de estos.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Erwin Giovanny Ochoa Villalba presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Sesenta y Cinco (65) Administrativo de Bogotá. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los autos de (i) 26 de mayo de 2021, mediante el cual el Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de pleito pendiente, opuesta por el departamento del Putumayo en el medio de control de 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 2 reparación directa promovido en su contra y de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (expediente 11001-33-43-065-2019-00089-00); y (ii) 9 de marzo de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera) lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que indiquen que no se configuró la mencionada excepción. 1.2 Hechos.

Relata el accionante que el 9 de abril de 2019, en condición de apoderado de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy, instauró demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el departamento del Putumayo, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (expediente 11001-33-43-065-2019-00089-00), con el propósito de que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios que sus poderdantes sufrieron como consecuencia de la avalancha ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa (Putumayo).

Que el asunto contencioso-administrativo fue asignado por reparto al Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo de Bogotá, que el 25 de junio de 2019 lo admitió y el 26 de mayo de 2021 declaró probada la excepción de pleito pendiente, opuesta por el departamento demandado, y terminó las diligencias, comoquiera que por el hecho dañoso que motivó la demanda, se surtía la acción de grupo 25000-23-41-000-2017-00687-00, en la cual están involucrados todos los damnificados por el fenómeno natural acaecido el 31 de marzo de 2017 en Mocoa (dentro de los que se encuentran sus allí mandantes), situación que impedía tramitar el proceso 11001-33-43-065- 2019-00089-00.

Dice que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, al estimar que no se configuró la precitada excepción, dado que sus poderdantes no expresaron su voluntad de participar en el referido trámite constitucional y la procedencia del medio de control de reparación directa «no tiene nada que ver» con aquel; alzada desatada el 9 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera), en el sentido de confirmar el proveído de primera instancia, habida cuenta de que los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 3 Mutumbajoy también integran la parte demandante en la acción de grupo, por tanto, es allí donde se debe deprecar la indemnización de los correspondientes perjuicios.

Que las providencias cuestionadas incurren en defecto sustantivo, porque interpretaron de manera desacertada el artículo 56 de la Ley 472 de 1998, pues este, contrario a lo aseverado por las autoridades accionadas, no establece que una persona integra la parte demandante en una acción de grupo, por el solo hecho de conformar el conjunto de víctimas de un siniestro.

Asimismo, no advirtieron que esa Ley no prohíbe instaurar una demanda de reparación directa para obtener el resarcimiento pecuniario individual de los agravios. Sostiene que las determinaciones judiciales atacadas también desconocen la voluntad individual, puesto que no es dable obligar a una persona a ser parte de una acción de grupo, únicamente por ser víctima de un suceso que afectó a varios individuos, e impedirle que presente un medio de control de reparación directa.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 24 de marzo de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Sesenta y Cinco (65) Administrativo de Bogotá y dispuso vincular a los señores Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, gobernador del Putumayo y directores general de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.

Adicionalmente, en el aludido proveído se pidió del señor Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dijo actuar como apoderado de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy, allegar los respectivos poderes que lo facultaban para instaurar la tutela de la referencia, no obstante, el 25 de marzo de 2022 adosó escrito en el que indicó que actuaba como agente oficioso de aquellos, quienes eran sus poderdantes en sede contencioso-administrativa, toda vez que no fue posible obtener los mandatos judiciales requeridos, porque habitan en un lugar apartado.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 4 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor director general de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía pide desestimar las pretensiones del tutelante, por cuanto no se evidencia que las providencias cuestionadas vulneren preceptos superiores, por el contrario, los atiende, porque el marco jurídico establece que no es dable tramitar un asunto contencioso-administrativo, cuando la controversia en él planteada es la misma que se formuló previamente en otro proceso, toda vez que ello configura la excepción de pleito pendiente. 2.1.2 El señor gobernador del Putumayo, por conducto del señor jefe de la oficina asesora jurídica del ente territorial, aduce que los autos reprochados no adolecen de causal específica de procedibilidad alguna, en razón a que como en la acción de grupo 25000-23-41-000-2017-00687-00 se discute el resarcimiento de los perjuicios causados por la avalancha ocurrida en Mocoa el 31 de marzo de 2017, es allí donde los supuestos poderdantes del actor deben deprecar la respectiva compensación económica, máxime cuando podrían solicitar (y no lo hicieron) su desvinculación del grupo afectado por el referido fenómeno natural, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda, conforme al artículo 56 de la Ley 472 de 1998. 2.1.3 El señor Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de apoderado, asevera que no tiene injerencia en el asunto constitucional de la referencia, habida cuenta de que (i) es promovido contra autoridades judiciales, condición que él no tiene; y (ii) carece de competencia para cumplir una eventual orden de tutela orientada a asegurar que el medio de control de reparación directa 11001-33-43-065-2019-00089-00 continúe su trámite, dado que ello no está relacionado con las funciones que le impone el ordenamiento jurídico. 2.1.4 Los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del ponente de la providencia de segunda instancia censurada, solicitan declarar improcedente la presente acción de tutela, puesto que (i) el actor no cuenta con legitimación en la causa por activa, porque no allegó poder a él otorgado por los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy y no colma las exigencias de la agencia oficiosa; y (ii) la discusión no tiene relevancia constitucional, pues el demandante la emplea Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 5 con el fin de lograr un nuevo pronunciamiento sobre aspectos que fueron decididos en el expediente 11001-33-43-065-2019-00089-00, para lo cual emplea los mismos argumentos allí desestimados.

