CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Juez del circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones por reducción del salario base de liquidación. Procedencia. Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. Subtema 2: imprescriptibilidad de aportes para pensión de jubilación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 29 de mayo de 2020 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Álvaro Jesús Guerrero García, en condición de juez, presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de la Administración Judicial, para obtener la nulidad de los actos que le negaron el pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración mensual.
La Dirección Seccional de la Administración Judicial negó la solicitud al considerar que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial. El Tribunal declaró probada la excepción de prescripción al encontrar demostrado que la presentación de la solicitud fue el 28 de diciembre de 2016, por lo tanto, las sumas causadas con anterioridad al 28 de diciembre de 2013 se encuentran prescritas.
La demandada interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no tiene competencia para crear salarios y prestaciones, sino que únicamente ejecuta los decretos anuales que expide el Gobierno Nacional. La parte actora también interpuso recurso de apelación, argumentando la improcedencia de la declaratoria de prescripción trienal de las acreencia salariales y prestacionales reclamadas y que se debió condenar en costas a la demandada.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Álvaro Jesús Guerrero García, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, el 4 de julio de 20181, con las siguientes: 2.1.1. Pretensiones: (i) Declarar la nulidad de la Resolución 8872 del 30 de diciembre de 2016, por medio de la cual se negó la inclusión del 30 % de la remuneración mensual devengada por el demandante como base para la liquidación de las prestaciones sociales desde el año 1998 a hasta cuando se desempeñe como juez.
(ii) Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que se configuró por haber operado el silencio administrativo negativo, al no haberse resuelto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el recurso de apelación presentado en contra de la resolución citada en el numeral i. (iii) Declarar la nulidad del oficio DESTJTU017-56 del 11 de enero de 2017 expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, mediante el cual se negó el reconocimiento de la prima especial del 30% de la asignación básica que se dejó de pagar como valor adicional a dicha asignación desde 1997 hasta 1998 y la reliquidación y pago de la suma que resulte como diferencia existente entre lo que se pagó con el 70% de su remuneración básica y la reliquidación de todas las prestaciones sociales y la cotización a seguridad social teniendo como base el 100% de la remuneración básica mensual desde octubre de 1997 a mayo de 1998, teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial.
(iv) Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que se configuró por haber operado el silencio administrativo negativo, al no haberse resuelto dentro del término de ley por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el recurso de apelación presentado en contra del oficio DESTJTU017- 56 del 11 de enero de 2017.
(v) Declarar la nulidad de la Resolución DESTJPAR17-1130 del 27 de enero de 2017, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la prima especial del 30% de la asignación básica que se dejó de pagar como valor adicional a dicha asignación desde el año 1993 hasta 1997 y la reliquidación y pago de la suma que resulte como diferencia existente entre lo que se pagó con el 70% de su remuneración básica y la reliquidación de todas las prestaciones sociales y la cotización a seguridad social teniendo como base el 100% de la remuneración 1 Folio 171 del cuaderno físico.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 básica mensual desde enero de 1993 a octubre de 1997, teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial.
(vi) Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que se configuró por haber operado el silencio administrativo negativo, al no haberse resuelto dentro del término de ley por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el recurso de apelación presentado en contra de la Resolución DESTJPAR17-1130 del 27 de enero de 2017.
(vii) Condenar a la demandada al pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidada sobre el 100% de la remuneración básica mensual y como adición a dicha remuneración desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras se desempeñe como juez. (viii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales y aportes a seguridad social con el 100% de su remuneración básica mensual, incluido el 30% de la prima especial desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras se desempeñe como juez.
(ix) Condenar a la entidad accionada a pagar el valor de las diferencias salariales y prestacionales que resulten entre lo liquidado hasta ahora con el 70% de su remuneración básica mensual y la reliquidación teniendo como carácter salarial el 100% de la remuneración básica mensual (x) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar los valores antes reclamados a favor del demandante, indexados conforme a la variación anual del IPC certificada DANE.
(xi) Condenar a la demandada a reconocer y pagar los intereses moratorios respectivos. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Que se encuentra vinculado a la Rama Judicial desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha, ejerciendo varios cargos entre los cuales está el de juez primero de familia de Bogotá. (ii) Que la Dirección de Administración Judicial desde 1993 no ha reconocido y pagado al accionante como una adición al salario, la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la asignación básica mensual, establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 2 Folio 232 del cuaderno físico.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (iii) Agregó que por el tiempo en que ha fungido como juez de la República le han descontado de su salario mensual el 30%, el cual ha sido utilizado para cancelarle la prima especial de servicios sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
(iv) Sostuvo que la Rama Judicial desde 1993 le liquida al demandante sus prestaciones sociales con base en el 70% de su asignación básica y no con el 100%, es decir sin incluir el 30% del salario básico que ha tomado para darle el título de prima especial sin carácter salarial. (v) Precisó que la entidad demandada no ha efectuado el pago de la prima especial de servicios —sin carácter salarial— equivalente al 30% de la remuneración básica mensual, como un componente adicional, incremento, sobresueldo o agregado al salario.
(vi) Señaló que el 28 de diciembre de 2016, solicitó ante la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá el reconocimiento y pago del 30% de la prima especial como valor adicional al salario y la reliquidación, el pago de las prestaciones sociales y la seguridad social con el 100% de su asignación básica mensual, debidamente indexados por el tiempo laborado como juez en Bogotá. (vii) Indicó que la entidad accionada mediante la Resolución 8872 del 30 de diciembre de 2016 negó la solicitud.
Inconforme con la anterior decisión el 14 de marzo de 2017 interpuso recurso de apelación. (viii) Manifestó que, con idénticas pretensiones, radicó peticiones ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, Boyacá del 30 de diciembre de 2016 y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pasto Nariño, sin fecha, respectivamente.
(ix) Sostuvo que las anteriores peticiones fueron resueltas negativamente a través de los oficios DESAJTU17-56 del 11 de enero de 2017 y DESAJPAR-17- 1130 del 27 de enero de 2017. Inconforme con las anteriores decisiones en interpuso recurso de apelación. (x) Finalmente, adujo que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no ha resuelto los recursos interpuestos contra las decisiones de Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, Boyacá y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pasto Nariño. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. El actor citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 12, 13, 25, 29, 39, 51, 53, 55, 125, 136, 150, numeral 9, inciso 1 y literal e, 209 y 280; artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 como parte integrante del bloque de constitucionalidad;
Ley 44 de 1990; Ley 33 de 1985; Ley 50 de 1990; artículos 1, 2, 3, 4, y 14 de la Ley 4 de 1992; artículo152, Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 numeral 7 de la Ley 270 de 1996; artículo 6 del Código Sustantivo del Trabajo y los decretos 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978. 4.
En el concepto de violación, argumentó que la forma en que se ha venido pagando la prima especial de servicios dentro del salario resulta inadmisible dada la reducción injustificada de sus prestaciones sociales, por no liquidar el 100% del salario básico sino únicamente el 70%. 5. Indicó que los actos acusados violan la normativa vigente al desmejorar el régimen salarial y prestacional del actor, consagrado en la Ley 4 de 1992, desconociendo el espíritu de esta ley que señala que todo régimen salarial debe respetar sus disposiciones. 6.
Precisó que es evidente la trasgresión al artículo 14 de la Ley 4 de 1992 porque no se ha liquidado y pagado al accionante la prima especial del 30%, como adición al salario básico, cuyo propósito fue elevar los ingresos de los jueces para enervar la desigualdad salarial existente en relación con los funcionarios de mayor jerarquía. 7.
Finalmente, sostuvo que en los términos de lo consagrado en el inciso segundo del artículo 137 y en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos de cuya nulidad se demanda están viciados de nulidad, por violación de norma superior. 2.2. Contestación de la demanda 8. El apoderado de la entidad demandada se opuso a todas las pretensiones formuladas en la demanda y propuso la excepción de «integración de litisconsorcio necesario», «ausencia de causa petendi», «prescripción» e «innominada»3, Argumentó que en cuanto a los reconocimientos y reajustes por concepto de la prima especial de servicios del 30%.
Se tiene que la reclamación administrativa tuvo lugar el 28 de diciembre de 2016, es decir, que las sumas de dinero reclamadas con anterioridad al 28 de diciembre de 2013 se encuentran prescritas de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 9. Señaló que existe una imposibilidad material y presupuestal para incluir en nómina el pago adicional de la prima especial del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 conforme a las pretensiones de la demanda. 10.
Indicó que acceder a un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 del 14 de abril de 2009. 11. Finalmente, afirmó que, en relación con la reliquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión de la aludida prima, dicho emolumento no tiene carácter salarial, por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Por tanto, dicho porcentaje no constituye factor salarial para la liquidación y pago de 3 Folio 206 del cuaderno físico. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados. 2.3.
Sentencia de primera instancia 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria mediante sentencia dictada el 29 de mayo de 20204, dispuso:
PRIMERO: Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019; por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de las sumas a que haya lugar por razón de condena a la Nación –Rama Judicial, en el entendido de que las sumas causadas antes del 28 de diciembre de 2013 se encuentran prescritas, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR improbadas las demás excepciones propuestas por la Nación – Rama judicial, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de este proveído.
CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 8872 del 30 de diciembre de 2016, el oficio No. DESAJTU17-56 emitido el 11 de enero de 2017; la resolución No. DESAJPAR17-1130 proferida el 27 de enero de 2017 y los actos fictos derivados de los recursos de apelación interpuestos, atribuibles a la Nación – Rama Judicial, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO: CONDENAR a la RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR en favor del señor ALVARO JESÚS GUERRERO GARCÍA retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir, por concepto de ingresos mensuales sobre la base del salario básico más el 30% de acuerdo a la prima especial de servicios, y de las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico para las que únicamente se tuvo en cuenta el 70% del salario básico al momento de su liquidación, en lo correspondiente a los periodos comprendidos desde el 26 de diciembre de 2013 y hasta tanto funja en el cargo de Juez de la República;
DEBIENDOSE DESCONTAR LO EFECTIVAMENTE PAGADO POR ESTOS MISMOS CONCEPTOS, y sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO: La Nación – Rama Judicial dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo SÉPTIMO: SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
OCTAVO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo. […] 4 FOLIO 232 DEL EXPEDIENTE FÍSICO. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 13.
Señaló que la interpretación correcta del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como de los decretos que establecieron el 30% del salario, debe entenderse como un incremento en la remuneración mensual de los servidores públicos mencionados en dichas disposiciones y no como una disminución de esta. 14. Indicó que, de conformidad con la regla instituida en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, el derecho a disfrutar de la prima especial de servicios se hizo exigible desde el 7 de enero de 1993, esto es, con la entrada en vigencia del Decreto 53 de la misma anualidad, por lo tanto, para el caso concreto se tendrá en cuenta la presentación del derecho de petición para determinar si operó o no la prescripción. 15.
Finalmente, precisó que de acuerdo con lo establecido en el sub-lite, la demandante presentó el derecho de petición el 28 de diciembre de 2016 ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ha de concluirse que las sumas causadas anteriores al 28 de diciembre de 2013 en la Rama Judicial se encuentran prescritas y en tal sentido, esa corporación queda relevada de estudiar los demás puntos planteados con la demanda y su contestación. 2.4.
Recursos de apelación 2.4.1. De la parte demandante 16. La apoderada de la demandante indicó5 que no debió declararse la prescripción trienal ya que se hizo en aplicación de la interpretación desfavorable para el accionante frente a la prima especial, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del pago correcto del derecho, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno Nacional para reglamentarla, dicho término debe contabilizarse desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que anuló los artículos de los decretos salariales de los años 1993 a 2007 que regularon la prima especial para ese periodo. 17.
Manifestó que si no se acogen los argumentos frente a la prescripción, y se decide confirmar la decisión en ese punto, solicita que de esa figura jurídica se excluyan los aportes al sistema general de seguridad social en pensión y se condene a la demandada a pagar todos los aportes o cotizaciones a pensión entre el 1 de enero de 1993 y el 27 de diciembre de 2013 por ser imprescriptibles. 18.
Finalmente, en relación con la condena en costas precisó que el juez debe condenar a pagarlas a la parte vencida sin consideración a la temeridad con que haya actuado dentro del proceso, ya que con o sin mala fe, el actuar de la misma fue la que llevó al demandante a incurrir en erogaciones y gastos que deben pagarse dentro del curso procesal, por lo que solicita que la sentencia de primera instancia sea revocada en este aspecto. 5 FOLIO 255 DEL CUADERNO FÍSICO.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.4.2. De la parte demandada 19. El apoderado de la entidad demandada adujo6 que respecto de la decisión dictada por el tribunal hay una imposibilidad presupuestal de la entidad para reconocer a los jueces activos las diferencias reconocidas, toda vez que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes. 20.
Señaló que la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992, acogidos al Decreto 57 de 1993 se actualiza anualmente de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. 21. Por último, sostuvo que frente a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en cuanto constituye una prestación periódica, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Direcciones Seccionales de Administración, no tiene competencia para crear salarios y prestaciones, sino que simplemente ejecuta los decretos anuales salariales y prestacionales dictados por el Gobierno Nacional, por lo tanto se debe contar con el decreto en el que, en acatamiento de la sentencia de unificación, el Gobierno cree la prima especial adicional, sin carácter salarial conforme al artículo citado con antelación. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 22. Mediante auto del 28 de septiembre de 2022, el despacho de conjuez ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de primera instancia7y mediante proveído del 31 de enero de 2023, se corrió traslado a las partes para sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rinda concepto8. 23.
Las partes no presentaron alegatos de conclusión9. 24. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 25. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 6 FOLIO 248 DEL CUADERNO FÍSICO. 7 FOLIO 289 DEL CUADERNO FÍSICO. 8 FOLIO 291 DEL CUADERNO FÍSICO. 9 FOLIO 292 DEL CUADERNO FÍSICO.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.2. Problemas jurídicos 26. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en los recursos de apelación interpuestos por las partes, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 27.
¿Se configuró la prescripción de los derechos reclamados por el demandante, en relación con el reconocimiento de la prima especial como factor salarial causada durante los años que ejerció el cargo de juez y respecto de los aportes a seguridad social en pensión? 28. ¿Procedía en el presente asunto la condena en costas a la parte vencida? 29.
¿La imposibilidad presupuestal alegada por la demandada constituye un argumento válido para negar el derecho al pago de la prima especial y las diferencias salariales y prestacionales causadas por la disminución de la remuneración mensual al 70 %, aun cuando la ley reconoce el pago de este emolumento como una adición del sueldo? 3.3.
Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 30. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 31.
El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 199310 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. 10 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 32.
Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones11, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 33.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.
Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 34. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»12. 35.
En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»13. 36.
Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad 11 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de excluirlo del ordenamiento jurídico». Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 37.
En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»14.
La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200915. 38. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»16.
En este escenario, fijó las pautas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 15 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 39. Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 40.
En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa».
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.4. Caso concreto 41. Obra en el expediente «CERTIFICACIÓN DE PAGOS Y DESCUENTOS» del 7 de noviembre de 2017, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial Distrito Pasto donde se evidencia que Álvaro Jesús Guerrero García prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el enero de 1992, como juez penal municipal. 42.
Está demostrado con la certificación del 13 de junio de 2018, expedida por el coordinador (E) del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca17 que el demandante presta sus servicios en la Rama Judicial desde el 12 de diciembre de 1998. Para la época de expedición del documento permanecía activo y desempeña el cargo de juez de familia circuito y que se acogió al nuevo régimen salarial de los empleados de la rama judicial. 43.
Igualmente, obra en el expediente Certificación de pagos 44. La certificación del 10 de julio de 201718, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca y certificación de pagos y descuentos del 7 de noviembre de 201719, proferida por la Dirección Seccional de Administración Judicial Distrito Pasto dan cuenta del ejercicio del cargo como juez penal municipal en Pasto y del circuito en Bogotá de Álvaro Jesús Guerrero García, así como del pago de sueldo mensual y prima especial durante las vigencias 1992 a 2018.
A manera de ejemplo se analizarán los conceptos pagados durante las vigencias que se relacionan a continuación, a efectos de verificar si correspondían al monto establecido por el Gobierno Nacional: Vigencia Sueldo mensual Prima especial Gastos de representació n Total sueldo + prima especial Remuneración Gobierno nacional Decreto fijó remuneración mensual 2009 $3.964.686 $1.189.406 $0 $5.154.092 $5.154.092 Decreto 723 de 2009 2010 $4.063.804 $1.219.141 $0 $5.282.945 $5.282.945 Decreto 1388 de 2010 2011 $4.192.627 $1.257.788 $0 $5.450.415 $ 5.450.415 Decreto 1039 de 2011 2012 $4.402.258 $1.320.678 $0 $5.722.936 $5.722.936 Decreto 874 de 2012 2013 $4.553.696 $1.366.109 $0 $5.919.805 $5.919.805 Decreto 1024 de 2013 45.
A partir de lo anterior, para la Sala es claro que al demandante se le pagaron los salarios y las prestaciones con una base salarial reducida en el 30 % el cual se pagaba a título de prima especial, fraccionamiento que la entidad estimó procedente porque los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional prevén esa reducción. 46.
Así, por ejemplo, el Decreto 57 de 1993, vigente para el periodo reclamado por el demandante, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar dispuso lo siguiente: 17 Folio 129 del cuaderno físico. 18 Folios 72 al 109 del cuaderno físico. 19 Folios 110 al 126 del cuaderno físico.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 ARTICULO 6o. En cumplimiento de lo dispuesto en al artículo 14 de la Ley 4° de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 47.
Al respecto, es del caso reiterar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial. La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual».
En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 48. En punto del reconocimiento y pago de la prima especial, y la reliquidación de prestaciones en sede administrativa se encuentra acreditado que el actor presentó reclamación administrativa el 28 de diciembre de 201620, para lograr el reconocimiento y pago de la asignación básica mensual incluyendo el 30% que le fue descontado y la reliquidación de todas las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración, incluyendo en la base de liquidación el 30 % de la prima especial. 49.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Bogotá - Cundinamarca, mediante Resolución 8872 del 30 de diciembre de 201621 resolvió de forma negativa la solicitud del accionante. 50. El 14 de marzo de 2017, el actor interpuso recurso de apelación contra el oficio que negó la reliquidación22, en relación con el cual se configuró el acto presunto por el silencio administrativo. 51.
En atención a lo expuesto, es posible afirmar que el demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que dio origen a la sentencia proferida por la Sala de Conjueces el 2 de septiembre de 2019. En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios. 52.
Respecto de los reparos presentados por el accionante frente a la declaración de prescripción que, a juicio del tribunal, operó sobre parte del periodo reclamado, esto es, las sumas causadas antes del 28 de diciembre de 2013, porque la exigibilidad del derecho surgió a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, es del caso precisar lo siguiente: 53.
Frente a la prescripción de derechos, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, 20 Folio 4 de cuaderno físico. 21 Folio 11 del cuaderno físico. 22 Folio 15 del cuaderno físico. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, establece que las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y «el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada (…) interrumpe el término de prescripción»23. 54.
La sentencia de primera instancia consideró que el término de prescripción debía contarse a partir del momento en que se hizo exigible la obligación, y comoquiera que en el presente asunto se acreditó que el actor radicó la solicitud el 28 de diciembre de 2016, concluyó que las sumas causadas antes del 28 de diciembre de 2013 se encuentran prescritas. 55.
Al respecto, la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, señaló que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993», de manera que, aun cuando el reconocimiento del derecho se puede solicitar en cualquier tiempo, el efecto económico está sometido al término de prescripción trienal, por lo que es a partir de la reclamación administrativa que se contabiliza la prescripción trienal. 56.
Sobre el particular, la prescripción se debe contabilizar en los términos del Decreto 3135 de 1968 y el 1848 de 1969, esto es, a partir de la reclamación administrativa, así: Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, (sic) a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993[43].
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras 23 Artículo 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. 57.
Teniendo en cuenta lo anterior, no resulta acertado considerar que la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales sea constitutiva de derechos, por cuanto dicha decisión fue de carácter declarativo y no se modularon sus efectos. 58. En punto a la aplicación del principio de favorabilidad frente a la interpretación del conteo de la prescripción, la Sala observa que la sentencia objeto del recurso dedicó todo un capítulo al análisis de la jurisprudencia que citó el demandante sobre el tema, ejercicio a partir del cual acogió la tesis expuesta en la mencionada providencia «al decir que se aplica fiel a lo dispuesto en el artículo 2535 del Código Civil -tres años atrás, contados a partir de la fecha en que se presentó la reclamación, en tanto el derecho a la prima especial de servicios se encuentra vigente a partir de la expedición de la Ley 4 de 1992 […]». 59.
Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la decisión de primera instancia se expidió en el marco de la legalidad y sin vulnerar el derecho a la igualdad ni el debido proceso, pues la misma encontró sustento en antecedentes jurisprudenciales que han fijado línea aplicable a los asuntos en los que se pretende el reconocimiento y pago de la prima especial24 y la consecuente reliquidación de prestaciones por el fraccionamiento de la base de liquidación, en los que se aplica la prescripción trienal prevista en el Decreto 1848 de 1969, esto es, a partir de la exigibilidad del derecho, no a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos del Gobierno nacional que fijaron el salario de los empleados de la Rama Judicial25. 60.
Igualmente, la parte actora censura la aplicación de la prescripción trienal a la seguridad social en pensión. Sobre el carácter prestacional de la prima especial de servicios en relación con los aportes a pensión de jubilación, la sentencia SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 fijó en la primera regla la naturaleza de dicha prestación y la consecuencia derivada de su reconocimiento, así: «La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación». 61. Ello es así, por cuanto a partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996 se introdujo una modificación en relación con el carácter prestacional de ese emolumento, el cual ya debía considerarse para efectos de liquidar prestaciones, limitando su aplicación a la liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios titulares del derecho. 24 ARTÍCULO 7 CGP.
LEGALIDAD. Los jueces, en sus providencias, están sometidos al imperio de la ley. Deberán tener en cuenta, además, la equidad, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina. Cuando el juez se aparte de la doctrina probable, estará obligado a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión. De la misma manera procederá cuando cambie de criterio en relación con sus decisiones en casos análogos.
El proceso deberá adelantarse en la forma establecida en la ley. 25 Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019, proferida dentro del expediente; Sentencia 73001233300020170009102 del 7 de junio de 2022; Sentencia del 7 de junio de 2022, proferida dentro del expediente 63001233300020150008802. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 62.
Así las cosas, cuando se acredita el derecho a la prima especial procede el reconocimiento y pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, tomando como base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual y el 30% adicional por concepto de dicha prima, por constituir factor salarial «únicamente» para establecer los aportes dirigidos a «la liquidación de la pensión de jubilación», aspecto frente al cual no incide la declaración de prescripción extintiva dispuesta en la sentencia apelada, al involucrar una prestación irrenunciable e imprescriptible que tiene como propósito asegurar un ingreso económico cuando se materializa el riesgo de vejez cubierto por las respectivas cotizaciones. 63.
Con lo visto es claro que la condena impuesta por el tribunal, frente a los aportes a seguridad social en pensión no responde a un mandato legal por tratarse de prestaciones periódicas irrenunciables, resulta incongruente con lo pretendido, por lo que el argumento del demandante para que no se aplique la prescripción trienal respecto de aportes a pensión tiene vocación de prosperidad. 64.
Sobre el particular, la Sala adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios26, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, siempre que la entidad no los hubiera realizado, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable27 e imprescriptible28.
En este orden, la respuesta al segundo supuesto primer problema jurídico es afirmativa. 65. Frente al reproche del actor en relación a la condena en costas de la parte vencida, la presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario29 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001-23-33-000- 2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450-2014). 27 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 29 La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del cpaca mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del cpaca.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el cpaca indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandada, y en esta instancia recurrente, haya incurrido en las anteriores conductas. En consecuencia, se confirma la sentencia de primera instancia en ese aspecto. 66. En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 67.
Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 68.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional30 ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 3.2. Conclusión 69. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Álvaro Jesús Guerrero García tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales sobre el 100 % de su salario básico.
En consecuencia, procede el restablecimiento de su derecho mediante el pago de las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir, a partir del 28 de diciembre de 2013 y hasta que se desempeñe como juez de la República. Por consiguiente, la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda será confirmada parcialmente.
Sin embargo, hay lugar a modificar la orden de los aportes a pensión en tanto se aplicó la prescripción. Finalmente, con relación a la condena en costas, al no advertirse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc., no hay lugar a condena alguna. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 30 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998, SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 29 de mayo de 2020, que ordenó reconocer y pagar retroactivamente la diferencia entre lo percibido y lo que debió percibir, por concepto de ingresos mensuales sobre la base del salario básico más el 30% de acuerdo a la prima especial de servicios, y de las prestaciones sociales liquidados sobre la base de todo el salario básico al momento de su liquidación en lo correspondiente a los periodos comprendidos desde el 28 de diciembre de 2013 y hasta tanto funja en el cargo de juez de la República en la demanda presentada por Álvaro Jesús Guerrero García en contra de la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO. MODIFICAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 29 de mayo de 2020, en el sentido de ordenar la reliquidación y pago de los aportes pensionales con la inclusión de la prima especial como adición así:
QUINTO: CONDENAR a la RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR en favor del señor ÁLVARO JESÚS GUERRERO GARCÍA retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir, por concepto de ingresos mensuales sobre la base del salario básico más el 30% de acuerdo a la prima especial de servicios, y de las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico para las que únicamente se tuvo en cuenta el 70% del salario básico al momento de su liquidación, en lo correspondiente a los periodos comprendidos desde el 28 de diciembre de 2013 y hasta tanto funja en el cargo de Juez de la República y no se le hubiere reconocido dicho emolumento, y a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de Álvaro Jesús Guerrero García, durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios;
DEBIÉNDOSE DESCONTAR LO EFECTIVAMENTE PAGADO POR ESTOS MISMOS CONCEPTOS, y sin que en ningún caso supere el tope salarial fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Radicación: 25000-23-42-000-2018-01518-02 (0926-2021) Demandante: Álvaro Jesús Guerrero García Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx