Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Accionados: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE – no se cumplió con el requsito previsto en el literal e) de la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, como mecanismo transitorio, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en contra de las sentencias de 15 de marzo de 2017 y de 27 de enero de 2022, proferidas, respectivamente, por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La UGPP, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional», cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 15 de marzo de 2017 y de 27 de enero de 2022, proferidas, respectivamente, por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013-04619- 00/02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP 2.1. Expuso que la señora Luz Heledia Castillo de Castro nació el 5 de marzo de 1948 y prestó sus servicios en la Rama Judicial así: i) desde 18 de septiembre de 1973 hasta el 14 de noviembre de 1977; ii) desde el 16 de noviembre de 1977 hasta el 20 de septiembre de 1985; iii) desde el 7 de diciembre de 1988 hasta el 5 de agosto de 1990; y iv) desde el 15 de octubre de 1992 hasta el 20 de diciembre de 2000. 2.2.
Refirió que a la señora Castillo de Castro le fue reconocida pensión de jubilación mediante Resolución número 18131 de 16 de julio de 2001, «en cuantía de $4.123.736.96 M/cte., efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000. Liquidación efectuada con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 6 años 8 meses 20 días, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, entre el 01 de abril de 1994 y el 20 de diciembre de 2000.
Factores salariales: Asignación básica, bonificación servicios prestados, prima especial y bonificación por compensación». 2.3. Explicó que: «con Resolución No. 8235 del 11 de diciembre de 2002, Cajanal resolvió solicitud de revocatoria del acto ficto o presunto originado del silencio administrativo sobre una petición del 21 de septiembre de 2001 donde la interesada solicitaba la reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores salariales según el Decreto 546 de 1971». 2.4.
Relató que: «a través de Resolución No. UGM 018121 del 23 de noviembre de 2011 se dio cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección A, proferido el 04 de noviembre de 2010 y en consecuencia se reliquidó la pensión de vejez de la señora LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO, elevando la cuantía de la misma a la suma de $5.202.000 M/CTE., efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000, prestación ajustada de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo y máximo de la pensión vigente para la fecha de efectividad, por lo cual la suma a reconocer correspondía a la suma de $5.202.000 Mcte, valor con el cual se encuentra incluida en la nómina de pensionados y actualmente la mesada pensional corresponde a $14.566.185,44 Mcte». 2.5.
Puntualizó en que: «a través de la resolución RDP 007278 del 18 de febrero de 2013, se atendió solicitud radicada el 19 de octubre de 2012, en la cual pretendía la modificación y/o aclaración de la Resolución No. UGM 18121 del 23 de noviembre de 2011, en el sentido que se incluyó mal la bonificación por servicios prestados y en cuanto a la no aplicación de topes en la mesada pensional, en el citado acto administrativo fue negada la solicitud» en consideración a lo siguiente: […] se puede observar que el régimen aplicable a la interesada -artículo 6 del decreto 546/71- no está exceptuado del límite de 20 smlv establecido en el decreto 314 de 1994 y por tal motivo se procede a aplicarlo.
Por lo anteriormente expuesto, en la resolución No. UGM 18121 del 23 de noviembre de 2011 se aplicaron los topes de 20 SMLMV al momento de efectividad, es decir al 21 de diciembre de 2000, momento en el cual el salario mínimo legal vigente era de $260.100 M/CTE, el cual multiplicado por el límite de los 20 SMLMV arroja la suma de $5.202.000 M/CTE”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP Respecto de la bonificación por servicios prestados, indica que se cometió un error aritmético, toda vez que no se incluyó bien la doceava parte correspondiente al año 2000, por lo que se procedió a efectuar una nueva liquidación, no obstante anota: “De acuerdo a lo anterior es de señalarle a la interesada que si bien se incluyó mal la bonificación por servicios prestados, no hay lugar a efectuar una modificación de la Resolución No. UGM 18121 del 23 de noviembre de 2011 toda vez que igualmente hay lugar a la aplicación de topes conforme a la normatividad anteriormente transcrita y la suma a reconocer seria de $ $5.202.000 M/CTE, no variando el valor reconocido en la Resolución No. UGM 18121 del 23 de noviembre de 2011 […]. 2.6.