Que los autos atacados tampoco incurren en causal específica de procedibilidad alguna, por cuanto se emitieron de conformidad con la Ley 472 de 1998, que estipula que todo damnificado por un mismo hecho integra la parte demandante en la acción de grupo que se promueva con el propósito de obtener el resarcimiento de los daños, y como los poderdantes del actor en sede contencioso-administrativa no pidieron ser excluidos del expediente 25000-23-41-000-2017-00687-00 en la oportunidad procesal prevista para el efecto, se concluye que es en él en el que deben deprecar las correspondientes reparaciones pecuniarias. 2.1.5 El señor director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por intermedio de la señora jefe de la oficina asesora jurídica del ente que regenta, afirma que no tiene la condición de demandado en la acción de tutela de la referencia, comoquiera que se dirige contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Sesenta y Cinco (65) Administrativo de Bogotá, por ende, carece de legitimación en la causa por pasiva, cuanto más si las pretensiones del tutelante no conciernen a las funciones que le atribuye el sistema jurídico. 2.1.6 El señor Juez Sesenta y Cinco (65) Administrativo de Bogotá guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 6 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.

Con la finalidad de determinar si el accionante cuenta con legitimación en la causa por activa en el presente trámite constitucional, esto es, si está facultado para pedir la salvaguarda de las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy, resulta oportuno advertir que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la defensa inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares.

Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. A su turno, la Corte Constitucional2, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa 2 Sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 7 por activa en los siguientes eventos: […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;

(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad3, los incapaces absolutos, los interdictos4 y las personas jurídicas5; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado6, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”7;

(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental8. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales9.

De lo anterior se colige que se sintetizan en cinco las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas con poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.

Entre tales exigencias se encuentra 3 Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T-497/05, T-002/05 y T-1311/01. 4 Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. 5 Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T-1189/03. 6 Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 7 Auto 064 de 2009. 8 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. 9 Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 8 la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca asegurar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda determinarse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero10.

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se evidencia que en la solicitud de amparo el señor Erwin Giovanny Ochoa Villalba aseveró que actuaba como apoderado de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy, sin embargo, no allegó los correspondientes mandatos judiciales, motivo por el cual le fueron requeridos en el auto admisorio de la tutela.

Con memorial de 25 de marzo de 2022, el señor Ochoa Villalba afirmó que no era dable adosar los respectivos poderes, porque los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy, quienes fueron sus poderdantes en el proceso de reparación directa 11001-33-43-065- 2019-00089-00, viven en una zona apartada y no logró contactarlos, motivo por el cual obraba como su agente oficioso.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que el actor carece de legitimación en la causa por activa, comoquiera que, además de no arrimar los mandatos judiciales, no colma los requisitos de la agencia oficiosa, toda vez que omitió probar que los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy estén en condiciones que les impida acudir a esta acción de manera directa, con el fin procurar la defensa de sus derechos constitucionales fundamentales.

Cabe advertir que si bien es cierto que el ordenamiento jurídico permite que a través de la acción de tutela una persona depreque la protección de prerrogativas fundamentales de otra, también lo es que para tal efecto es indispensable satisfacer las exigencias de la agencia oficiosa11, las cuales, se 10 Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 11 De acuerdo con lo anotado por la Corte Constitucional, en sentencia SU-55 de 12 de febrero de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, «[…] para que se configure la agencia oficiosa, la concurrencia de dos elementos: (i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia. En cuanto a esta última exigencia, su cumplimiento sólo se puede verificar en presencia de personas en estado de vulnerabilidad extrema, en circunstancias de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional.

La agencia oficiosa en tutela se ha admitido entonces en casos en los cuales Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 9 reitera, no concurren en el caso sub examine, porque no obra prueba que acredite que los supuestos agenciados están imposibilitados para reclamar la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.

Asimismo, el argumento consistente en que los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy habitan en un sitio apartado del país, no es motivo suficiente para colegir que carecen de la posibilidad de asumir la defensa de sus garantías superiores o de otorgarle al mencionado profesional del derecho los respectivos poderes especiales, máxime cuando ello no fue impedimento para concederle los mandatos judiciales con fundamento en los cuales presentó la demanda de reparación directa 11001-33-43-065-2019-00089-00.

Por último, se precisa que si bien es cierto que el tutelante actuó como apoderado de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy dentro del aludido asunto contencioso- administrativo, también lo es que los poderes conferidos para formular dicha demanda ordinaria no lo habilitan para actuar en su representación dentro del trámite constitucional de la referencia, pues requiere de unos en los que expresamente se le faculte para promoverlo12, los cuales, se reitera, no fueron allegados, a pesar de ser solicitados.

A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el actor no allegó los mandatos judiciales requeridos el 24 de marzo de 2022 y tampoco se configura la agencia oficiosa, se impone concluir que carece de legitimación en la causa por activa, motivo por el cual se rechazará la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, los titulares de los derechos son menores de edad; personas de la tercera edad; personas amenazadas ilegítimamente en su vida o integridad personal; individuos en condiciones relevantes de discapacidad física, psíquica o sensorial; personas pertenecientes a determinadas minorías étnicas y culturales». 12 Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2013, M. P. Nilson Pinilla Pinilla: «[…] la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial, de modo que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01756-00 Actor: Erwin Giovanny Ochoa Villalba, quien dice actuar como agente oficioso de la señora Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y otros 10 FALLA: 1º. Recházase la tutela instaurada por el señor Erwin Giovanny Ochoa Villalba, para deprecar el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de los señores Rosa Albina Mutumbajoy de Iles y William y José Bartolomé Iles Mutumbajoy, conforme a la parte motiva 2º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS