Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Actor: Delfina Caro Torres Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Acción: Reparación directa Tema 1: Competencia funcional del juez de segunda instancia – se limita a pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.

Subtema 1.1. Improcedencia de la acción de reparación directa. Subtema 1.2. Demanda atribuye el daño a la expedición de un acto administrativo. Subtema 1.3. Acción procedente cuando el daño pende de un acto administrativo es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 1.4. Excepción de ineptitud sustantiva de la demanda – configurada.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, el primero (1) de diciembre de dos mil catorce (2014), que declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia de la acción” y de caducidad. I. SÍNTESIS Delfina Caro Torres procura la reparación de los perjuicios causados por el “error administrativo registral” en el que incurrió el registrador de instrumentos públicos de Espinal al expedir la Resolución 049 del 2008, que culminó la actuación administrativa identificada con el radicado 357-AA-2-2008.

El Tribunal Administrativo del Tolima, en el fallo de primera instancia, declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia de la acción” y de caducidad. En el recurso de apelación, la parte demandante insistió en que el daño que reclama devino con motivo de unas acciones y unas omisiones, y no de un acto administrativo. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda Delfina Caro Torres presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, el veintitrés (23) de marzo de dos mil once (2011), con la que pretende que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro por los perjuicios irrogados con ocasión del “error administrativo registral” cometido por el registrador de instrumentos públicos de Espinal, Tolima.

Para la parte actora, la expedición de la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008), en el curso del procedimiento administrativo con número de radicado 357-AA-2-2008, proviene de una conducta dolosa y gravemente culposa del referido funcionario, lo que conlleva a que la entidad demandada deba responder por la “pérdida total” de la Hacienda Flandes. 2.2.

Trámite procesal relevante en primera instancia 1 Folio 174 a 194, cuaderno 1. 2 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres 2.2.1. El Tribunal Administrativo del Tolima, en auto del once (11) de abril de dos mil once (2011) 2, admitió la demanda; decisión que fue notificada a la entidad demandada3. 2.2.2.

La Superintendencia de Notariado y Registro4 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Planteó las excepciones de “indebida escogencia de la acción” y de caducidad. Destacó que, en el presente caso, teniendo en cuenta que el supuesto daño se originó con la expedición de la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008) o por la inscripción del remate falso, el actor debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Afirmó que, bajo esa premisa, la acción procedente se encontraba caducada para la fecha en que la actora presentó la demanda. Enfatizó que la Resolución 049 de 2008 no vulneró garantía alguna a la demandante, por cuanto el acto administrativo no le generó derecho a su favor, ya que, al contrario, dejó el folio de matrícula inmobiliaria tal y como estaba antes de la actuación administrativa; y, además, “el registro de instrumentos públicos no da ni quita el derecho de propiedad”, puesto que este se adquiere a través de un título y se verifica con el modo.

En último término, adicionó que no se cumplen los requisitos para que pueda atribuírsele responsabilidad a la entidad, así: (i) no existe nexo de causalidad entre el supuesto daño causado y la actuación de la entidad, pues el registrador de instrumentos públicos de Espinal obró conforme a derecho; y (ii) la demandante no probó los perjuicios, toda vez que si no ha podido tomar posesión del predio no es culpa de la entidad ya que ella está registrada como propietaria tal como lo demuestran los folios de matrícula inmobiliaria 357-5683 y 357-40075. 2.2.3.

El señor Humberto Arbeláez Arbeláez, en escrito del dieciséis (16) de abril de dos mil doce (2012)5, y con arreglo a los artículos 146 del Código Contencioso Administrativo y 53 del Código de Procedimiento Civil, presentó intervención ad excludendum. El Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda6, decisión que fue confirmada por esta Corporación7. 2.2.4.

Agotada la etapa probatoria, el a quo corrió 8 traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo; oportunidad que fue aprovechada por la demandante9 y por la Superintendencia de Notariado y Registro10. 2.3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del primero (1) de diciembre de dos mil catorce (2014) 11, declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia de la acción” y de caducidad. 2 Folio 201, cuaderno 1. 3 Folio 204 y 206, cuaderno 1. 4 Folio 207 a 227 y 237 a 246, cuaderno 1. 5 Folio 34 a 54, cuaderno 3. 6 Folios 55 y 56, cuaderno 3. 7 Folio 167 a 170, cuaderno 5. 8 Folio 296, 308 y 309, cuaderno 1. 9 Folio 310 a 335, cuaderno 1. 10 Folio 300 a 307, cuaderno 1. 11 Folio 342 a 359, cuaderno principal. 3 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres Como fundamento de su decisión, expuso que el Consejo de Estado ha sostenido que la acción de reparación directa procede para reclamar perjuicios producidos por actos administrativos cuando el daño que se hubiere causado provenga de una decisión legal, o de la ejecución de un acto administrativo revocado directamente o anulado por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.

Indicó que, en el asunto objeto de análisis, no se configura alguna de las excepciones descritas en la jurisprudencia para que proceda la acción de reparación directa, pues los argumentos de la demandante están encaminados a censurar la legalidad de las Resoluciones 035 y 045 de 2008, expedidas por el registrador de instrumentos públicos de Espinal con ocasión de la actuación administrativa que inició para determinar la situación jurídica de los folios de matrícula 357-34274 y 357-5683.

Denotó que la actora, en los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, controvirtió la legalidad de los actos administrativos ya referidos, en tanto insistió en que las anotaciones en el registro inmobiliario del predio Hacienda Flandes no corresponden a la realidad debido a que el funcionario competente omitió registrar en el folio respectivo los demás inmuebles por ella adquiridos y, adicionalmente, adujo que el título traslaticio de dominio de los terceros que invocan propiedad del bien es falso.

Por ello, a juicio del a quo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, advirtió que la Resolución 049 de 2008 fue expedida el cinco (5) de diciembre de dicha anualidad, por lo que la demanda fue presentada por fuera del término de cuatro (4) meses establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 2.4.

El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia12. En su escrito, arguyó que el daño cuya reparación pretende no se generó en un acto administrativo, sino en una omisión y en unos hechos. Alegó que el registrador de instrumentos públicos de Espinal omitió, en el año 2008, fijar la verdadera situación jurídica de tradición del inmueble Hacienda Flandes, identificado con matrícula inmobiliaria 357-5683, “materia que él mismo dispuso al ordenar abrir y tramitar la actuación administrativa 357-AA-2-2008 (…) que culminó con la expedición de la Resolución 049 (…) de 2008 por la cual repuso totalmente su Resolución 035 (…) de 2008 que sí fijaba la verdadera tradición del citado inmueble (…)”.

Refirió que el mentado funcionario reconoció que cometió un error al no registrar el remate total de la Hacienda Flandes en 1966, año en el que debió cerrar el folio 357- 5683, pero, contrario a ello, lo mantuvo vigente y certificó en diversas ocasiones que la aquí demandante era la propietaria del inmueble. Añadió que, inicialmente, en el procedimiento administrativo adelantado en el año 2008, el registrador “corrige el folio 357-5683, lo modifica y lo cierra, para inscribir el auto aprobatorio del remate judicial total (…) de inmueble Hacienda Flandes (…) declarar los títulos de Delfina Caro Torres y los segregados y derivados (…) y finalmente ordene (sic) el cierre definitivo (…)”; no obstante, posteriormente incurrió en una omisión al revocar la Resolución 035 de 2008 y dejar la situación jurídica en su estado originario. 12 Folio 364 a 368, cuaderno principal. 4 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres En sentir de la actora, de forma caprichosa y sin que mediara acto administrativo, el funcionario de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Espinal negó a los ciudadanos el derecho a saber y a tener certeza sobre la tradición legal de la Hacienda Flandes.

Para concluir, recalcó que la ausencia de cierre del folio de matrícula 357-5683 en el año 1966 y la “creación” de una cadena de falsa tradición “manteniendo vigente dicho folio inmobiliario y registrar en él varios actos de venta y desenglobes de particulares sobre dicho inmueble inexistente, no obedece a la voluntad del Estado ni a la prestación adecuada del servicio público de registro inmueble, por lo que la conducta imputada al señor Registrador de Instrumentos Públicos de Espinal durante más de 48 años continuos, relacionada con el inexistente inmueble Hacienda Flandes y el folio inmobiliario 357-5683 constituyen omisión y hechos ajenos al verdadero acto administrativo.

(…)”. 2.5. Trámite procesal relevante en segunda instancia 2.5.1. Esta Corporación, en auto del veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015)13, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Más adelante, en proveído del veinticinco (25) de agosto de dos mil diecisiete (2017)14, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo; oportunidad que fue utilizada por la actora15 y por la Procuraduría General de la Nación16. 2.5.2.

El magistrado Nicolás Yepes Corrales, en escrito del veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)17, con fundamento en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, expresó impedimento para conocer el proceso de la referencia; impedimento que, en providencia del nueve (9) de julio de la misma anualidad18, fue declarado fundado por el magistrado ponente.

III. PROBLEMA JURÍDICO La Sala, procederá, en función de los cargos de la alzada y la competencia que le asiste, a dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿Es la reparación directa la acción procedente para solicitar el pago de los perjuicios supuestamente irrogados con ocasión del “error registral” cometido por el registrador de instrumentos públicos de Espinal, Tolima, particularmente, en lo que atañe al predio Hacienda Flandes? Si la contestación es afirmativa, deberá estudiar los demás presupuestos procesales, efectuar el juicio de imputación y, de ser necesario, pasará a establecer si la señora Delfina Caro Torres allegó los elementos necesarios para una tasación en concreto de los perjuicios cuyo resarcimiento depreca.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Sala procede a resolver los problemas atinentes al fondo de la litis habida consideración de la competencia que le asiste para ello, por tratarse del recurso de 13 Folio 374, cuaderno principal. 14 Folio 455, cuaderno principal. 15 Folio 456 a 479, cuaderno principal. 16 Folio 499 a 505, cuaderno principal. 17 Folio 535, cuaderno principal. 18 Folios 542 y 543, cuaderno principal. 5 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres apelación interpuesto por la parte demandante en un proceso con vocación de doble instancia19. 4.2.

Sobre el problema jurídico En el presente asunto, la señora Delfina Caro Torres solicita la declaración de responsabilidad del Estado por el “error administrativo registral” en el que incurrió el registrador de instrumentos públicos de Espinal, Tolima, que derivó en la “pérdida total” del inmueble Hacienda Flandes, y, en consecuencia, pide que se condene a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagarle la suma de doscientos doce mil sesenta millones de pesos ($212.060.000.000). 4.2.1.

Bajo ese contexto, en principio, es ineludible establecer cuál es el hecho generador del daño reclamado, y así determinar la acción procedente para ventilar las pretensiones puestas a consideración en este contencioso. A efectos de lograr ese cometido, resulta pertinente referirse al escrito de demanda presentado en este proceso. La actora incluyó en el acápite de pretensiones la siguiente: “PRIMERA: En sentencia judicial se declare que EL ESTADO COLOMBIANO – SUPERINTEDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO (…) es responsable administrativa y extracontractualmente y debe indemnizar a la actora los perjuicios de toda índole ( ) por error administrativo registral que produce daño antijurídico a la demandante (…) error causado por el Señor Registrador de Instrumentos Públicos de Espinal, Departamento del Tolima, por su conducta dolosa y gravemente culposa por acción y omisión, al expedir la Resolución 049 del 5 de diciembre de 2008 que resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la resolución 035 del (…) 2008 por la cual se puso fin a la Actuación Administrativa 357-AA-2-2008, pues omitió en est (sic) actuación Adva fijar la real y verdadera tradición de la “Hacienda Flandes”, omitió cerrar la matrícula del registro del remate de la Hacienda Flandes (…) Así mismo omitió cerrar todos los demás folios inmobiliarios derivados de los anteriores 7 lotes y de las 7 matriculas nuevas (…) sin cerrar el folio antecedente o matriz 357-5683, que debió ser cerrado en el evento de que dicho acto judicial de subasta fuere cierto, creándose así doble tradición registral para el mismo inmueble (…) causándole perjuicio antijurídico a la actora; omitió en la Resolución 049 cerrar el folio 357-40065 por ser una tercera tradición paralela (…) omitió en la misma Resolución 049 (…) cerrar o cancelar los folios 357-752 y 357-2016 por ser predios extraños al remate (…) omitió en dicha resolución 049 conceder el recurso de apelación interpuesto oportunamente, y con esta omisión autorizó (…) como legal la cuádruple tradición registral para la Hacienda Flandes (…) omitió (…) en la Resolución 049 (…) registrar a los folios legales correspondientes todos los inmuebles que Humberto Arbeláez vendió a Delfina Caro Torres (…) estas ACCIONES Y OMISIONES implican mantener y expedir cuádruple tradición registral para el mismo inmueble (…) hace que este derecho de propiedad, que legítimamente adquirió (…) quede nulo por las ilegales decisiones del señor registrador (…) contenidas en la Resolución 049 (…) por la cual omite fijar la verdadera y real situación jurídica del inmueble (…), siendo ésta la causa del perjuicio.

Al mismo tiempo en la mencionada Resolución 049 (…) se mantiene abierta y vigente otra tradición para el inmueble (…) que debió cerrar por acto privado de resciliación, con ocasión de esta Actuación Administrativa 357-AA-2-2008 que culminó con la Resolución 049 (…)”20. (negrillas fuera del texto). 19 La cuantía determinada por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda supera el monto de 500 SMLMV, considerados al momento de presentación de la demanda, prescrito en el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, para que un proceso de reparación directa sea susceptible de doble instancia ante esta Corporación. 20 Folios 175 y 176, cuaderno 1. 6 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres Nótese como la demandante atribuye la causación del daño a la expedición de la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008)21, en la que, en su criterio, el registrador de instrumentos públicos de Espinal omitió fijar la real y verdadera tradición de la Hacienda Flandes.

Para la señora Caro Torres, la decisión del funcionario de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Espinal fue ilegal, ya que, en lugar de cerrar unos folios de matrícula inmobiliaria e inscribir los folios correspondientes a todos los inmuebles que ella adquirió a Humberto Arbeláez, mantuvo la situación irregular que afectaba al inmueble; además, no concedió el recurso de apelación interpuesto oportunamente.

Estas imputaciones fueron reiteradas en los siguientes pedimentos, así: “SEGUNDA - Consecuencia de la anterior declaración judicial se condene (…) al pagar a la demandante (…) los perjuicios materiales por daño antijurídico por la pérdida total del inmueble “Hacienda Flandes” y otros, perjuicio estimado en la suma de (…) en razón a que, la causa del perjuicio la constituye la Resolución 049 del 5 de diciembre de 2008, por la cual se puso fin a la Actuación Administrativa 357-AA-2-2008 al omitir en su parte resolutiva cerrar todas las cadenas de registro abiertas con el acto doloso de registro del documento falso de remate de toda la Hacienda Flandes y su división en siete (7) lotes (…) omitió cerrar el folio 357-5683 (…) omitió cerrar la otra tradición paralela (…) y omitió en la mentada resolución conceder el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 035; omitió registrar todos los demás bienes inmuebles que adquirió Delfina Caro Torres (…) TERCERA – Se condene (…) a pagar a la actora daños morales (…) por el sufrimiento moral irrogado por la pérdida de su patrimonio económico vinculado con el inmueble “Hacienda Flandes” y otros, causado por el error del señor registrador de instrumentos públicos de Espinal al omitir en la parte resolutiva de la Resolución 049 del 5 de diciembre de 2008, con la cual se puso fin a la actuación administrativa (…) eliminar todas las cadenas registrales derivadas del registro del remate y además no concedió el recurso de apelación oportunamente interpuesto y no fijó ni estableció la real y legal situación registral del inmueble Hacienda Flandes, ni dispuso el registro de los demás bienes inmuebles adquiridos por Delfina Caro Torres ( ) por lo que la expedición de la Resolución 049 del 5 de diciembre de 2008 es la causa de los perjuicios materiales y morales deprecados en esta demanda”22.

(negrillas fuera del texto). Es así como ningún asomo de duda puede existir sobre el hecho generador del daño, pues la señora Caro Torres fue suficientemente precisa al indicar que aquel corresponde a la expedición de la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008) y enfiló argumentos en contra de lo allí decidido. Distinto es que para llegar a esa conclusión narrara una serie de acontecimientos que datan de la década de los 60 y años posteriores, en su sentir ilícitos, para así demostrar por qué fue necesario iniciar un procedimiento administrativo ante la Oficina de Registro de Instrumentos de Espinal, con el que pretendía que todo lo relacionado con su predio se aclarara y quedará en cabeza suya la propiedad, pero la realidad es que, de la lectura de los argumentos expuestos por la demandante, es manifiesto que la controversia gravita sobre el daño derivado de la actuación administrativa del año 2008, en tanto la actora reclama una decisión incompleta y que no resolvió la real situación jurídica del inmueble Hacienda Flandes.

La anterior conclusión no surge únicamente del estudio del acápite de las pretensiones, sino de un análisis integral del escrito de demanda, por ejemplo, la actora invocó 23, como normas vulneradas, los artículos 2, 13, 29 y 58 de la Constitución, y como sustento explicó, entre otras cosas, que: (i) la entidad demandada, en la actuación administrativa identificada con el radicado 357-AA-2- 21 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición Exp. 357-AA-2-2008”. 22 Folios 177 y 178, cuaderno 1. 23 Folios 188 y 189, cuaderno 1. 7 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres 2008, no fijó la situación real registral de la Hacienda Flandes;

(ii) el registrador de instrumentos públicos de Espinal mantuvo ilegalmente tres tradiciones para el inmueble Hacienda Flandes, no cerró la matricula del falso remate ni las siete (7) matriculas derivadas del remate y “clonó” sobre el folio 357-5683 las anotaciones del registro de dicho remate; (iii) el principio de la unidad registral no fue aplicado dentro de la actuación administrativa con radicado 357-AA-2-2008, así como tampoco fueron observados los “mecanismos” de los artículos 2 a 63 del Código Contencioso Administrativo;

(iv) el debido proceso registral fue transgredido en la medida en que el registrador no fijó la real situación jurídica y no concedió el recurso de apelación oportunamente interpuesto; y (v) el registrador de instrumentos públicos de Espinal registró un documento falso de remate que no fue expedido por el Juzgado Diecisiete Civil Municipal de Bogotá y “abrió” una cadena registral paralela a la ya existente.

Para esta Sala, no cabe posibilidad de inferir cosa distinta a que la actora esgrimió razones por las que, en su criterio, el registrador de instrumentos públicos de Espinal incurrió, al expedir la Resolución 049 de 2008, en actuaciones que van en contravía de la ley, y puso de presente las irregularidades que cometió el funcionario en aquel acto administrativo.

En este punto, conviene precisar que esta Corporación24 ha dicho que el juzgador tiene el deber de interpretar la demanda cuando: (i) se advierta ambigüedad, vaguedad o anfibología, (ii) en asuntos complejos, o (iii) por cualesquiera falencia o defecto de suficiente técnica, terminológica o descriptiva, sin embargo, en este caso no hay lugar a realizar un ejercicio interpretativo, pues, a pesar de que el escrito de demanda no es suficientemente concreto en el planteamiento de ideas, lo cierto es que hay sobrados elementos de juicio para arribar a una única conclusión, esta es, que la demandante achaca la causación del daño a la expedición de la Resolución 049 de 2008.

Es más, la demandante, en el escrito25 que contiene el pronunciamiento sobre las excepciones propuestas por la Superintendencia de Notariado y Registro, quien planteó las que denominó “indebida acción” y caducidad, reafirmó que por actuación atribuible al registrador de instrumentos públicos de Espinal se produjo el daño antijurídico, concretamente, con la expedición de la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008).

La recurrente en aquella oportunidad afirmó que la mentada resolución no podía catalogarse como un acto administrativo, sino como una omisión de deberes reglados, ya que en esta no se fijó la verdadera y única tradición registral del inmueble Hacienda Flandes, no se resolvieron los recursos interpuestos por varios interesados ni tampoco se concedió el recurso de apelación formulado por ella; en ese mismo sentido, puntualizó que “se hallan los dos aspectos juntos: acción y omisión que se traduce en un hecho de un agente del Estado, disfrazado de acto administrativo que causa daño antijurídico a la actora.

La acción de reparación directa se enmarca en el hecho omisivo del registrador de instrumentos públicos de Espinal concretamente en la mal llamada Resolución 049 del 5 de diciembre de 2008 que no resolvió nada en derecho, resultando el hecho antijurídico por el cual se procede y que genera el daño reclamado (…)”. (negrillas fuera del texto).

En línea con lo precedente, cuando pidió que esta jurisdicción niegue la excepción de caducidad de la acción, aseguró que “el hecho u omisión que se demanda es el contenido en la Resolución 049 del 5 de diciembre de 2008 del Registrador de 24 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintidós (2022), radicación número 05001-23-31-000-2011- 01803-01. 25 Folio 248 a 252, cuaderno 1. 8 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres Instrumentos Públicos de Espinal quedó en firme el mismo día y a partir de aquí se cuentan dos años (…)”.

(negrillas fuera del texto). Expuesto hasta aquí lo que ha alegado la parte actora en las distintas etapas procesales, especialmente en la demanda que es lo que determina la causa petendi26, puede afirmarse con total certeza que, según la estructuración realizada en el escrito inicial, el hecho generador del daño lo constituye la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008), cosa contraria es que la recurrente, a su conveniencia, pretenda darle una connotación que no tiene a dicho acto.

La Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008)27 fue expedida por el registrador de instrumentos públicos de Espinal al interior de una actuación administrativa regida por el Código Contencioso Administrativo28, que tenía como objeto establecer la real situación jurídica de unos inmuebles. No se trata, entonces, como lo aseveró la demandante, de analizar unas omisiones o unas acciones, puesto que las determinaciones adoptadas por el registrador de instrumentos públicos de Espinal, al poner fin al procedimiento correspondiente, se plasmaron en un acto administrativo29 del que se derivó una situación jurídica frente a la que pudo ejercer los derechos y prerrogativas que la ley reserva a quienes puedan resultar afectados.

Tan es un acto administrativo que la demandante protesta que no se resolvieron los recursos interpuestos por algunos interesados y que no se concedió el recurso de apelación, luego, es una contradicción plantear lo contrario. 4.2.2. En vista de las antedichas precisiones, y una vez establecido el hecho generador del daño, procede determinar cuál era la acción procedente para procurar la reparación del daño ocasionado por la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008).

Esta Corporación ha explicado que “la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”30. En ese sentido, quien pretenda el resarcimiento de daños causados por la Administración, o el restablecimiento de derechos vulnerados por esta, no puede 26 “(…) Conforme a la jurisprudencia y la doctrina nacionales, el objeto de un proceso se encuentra definido tanto por las declaraciones que, en concreto, se solicitan de la administración de justicia (petitum) (…).

En relación con la causa petendi o causa de pedir, las mismas fuentes señalan que ésta hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido no sólo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica.

(…)”. Corte Constitucional, Sentencia T-162 de 1998. 27 Folio 146 a 161, cuaderno 1. 28 El registrador de instrumentos públicos de Espinal, en decisión del dieciséis (16) de mayo de dos mil ocho (2008), resolvió iniciar actuación administrativa para establecer la situación jurídica real de los folios de matrículas inmobiliaria allí anotados.