Precisó que, inconforme con lo anterior, la señora Luz Heledia Castillo de Castro presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, cuyo conocimiento le correspondió a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que, mediante sentencia de 15 de marzo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: […] Primero.- Declarar no probadas las excepciones de mérito propuestas por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Segundo.- Declarar la nulidad parcial de la resolución No UGM 018121 del 23 de noviembre dé 2011, y la nulidad absoluta de la resolución No RDP 00727 del 18 de febrero de 2013, en cuanto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, Impuso tope a la cuantía de la mesada pensional de la señora Luz Heladla Castillo de Castro, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Tercero.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a ajustar el monto de la mesada pensional de la señora Luz Heladla Castillo de Castro, al valor ordenado en la sentencia del 4 de noviembre de 2010 de esta Corporación, esto es cuantía equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios anterior a la fecha del retiro definitivo, sin aplicar tope a las mesadas pensiónales y con efectos fiscales a partir del 21 de diciembre de 2000. […] (Se destaca) 2.7.
Indicó que la anterior decisión fue confirmada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo de 27 de enero de 2022. 2.8. Señaló que las decisiones aquí enjuiciadas «son contrarias al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia en vigor, generando con ello una grave afectación de los principios de la sostenibilidad financiera y solidaridad del Sistema General de Pensiones, así como del debido proceso», todo ello luego de efectuar las siguientes consideraciones: […] La aplicación del tema de los topes que en materia pensional ha sido regulado Colombia desde el año 1976 hasta la actualidad, estando la causante, no exonerado de esa limitación como lo dispuso la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, norma aplicable a su caso no solo por la fecha de adquisición del estatus de 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP pensionada ocurrida el 13 de febrero de 1999, como al momento de su reconocimiento pensional 16 de julio de 2001 e incluso en la fecha de efectividad de la mesada o retiro definitivo del servicio, 20 de diciembre de 2000, siendo por tanto sujeto pasivo de esa limitación. Se excluye injustificadamente a la causante, de la aplicación de topes pensionales, contrariando la ley y la jurisprudencia que no han permitido dicha excepción, por tanto con el actuar de los accionados se contradicen las disposiciones de TOPES contenidas en la Ley 4 de 1976, reiteradas en las Leyes 100 de 1993, Decreto 314 de 1994 (aun cuando difiera su límite), retomada tanto en el Decreto 510 de 2003 como en el Acto Legislativo 01 de 2005 y en la Ley 797 de 2003 donde se ha dejado claro que todas las mesadas pensionales que se paguen con dineros del Erario Público deben estar limitadas, posición que así fue aclarada por la Corte Constitucional en las sentencias C- 258 de 2013, C- 078 de 2017, SU 631 de 2017, T-039 de 2018 y SU 575 de 2019.
Se desconocen las normas que incorporaron a los funcionarios de la Rama Judicial al Sistema General contenido en la Ley 100 de 1993 lo que ocasiona que la prestación reconocida a la causante LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO, también debiera limitarse por no estar exceptuado este tipo de funcionarios. Al revisar el régimen de la Rama Judicial Decreto 546 de 1971, artículo 6º; en ninguno de sus apartes establece la excepción a los topes para esta clase de prestación. Si el ejecutivo al expedir el Decreto Ley 546 de 1971, con base en las facultades de la Ley 16 de 1968, hubiere querido sustraer todo tipo de pensiones para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y Ministerio Público y en particular la pensión regulada en el artículo 6 del tope máximo, así lo habría expresado, como sí lo hizo para la pensión por alcanzar la edad de retiro forzoso que regula concretamente en el artículo 8 del mismo decreto.
Que el pago de la mesada pensional sin topes genera un retroactivo pensional a la fecha en la suma aproximada de $ 728.189.793 M/cte, en razón a que desde el año 2000 deberá pagarse una mesada pensional en la suma de $6,129,963 M/cte cuando la misma para ese año debía ser de $5,202,000 M/cte con la aplicación del tope de los 20 smlmv, prestación que año a año se verá incrementada generando detrimento del erario público. […] 2.9.
Puso de presente que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en abuso palmario del derecho, en tanto que a la señora Castillo de Castro se le debe pagar el monto de una pensión «muy superior a la que realmente se tiene derecho, pues no se limitó a tope alguno, en flagrante violación del principio de la igualdad que deben regir todas las actuaciones judiciales haciendo procedente invocar esta acción tutelar para obtener la suspensión de las sentencias judiciales hasta que se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se va a presentar donde se controvertirá la legalidad de las mismas para evitar así un grave perjuicio al Sistema Pensional». 2.10.
Resaltó que hace uso de la solicitud de amparo, como mecanismo transitorio, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que promoverá en contra de las sentencias aquí enjuiciadas, dado que en el marco del referido proceso no se puede solicitar el decreto de medidas cautelares, lo que implica que la sentencia se debe cumplir pagándose «la suma de $728.189.793.00 M/cte como valor de retroactivo en razón a no limitar la prestación del causante a los topes legales». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP 2.11.
Afirmó que las decisiones judiciales tuteladas incurrieron en defecto sustantivo en tanto se interpretó erradamente el régimen pensional aplicable al caso de la señora Castillo de Castro y se inaplicaron los topes máximos en materia pensional. 2.12. Manifestó que también se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido en las sentencias C- 258 de 2013, C- 078 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y SU-575 de 2019, todos emanados de la Corte Constitucional, y que hacen alusión a que las mesadas pensionales en Colombia están limitadas a un tope máximo.
III. PRETENSIONES 3. El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […] PRINCIPALES: Primero. AMPARAR TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, en razón a no limitar a tope la prestación de la señora LUZ HELADIA CASTILLO DE CASTRO generando con ello un evidente detrimento del erario público.
Segundo. Consecuentemente, SUSPENDER de manera transitoria y hasta que la jurisdicción contenciosa administrativa defina el Recurso Extraordinario de Revisión que la Unidad interpondrá, contra las Sentencias judiciales proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, de fecha 15 de marzo de 2017 y 27 de enero de 2022 Proferidas dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No.2013-04619, con el fin de evitar un perjuicio irremediable no solo para la Unidad, sino para el patrimonio público y el Sistema General de Pensiones.
SUBSIDIARIAS En caso de que su H. Despacho tenga por demostrada la flagrante vulneración del Sistema Pensional y de la Seguridad Social y al erario público con las decisiones del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C Y CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, solicitamos: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social.
Segundo. Consecuentemente DEJAR sin efectos los fallos emitidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, de fecha 15 de marzo de 2017 y 27 de enero de 2022 dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No.2013-04619, con el fin de evitar un perjuicio irremediable no solo para la Unidad, sino para el patrimonio público y el Sistema General de Pensiones, en razón a que desconocen los topes pensionales 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP establecidos en la Ley 100 de 1993, el Decreto 314 de 1994, el Decreto 510 de 2003, Acto Legislativo 01 de 2005, Ley 797 de 2003, lo cual también fue objeto de pronunciamiento de la Corte Constitucional en las C- 258 de 2013, la C- 078 de 2017, la SU 631 de 2017 la T-039 de 2018 y la SU 575 de 2019, en el sentido de que ninguna mesada pensional con cargo a recursos públicos, podrán superar un límite, que para el presente caso es de 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A dictar nueva sentencia ajustada al marco del principio de Legalidad. […] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 9 de junio de 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia en contra de los magistrados de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, asimismo, se vinculó a la señora Luz Heladia Castillo de Castro, como tercera con interés en las resultas del proceso.
V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a la vinculada, se produjeron las siguientes intervenciones: 5.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante el consejero ponente de la decisión objeto de tutela, rindió informe en el que solicitó negar el amparo deprecado, dado que «las razones de hecho y de derecho que sustentan la providencia emitida por esta Subsección, se encuentran debidamente precisadas y señaladas en su parte motiva, y a ellas se atiene la Sala como fundamento de defensa, en caso de que la juez considere tomar una decisión que la involucre». 5.2.
Con ocasión de lo anterior, aseguró que «la sentencia se ajustó al ordenamiento jurídico y a los pronunciamientos emitidos por esta Subsección y en ella no se incurrió en defecto procesal, orgánico, fáctico o material que amerite la discusión. Tampoco se cumple con alguno de los requisitos específicos de procedencia, en tanto que contrario a lo señalado por la entidad accionante, la decisión objeto de reproche valoró la integridad del material probatorio allegado al expediente». 5.3.
La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la magistrada ponente de la decisión aquí acusada, rindió informe en el que señaló que «no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales de la entidad, con la decisión tomada bajo el análisis fáctico y jurídico que se hizo en esa oportunidad.
Me someto al juicio de valoración de nuestro Superior para que aborde el estudio de fondo de la sentencia proferida dentro del expediente con radicado No. 25000-23-42-000-2013-04619-00, y decida en consecuencia». 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6.
Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Problemas jurídicos 7. Con fundamento en la situación fáctica planteada, la Sala encuentra que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si las sentencias aquí enjuiciadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la entidad actora, al haber incurrido en un supuesto defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente. 8.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con el defecto alegado, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 4 Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 13.
De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión7» que se encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. 5 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política». 7 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP VI.4.
El caso concreto 16. La UGPP, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional», cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 15 de marzo de 2017 y de 27 de enero de 2022, proferidas, respectivamente, por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013-04619- 00/02. 17.
En este punto es preciso indicar que aunque el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales tanto a la sentencia proferida en primera instancia como a aquella dictada en segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42- 000-2013-04619-00/02, la Sala advierte que el presente análisis se centrará en determinar si en esta última providencia se incurrió en los defectos invocados, dado que es la decisión que tiene los efectos de cosa juzgada y finiquitó la litis8. 18.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.4.1. Del incumplimiento del requisito general de procedibilidad contenido en el literal e) de la sentencia C-590 de 2005 19.
Sobre el particular, cabe señalar que, la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, estableció, entre otros requisitos de procedibilidad, el asociado a que: «el actor identifique de manera razonable los hechos que generan la violación y que, en caso de haber sido posible, esta circunstancia haya sido alegada al interior del proceso»9.
Al respecto, dicha Corporación precisó lo que a continuación se señala: […] La exigencia de identificar de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y haber alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que ello hubiere sido posible, como requisito de procedibilidad de la demanda de tutela contra providencias judiciales, es comprensible en la medida en que “es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”10. 8 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01119-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 9 Ver Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
Magistrado ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 10 Así se precisa en el alcance de este requisito en la Sentencia C-590 de 2005 y se reitera, entre otras, en las Sentencias SU-917 de 2010 y SU-131 de 2013. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP La demanda de tutela, al referirse a este requisito, se limita a afirmar que se ha precisado e identificado los hechos que vulneran el derecho fundamental11, pero guarda silencio en cuanto a la circunstancia de haber alegado en el proceso lo que ahora se cuestiona y sobre la existencia o no de la posibilidad de haberlo hecho.
Por lo tanto, es menester verificar tres aspectos relevantes respecto de cada uno de los defectos planteados, a saber: (a) si se identificó de manera razonable los hechos que generan la vulneración, (b) si se alegó esta circunstancia en el proceso seguido por la jurisdicción ordinaria y (c) si hubo o no la posibilidad de alegarla […].12 (Se destaca). 20.
En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia T-452 de 2014, reiteró la obligatoriedad del extremo accionante de haber puesto en conocimiento del juez natural de la causa, los argumentos que son materia de tutela, so pena de que se declare improcedente el mecanismo de amparo. La providencia en comento, precisa lo siguiente: […] En efecto, como ya se señaló, la acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo trasgredidos (sic). Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad.
De esta manera, una carga exigible al interesado supone que -de haber sido posible- haya expuesto con claridad la presunta transgresión de sus derechos fundamentales ante el juez natural, en atención a que la subsidiariedad de la acción de tutela implica el respeto a la autonomía de las autoridades judiciales […].13 (Resaltado por la Sala) 21.
En consonancia con lo anterior, se tiene que esta Sección ha resuelto declarar la improcedencia de las acciones de tutela cuando se advierte que no se acreditó el cumplimiento de la causal e) contenida en la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. Así lo indico, entre otras, en la sentencia de tutela de 3 de diciembre de 202014, providencia en la cual se consideró lo siguiente: […] es preciso señalar que la prescripción de la acción nunca fue advertida por el señor GARTNER LÓPEZ dentro del proceso disciplinario, toda vez que la misma fue declarada de oficio por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura únicamente frente a la falta descrita en el numeral 1º del artículo 35 ibidem, pues fue frente a esta que el actor mostró su inconformidad en el recurso de apelación. Es así como al revisar el expediente contentivo del proceso disciplinario, la Sala evidencia que el actor al presentar los alegatos de conclusión15 y el recurso de apelación16, guardó silencio en cuanto a la prescripción de la acción. 11 Supra I. 1.3. 12Corte Constitucional, Sentencia SU-770/14.Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-452 de 4 de julio de 2014.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de diciembre de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2020-03852-00 (AC), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 15 Folios 134 a 144 ibidem. 16 Folios 169 a 190 ibidem. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP Significa entonces que la acción de tutela no cumple con el requisito general establecido en la causal quinta que exige la sentencia C-590 del 2005, para la procedencia contra providencia judicial, debido a que: los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados no fueron alegados por el accionante en el proceso disciplinario judicial contencioso administrativo17, dado que el actor no solo guardó silencio respecto de la falta descrita en el numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1123, sino también de la alegada prescripción de la acción, inconformidades que ahora pretende retrotraer a esta instancia constitucional, no siendo este el escenario idóneo para el efecto. […] (se destaca) 22.
Ahora bien, en el sub examine, la entidad accionante consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, por cuanto desconocieron el tope máximo de las mesadas pensionales. 23. En este punto resulta oportuno señalar que la Subsección accionada en la sentencia de segunda instancia de 27 de enero de 2022, resolvió confirmar la providencia apelada que había accedido a las pretensiones planteadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, luego de considerar que el recurso de apelación interpuesto por la entidad aquí actora no controvertía las consideraciones que motivaron la decisión del a quo y, en razón a ello, debía declararse fallida la apelación. Al respecto, la referida Corporación explicó lo siguiente: […] A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que la señora Luz Heladia Castillo de Castro presentó demanda en orden a obtener la nulidad de los actos administrativos por los cuales la entidad demandada ajustó la pensión de jubilación reconocida previamente, a la suma de 20 smlmv. efectiva a partir del 21 de diciembre de 2000.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones de la demandante, al encontrar que a los ex servidores amparados por el régimen especial del Decreto 546 de 1971 no se les pueden aplicar las restricciones a los montos de sus mesadas pensiónales, ya que no son destinatarios de la Sentencia C-258 de 2013.
De ahí que la UGPP de manera injustificada concluyó que la pensión de jubilación de la demandante debía ajustarse, en aplicación a la Ley 100 de 1993, al monto de 20 smlmv. En consecuencia, declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 018121 de 23 de noviembre de 2011 y la nulidad total de la Resolución UGM 007278 de 18 de febrero de 2013, y ordenó a la entidad accionada ajustar el monto de la mesada pensional de la actora al valor ordenado en la sentencia de 4 de noviembre de 2010, esto es en cuantía equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicios anterior a la fecha del retiro definitivo, sin aplicación de topes a aquellas mesadas, y con efectos fiscales a partir del 21 de diciembre de 2000.
Por su parte, el apoderado de la entidad demandada en el recurso de apelación 17Acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Jorge Arturo Infante Trespalacios contra la NACIÓN-DAS (Radicado 54001-33-31-005-2008-00049-01). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia con fundamento en que el a quo desconoció que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 conservó los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas de cotización y tasa de reemplazo del régimen anterior para los beneficiarios del régimen de transición; empero, que el legislador definió en el inciso 3° ibidem, en ejercicio de su facultad de configuración, el periodo que debía tenerse en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional.
De ahí que, el IBL es aquel previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. Como se advierte, la entidad recurrente no esbozó argumentos que, a juicio de la Sala, le permitieran controvertir la sentencia apelada, toda vez que las afirmaciones de su escrito se alejan sustancialmente de lo expuesto por el a quo, puesto que se asevera que «[ ] las mesadas en régimen de transición se liquidan con edad, tiempo en cotizaciones y monto del régimen anterior que se aplica ultractivamente, entendiendo monto única y exclusivamente como tasa de reemplazo, pero que el periodo de liquidación y factores, es decir, el cálculo del IBL, se hace con las reglas contenidas en la propia ley (sic) 100 de 1993, en cuyo caso solicitamos su aplicación»? (Resaltado original del texto).
Se recuerda, que la pretensión de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Castillo de Castro respecto a la tasa de reemplazo, periodo, factores salariales que hacen parte del IBL. de conformidad con la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, fue ventilada en el proceso promovido por la actora en contra de CAJANAL. radicado N.° 2007-00843-01, en el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió sentencia el 4 de noviembre de 2010. accediendo a las pretensiones de la demanda.
Aquella providencia quedó debidamente ejecutoriada el 29 de noviembre de 2010 como consta en la parte motiva de la Resolución UGM 018121 de 2011, emitida por la CAJANAL. En consecuencia, resulta evidente que la inconformidad planteada por la UGPP no se aviene a las razones expuestas por el a quo, las cuales se circunscribieron a determinar si la pensión reconocida a la demandante, al amparo del régimen consagrado en el Decreto 546 de 1971, estaba sujeta al tope pensional que aplicó la entidad demandada.
En este orden de ideas, la Sala estima que se trata de una apelación fallida, motivo por el cual se considera que no es posible pronunciarse sobre las razones de la entidad demandada, pues, se insiste, los argumentos esgrimidos carecen de congruencia con el marco de la resolución judicial. En conclusión, comoquiera que el escrito presentado por la UGPP no contiene argumentos conducentes a desvirtuar las consideraciones que fundamentan el fallo de primera instancia, la Sala está impedida para realizar un examen de la situación, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no se presenta en este caso, pues no se configura vicio alguno que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación, que imponga tal deber. […] (negrillas por fuera del texto original). 24.
Como se puede apreciar de la cita previamente transcrita, el fundamento de la decisión de segunda instancia proferida por la Subsección accionada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013-04619-02, no radicó en considerar que el régimen pensional 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP aplicable a la situación particular de la señora Castillo de Castro estaba exento de los topes máximos de las mesadas pensionales, sino que se sustentó en el hecho consistente en que el recurso de apelación interpuesto por la entidad aquí actora no controvertía las consideraciones consignadas en el fallo apelado. 25.
De allí que se advierte que los argumentos consignados por la parte accionante para acreditar la presunta vulneración de sus derechos fundamentales no están dirigidos a controvertir el contenido decisional de la providencia que le puso fin a la litis, esto es, la proferida el 27 de enero de 2022, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013-04619-02. 26.
Es por lo anterior razón que esta Sala considera que la presente acción de tutela deviene improcedente, por cuanto no satisface con el requisito general de procedibilidad contenido en el literal e) de la sentencia C-590 de 2005 dictada por la Corte Constitucional, en tanto que la Subsección accionada no contó con la oportunidad para pronunciarse en sede contenciosa respecto de los argumentos que se exponen en el escrito de tutela. 27.
A tal conclusión se llega teniendo en cuenta que era deber de la entidad accionante plantear en el recurso de apelación los argumentos que propone en sede de tutela, pues no resulta lógico que el juez constitucional efectué un análisis o estudio sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez natural, máxime cuando el mecanismo de amparo no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas, pues ello implicaría reemplazar al juez natural del proceso. 28.
Por todos los razonamientos anteriormente expuestos, esta Sala de Decisión declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03106-00 Accionante: UGPP Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado P (18) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.