Folio 109 a 121, cuaderno 1. 29 “(…) De ahí que los procedimientos que se efectúen en cumplimiento del referido servicio público de registro sean actuaciones administrativas que concluyen a través de típicos actos administrativos, como ejercicio legítimo de poder de la Administración Pública que se traduce, principalmente, en la presunción de legalidad de tales actos, la obligatoriedad intrínseca de los mismos y la capacidad para que la Administración ejecute por sí misma tales actuaciones.

(…)”. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Sala Plena, sentencia del trece (13) de mayo de dos mil catorce (2014), radicación número 76001-23-31-000-1996- 05208-01. 30 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del doce (12) de mayo de dos mil once (2011), radicación número 47001-23-31-000-2001-00399-01;

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), radicación número 25000-23-26-000-2012-00051-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencias del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021) y del diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), radicación números 76001-23-31-000-2009-00965-01 y 25000-23-26-000-2010-00255-01- 9 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres escoger a su libre arbitrio o discrecionalidad la acción que ha de ejercer para el efecto, puesto que las normas que establecen el criterio que rige el asunto son de orden público y de imperativo cumplimiento31.

A su vez, la jurisprudencia32 ha indicado que, por regla general, si la causa del daño reside en la ilegalidad de una decisión de la Administración, esto es, un acto administrativo que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. En cambio, si la fuente del daño radica en un hecho, una omisión, una operación administrativa o en la ocupación de un inmueble, la vía judicial pertinente es la acción de reparación directa.

De modo que, comoquiera que la parte demandante ha venido a esta jurisdicción con la pretensión de que se profiera sentencia de condena a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro por los yerros en que incurrió el registrador de instrumentos públicos de Espinal al expedir la Resolución 049 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008), la acción que debió ejercer fue la de nulidad y restablecimiento del derecho33, bajo la que podía proteger sus derechos y solicitar el resarcimiento del daño irrogado.

Por consiguiente, esta Subsección encuentra que se configuró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y modificará la sentencia de primera instancia, que declaró la caducidad. Como el presente asunto se rige por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo no procede la adecuación a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que, en todo caso, estaría caducada34.

Resultaría inane adecuar la acción, como lo hiciere la primera instancia, cuando el asunto no se va a resolver de fondo, pues no superaría el que atañe a la competencia del juez por factor temporal. V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se observa en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. 31 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008), radicación número 50001-23-26-000-1996-01901-01;

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del tres (3) de abril de dos mil trece (2013), radicación número 52001-23-31-000-1999-00959-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019), radicación número 25000-23-26-000-2009-00077-02. 32 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del veintitrés (23) de abril de dos mil ocho (2008), radicación número 25000-23-26-000-1995-01400-01;

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B, sentencia del veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014), radicación número 25000-23-26-000-1994-00196-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del doce (12) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 73001-23-31-000-2001-02981-01. 33 “Las anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria, realizados por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, son actos de registro susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en tanto que son expedidos por una autoridad en ejercicio de función administrativa que crean, modifican o extinguen una situación jurídica a partir de su espectro competencial de registro, para lo cual despliegan e implementa análisis de valoración jurídica que viabiliza o no la anotación y, que por ende, crean, modifican o extinguen situaciones particulares (…)”.

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta Descongestión, sentencia del primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018), radicación número 73001-23- 31-000-2010-00550-01.; reiterado por Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, auto del diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), radicación número 25000-23-41- 000-2017-00820-01. 34 La demanda fue presentada el veintitrés (23) de marzo de dos mil once (2011), y la solicitud de conciliación prejudicial no afectó el conteo de la caducidad porque fue radicada el veintinueve (29) de noviembre de dos mil diez (2010) cuando ya había fenecido el término para instaurar la demanda. 10 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00163-02 (53476) Demandante: Delfina Caro Torres En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFÍCASE la sentencia proferida por por el Tribunal Administrativo del Tolima, el primero (1) de diciembre de dos mil catorce (2014), y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: DECLÁRASE la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme este proveído, ENVÍESE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF CAOP WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente