Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Emérita Burbano Ruiz Tema: acción especial de revisión, Ley 797 de 2003, artículo 20, literal b. Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial.
Subtema 2: reconocimiento y liquidación pensional. Régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985. Subtema 3: verificación de conformidad de la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP) en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 26 de mayo de 2017, que confirmó parcialmente la providencia por medio de la cual se ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985.
I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se infirme la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 26 de mayo de 2017, por medio de la cual confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Emérita Burbano Ruiz bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75%, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
El ente demandante sustenta la acción especial de revisión de la pensión en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que el reajuste pensional genera un detrimento al erario, pues la prestación debió ser liquidada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, esto es, con los factores de salario establecidos en el Decreto 1158 de 1994.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia objeto de la acción especial de revisión 1. Emérita Burbano Ruiz, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP para que se declarara Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la nulidad de las Resoluciones RDP 004549 del 11 de febrero de 2014 y RDP 007022 del 27 de febrero de 2014, que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la entonces actora mediante la Resolución núm. 028579 de 28 de noviembre de 20001. 2.
La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión judicial objeto de la acción especial de revisión estuvo dirigida a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985, esto es, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3.
El Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante sentencia del 22 de abril de 2015, declaró la nulidad parcial de las resoluciones que negaron la reliquidación pensional y ordenó a la UGPP que reliquidara la pensión en un porcentaje equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con la inclusión de los siguientes factores salariales: (i) asignación básica, (ii) bonificación por servicios, (iii) prima técnica, (iv) horas extras, (v) vacaciones indemnizadas y (vi) las primas de vacaciones, navidad y servicios2. 4.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 26 de mayo de 20173, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia y modificó el numeral segundo, en el siguiente sentido: «SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, reliquide la pensión de la señora EMERITA BURBANO RUIZ, en un porcentaje equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, incluyendo en su cálculo, los siguientes factores salariales: Asignación básica; bonificación por servicios; prima técnica; horas extras; y las primas de vacaciones, navidad y servicios.». 5.
En la sentencia objeto de la acción especial de revisión, el tribunal señaló que la señora Burbano Ruiz nació el 4 de septiembre de 1942 y trabajó como auxiliar de enfermería desde el 31 de mayo de 1974 hasta el 17 de mayo de 2001. En tal virtud, consideró que la pensión debía liquidarse de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, esto es, con la inclusión en el ingreso base de liquidación (IBL) de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Sin embargo, modificó la decisión de primera instancia en el siguiente sentido: (i) no incluir las vacaciones como factor salarial en el cálculo del monto pensional y (ii) ordenar a la UGPP realizar la deducción por concepto de los aportes no cotizados al sistema de seguridad social. 1 Samai, índice 39, archivo «45RECIBEMEMORIAL_1EXPEDIENTE201400197(.pdf) NroActua 39», página 3. 2 Samai, índice 39, archivo «45RECIBEMEMORIAL_1EXPEDIENTE201400197(.pdf) NroActua 39», página 201. 3 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 19 de agosto de 2016, consideró que, si bien resultaba procedente la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el criterio para determinar el ingreso base de liquidación en la reliquidación pensional, debía ser acorde con lo sostenido por la Corte Constitucional en sentencias C- 258 de 2013 y SU 230 de 2015.
Sin embargo, con posterioridad, la demandante interpuso acción de tutela contra dicha decisión, y en sentencia del 16 de enero de 2017, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Emérita Burbano Ruiz. Por consiguiente, se dejó sin efectos la anterior providencia, a fin de que emitiera una nueva, que atendiera el criterio de unificación del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo contenido en la sentencia de en sentencia del 4 de agosto de 2010.
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.2. Solicitud de revisión especial 6. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la pretensión de que se infirme «la sentencia proferida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa el 22 de abril de 2015, modificada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 26 de mayo de 2017 dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la señora Emérita Burbano Ruiz»4. 7.
Como consecuencia, el ente accionante solicitó que se declare que la señora Emérita Burbano Ruiz, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana. Por tanto, pidió que se orden la reliquidación de la pensión conforme a las reglas previstas en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T- 039 de 2018, de la Sala Plena de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 20185, esto es, con el ingreso base de liquidación dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o en el artículo 21 de la misma ley, así como los factores base de cotización previstos en el Decreto 1158 de 1994. 8.
Por último, solicitó condenar a Emérita Burbano Ruiz a reintegrar a la UGPP la totalidad de lo pagado en exceso por la reliquidación de la mesada pensional ordenada mediante la sentencia cuestionada. 9. La UGPP afirmó que en el presente caso se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de las pensiones: «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», pues lo procedente era dar una correcta interpretación de las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en cuanto se refieren al cálculo del ingreso base de liquidación, esto es, con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o, si fuere menos, el tiempo que hiciere falta para adquirir el derecho. 2.3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión 10. Esta corporación, mediante auto del 31 de agosto de 20236, admitió la demanda especial de revisión interpuesta por la UGPP en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 26 de mayo de 2017 y ordenó notificar personalmente al Ministerio Público y a Emérita Burbano Ruiz, para lo cual libró despacho comisorio al Tribunal Administrativo de Nariño. 11.
El procurador delegado ante esta corporación, mediante escrito del 30 de octubre de 2023, rindió concepto en el que solicitó declarar fundado el recurso extraordinario de revisión porque, si bien la sentencia objeto de revisión aplicó el precedente fijado en las sentencias del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 y 4 Samai, índice 3, archivo «2_DemandaWeb_Demanda-DEMANDA(.pdf) NroActua 3». 5 Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. 6 Samai, índice 8, archivo «11_AUTOQUEADMITERECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.docx) NroActua 8».
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 del 25 de febrero de 2016, desconoció las providencias de unificación jurisprudencial de la Corte Constitucional (SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017), en las que esa corporación precisó y reiteró la interpretación respecto del alcance del régimen de transición general del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual el ingreso base de liquidación no forma parte del beneficio de la transición7. 12.
Emérita Burbano Ruiz, a través de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la acción de revisión y propuso las excepciones de buena fe, «posición jurisprudencial» y debido proceso. En síntesis, manifestó que la pensión de jubilación fue reliquidada con fundamento en el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado vigente para el momento en que se expidió la sentencia objeto de revisión (26 de mayo de 2017), dado que el cambio jurisprudencial dispuesto por esta corporación ocurrió mediante providencia del 28 de agosto de 20188. 13.
El despacho sustanciador, después de vencido el término para que la parte demandada y el Ministerio Público se pronunciaran sobre la acción especial de revisión, dictó el auto de 28 de agosto de 20249, mediante el cual decretó pruebas y, en consecuencia, incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda y requirió al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa para que remitiera a este contencioso el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 86001- 33-31-001-2014-00197-00(01).
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 14. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)10, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario procedente contra sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos. 3.2.
Oportunidad del recurso extraordinario de revisión 15. En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 251 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 deben presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 7 Samai, índice 14, archivo «Memorial_FLF_16CONCEPTO(.pdf) NroActua 14». 8 Samai, índice 25, archivo «29RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf) NroActua 25». 9 Samai, índice 31, archivo «33Autoquecorre_32_OFICIOPRUEBAS_274(.pdf) NroActua 31». 10 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».
(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 16.
Es este caso, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño fue notificada el 30 de mayo de 201711 y cobró ejecutoria el 2 de junio de 2017, de conformidad con el artículo 302 del CGP12. Ahora, como la demanda fue presentada el 30 de agosto de 202113, se entiende que la acción especial de revisión fue interpuesta de manera oportuna. 3.3.
Legitimación para la causa 17. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 como sujetos activos de la acción especial al gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al contralor general de la república y al procurador general de la nación, quienes pueden ejercerla con el propósito de solicitar la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.
La primera, prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; la segunda, descrita en el literal b) para los casos en los que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 18. La Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que este organismo también puede ejercer la acción especial de revisión en contra de las sentencias que reconocen sumas periódicas a cargo de recursos públicos, por tratarse de «gestiones inherentes» al reconocimiento de derechos pensionales con cargo a entidades públicas del orden nacional. 19.
La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó para el ejercicio de la acción a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión cuando el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir los presupuestos del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Asimismo, la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 precisó que la UGPP, como sujeto activo de la acción especial, puede solicitar la revisión en un plazo de cinco años contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional; lapso que para el caso de la entidad referida no podía empezar a contarse antes de que la UGPP asumiera las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (12 de junio de 2013), «en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal». 20.
En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial prevista en el artículo 20 de la Ley 11 Samai, índice 39, archivo «45RECIBEMEMORIAL_1EXPEDIENTE201400197(.pdf) NroActua 39». 12 ARTÍCULO 302. EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 13 Samai, índice 3, archivo «2_DemandaWeb_Demanda-DEMANDA(.pdf) NroActua 3».
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 797 de 2003, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de las sumas periódicas de dinero derivadas de la reliquidación de la pensión de jubilación. 21.
Emérita Burbano Ruiz también se encuentra legitimada para la causa por pasiva, dado que actuó como parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la providencia objeto de la acción especial de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 26 de mayo de 2017. 3.4. Problema jurídico 22.
De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en la solicitud de revisión especial presentada por la UGPP en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 26 de mayo de 2017, que confirmó la orden de reliquidación de la pensión reconocida a favor de Emérita Burbano Ruiz, la Sala se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a partir de la respuesta al siguiente problema: 23.
¿El IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Emérita Burbano Ruiz excede lo debido de acuerdo con la ley al incluir para su liquidación los factores salariales previstos en el régimen pensional anterior aplicable al caso en virtud de la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 3.5.
Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 24. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional ha denominado «acción especial o sui generis de revisión»14. 25.
Los antecedentes legislativos refieren que la acción especial fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley15. 26.
En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley constituyen una garantía para la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones16. 14 Corte Constitucional, sentencia C-835 de 2003. 15 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 27.
En relación con el procedimiento de la acción especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión que procede por las causales previstas en el código respectivo y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 28.
En lo atinente al recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión17 que posibilita el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada18. 29.
Las causales muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada. La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA19, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por las causales taxativas previstas en la ley20, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada21». 30.
Si bien la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»22. 31.
En este orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado23 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: i) requiere de un sujeto activo cualificado, porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión en los artículos 248 y siguientes del CPACA; 03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 18 CPACA, artículo 250. 19 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 20 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 21 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00.
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza para mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social24; iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, ya que su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera otorgado con violación al debido proceso (literal a) y/o cuando la liquidación de la prestación excede lo debido de acuerdo con la ley (literal b)25. 3.6.
Análisis del caso concreto. Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Exceso de la cuantía pensional 32. El apoderado de la UGPP sustentó la configuración de la causal b) en el hecho de que la orden de reliquidación excedió lo debido de acuerdo con la ley aplicable porque determinó el IBL conforme al régimen pensional anterior que rigió el reconocimiento por virtud de la aplicación de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del que fue beneficiaria Emérita Burbano Ruiz. 33.
El ente accionante aduce que se configuró la causal referida porque, si bien Emérita Burbano Ruiz es beneficiaria del régimen de transición, las disposiciones de la Ley 33 de 1985 se debieron aplicar únicamente respecto de la edad, el tiempo de servicio y el monto o tasa de reemplazo. El cálculo del IBL y el periodo de liquidación debe ser el previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994. 34.
Para resolver este cuestionamiento, la Sala procede a verificar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente para luego determinar la conformidad de la situación pensional con la orden judicial de liquidación, a partir del análisis de la motivación de la sentencia y el alcance de la causal consistente en el exceso de la cuantía del derecho frente a lo debido de acuerdo con la ley. 3.6.1.
Reconocimiento y liquidación pensional 35. La Resolución núm. 028579 de 28 de noviembre de 2000, dictada por la extinta CAJANAL, hoy UGPP, acredita el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de Emérita Burbano Ruiz, a partir del 1 de enero de 2000, en cuantía de $617.655.69, equivalente al 75% de los factores salariales devengados en los últimos 5 años y 9 meses de servicio; condicionada al retiro definitivo del servicio. 36.
En la mencionada resolución, CAJANAL precisó que la peticionaria nació el 4 de septiembre de 1942, adquirió el estatus de pensionada el 4 de septiembre de 1997, trabajó en el Hospital PIO XII (Colón, Putumayo) desde el 18 de abril de 1974 hasta el 30 de diciembre de 1999, y desempeñó como último cargo el de auxiliar de enfermería. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012- 00561-00(2129-12).
En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963- 00 (acción de revisión). Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 37.
CAJANAL efectuó la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado por Emérita Burbano Ruiz durante los últimos 5 años y 9 meses de servicio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los siguientes factores: (i) asignación básica, (ii) horas extras y (iii) bonificación por servicios prestados26. 38.
Por Resolución núm. 30917 de 31 de octubre de 2002, la extinta CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación, con el 75% del promedio de lo devengado desde el 1 de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 1999, con la inclusión de la asignación básica, las horas extras y la bonificación por servicios prestados27, por valor de $743.139.76. 39.
Emérita Burbano Ruiz solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión de jubilación el 31 de enero de 2014, para que se calculara con el 75% de lo devengado en el último año y con la inclusión de todos los factores salariales devengados, conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. La anterior solicitud fue negada por la UGPP mediante la Resolución núm. RDP 004549 de 11 de febrero de 2014, confirmada por la Resolución No. RDP 007022 del 27 de febrero de 201428. 40.
La señora Burbano Ruiz, el 10 de abril de 2014, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación pensional. Tanto el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa29 como el Tribunal Administrativo de Nariño30 accedieron a las pretensiones de la demanda. 41.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 26 de mayo de 201731, confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones, al considerar que la pensionada cumplió los requisitos del régimen de transición previsto en la ley 100 de 1993 y, por tanto, le eran aplicables las leyes 33 y 62 de 1985, así como la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010. «(…) se infiere que Emérita Burbano Ruiz nació el 4 de septiembre de 1942 y laboró desde el 31 de mayo de 1974 hasta el 17 de mayo de 2001 (folio 30), lo que significa que no es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, si no de la Ley 100 de 1993, siendo aplicable las disposiciones de las leyes 33 y 62 de 1985, de la cual se sustrae como requisitos, haberse desempeñado como servidora pública por 20 años continuos o discontinuos y haber llegado a la edad de 55 años, evento en el cual el monto de la pensión corresponderá al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.
Siguiendo con el estudio del caso, según la certificación expedida por el Gerente del Hospital Pio XII, la señora Emérita Burbano Ruiz prestó sus servicios a esa entidad como Auxiliar de Enfermería y percibió como factores salariales, además de la asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios, periodo de vacaciones, bonificación por recreación, horas extras, primas de vacaciones, servicios y navidad». 26 Samai, índice 39, archivo «44RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_TestigoDocumentalCE1(.docx) NroActua 39». 27 Samai, índice 39, archivo «44RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_TestigoDocumentalCE1(.docx) NroActua 39». 28 Samai, índice 39, archivo «45RECIBEMEMORIAL_1EXPEDIENTE201400197(.pdf) NroActua 39». 29 Decisión del 22 de abril de 2015. 30 Sentencia del 26 de mayo de 2017. 31 Sentencia de 16 de enero de 2017, Consejo de Estado Sección, Segunda, Subsección A, radicado núm. 11001- 03-15-000-2016-03057-00.
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 42. La UGPP, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, profirió la Resolución núm. RDP 010376 de 22 de marzo de 2018, mediante la cual reliquidó la pensión de jubilación reconocida a Emérita Burbano Ruiz, así32: «Que de conformidad con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Nariño Sala de Decisión oral es procedente efectuar la siguiente liquidación así: AÑO FACTOR VALOR ACUMULADO VALOR IBL VALOR IBL ACTUALIZADO 2000 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 8.575.680.00 5.002.480.00 5.002.480.00 2000 HORAS EXTRAS 2.193.291.00 2.193.291.00 2.193.291.00 2000 PRIMA DE NAVIDAD 802.795.00 802.795.00 802.795.00 2000 PRIMA DE SERVICIOS 400.792.00 400.792.00 400.792.00 2000 PRIMA TÉCNICA 1.715.136.00 1.715.136.00 1.715.136.00 2001 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 3.859.025.00 3.859.025.00 3.859.025.00 2001 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS 282.784.00 282.784.00 282.784.00 2001 HORAS EXTRAS 545.219.00 545.219.00 545.219.00 2001 PRIMA DE VACACIONES 419.055.00 419.055.00 419.055.00 2001 PRIMA TÉCNICA 781.025.00 781.025.00 781.025.00 IBL: 1,273,914 X 75.0 = $955.436.
Son: NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS M/CTE.» 43. La valoración en conjunto de los medios de prueba documental incorporados al expediente permite afirmar que la situación pensional de Emérita Burbano Ruiz fue definida por la UGPP conforme a la Ley 33 de 1985, aplicada en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de1993 del que era beneficiaria. 44.
En punto a la determinación del IBL pensional, la sentencia cuestionada por la UGPP dispuso que la cuantía de la mesada pensional fuera calculada con el 75 % del promedio mensual devengado por la pensionada en el último año de servicio con inclusión de todos los factores salariales devengados. 45. En este contexto, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que permitió la aplicación de regímenes anteriores para proteger la expectativa legítima de las personas próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo. 32 Samai, índice 39, archivo «45RECIBEMEMORIAL_1EXPEDIENTE201400197(.pdf) NroActua 39».
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.6.2. Verificación de la conformidad de la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley 46. El sistema general de pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones pensionales previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia del nuevo régimen, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la normativa con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 47.
La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».
Así, concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse siempre que fuera menor de diez años, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor33.
En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199334. 48. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 49.
En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 201035, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto» salvaguardado en virtud del cambio legislativo constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior. 50.
En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, por medio de sentencia de unificación fechada el 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo previstos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que pueda entenderse que 33 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 34 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009.
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen anterior por no formar parte del beneficio de la transición36. «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.». 51.
La Sala Plena de esta corporación consideró en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 52. Conforme a la tesis referida, es claro que a partir de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo el 28 de agosto de 2018, mediante la cual replanteó la tesis jurisprudencial sostenida por la Sección Segunda frente al alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también analizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, los beneficios de la transición solo cobijan los elementos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo. 53.
Entonces, a partir de esta nueva tesis jurisprudencial, las pensiones reconocidas en aplicación de regímenes pensionales generales se liquidan conforme a lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, regla que por expresa disposición de la Sala Plena es obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.
Las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables sustentadas en el principio de autonomía judicial y en la obligatoriedad del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción. 54. Bajo este marco jurisprudencial, es válido afirmar que la sentencia objeto de la acción especial dictada el 26 de mayo de 2017 no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque para esa fecha se encontraba vigente la regla de interpretación jurisprudencial según la cual las pensiones reconocidas conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1995 se liquidaban con lo devengado en el último año de servicio y con la inclusión de todos los pagados en ese periodo. 55.
De acuerdo con lo anterior, esta Sala precisa que no existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado la prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, pues en el expediente se encuentra demostrado que la señora Emérita Burbano Ruiz adquirió el estatus pensional el 4 de septiembre de 1997, trabajó como auxiliar de enfermería entre 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el 31 de mayo de 1974 y el 17 de mayo de 2001, esto es, durante más de 27 años. Además, los factores salariales incluidos en la reliquidación ordenada mediante la sentencia objeto de revisión coinciden con los efectivamente devengados en el último año de servicio37. 56.
Esta consideración desvirtúa entonces la afirmación de la entidad accionante que ponía de presente un aumento ilegal de la mesada que pasó de setecientos cuarenta y tres mil ciento treinta y nueve pesos ($743.139,76) a novecientos cincuenta y cinco mil cuatrocientos treinta y seis pesos ($955.436) con motivo de la reliquidación ordenada mediante la sentencia objeto de revisión. 57.
En este orden, la respuesta al problema jurídico es negativa, por cuanto el IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Emérita Burbano Ruiz se ajustó a la interpretación jurisprudencial del régimen previsto en la Ley 33 de 1995, según la cual las pensiones reconocidas conforme a dicho régimen se liquidaban con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese periodo.
Por tanto, el derecho pensional reliquidado en los términos dispuestos en la sentencia judicial cuestionada no excede lo debido de acuerdo con la ley. 4. Conclusión 58. Las razones expuestas permiten concluir que la sentencia objeto de revisión no incurrió en la causal b) prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictó la providencia cuestionada (26 de mayo de 2017), según la cual el ingreso base de la pensión reconocida bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 se liquida con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio. 5.
Costas 59. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas procesales, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general, y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 60. La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 61.
En el caso bajo estudio, no resulta procedente la condena en costas porque la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es un mecanismo judicial que involucra un interés público dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la 37 Samai, índice 39, archivo «45RECIBEMEMORIAL_1EXPEDIENTE201400197(.pdf) NroActua 39».
Radicación: 11001-03-25000-2021-00577-00 (2743-2021) Demandante: UGPP Demandado: Emérita Burbano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 seguridad social, según lo expuesto en los antecedentes legislativos. Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión presentada ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 26 de mayo de 2017.
SEGUNDO. RECONOCER personería a los abogados Jorge Iván Palacio Palacio y Manuel Alfonso Ospina Osorio para que actúen como apoderados principal y sustituto, respectivamente, de la UGPP, en los términos del poder que obra en los índices 36 y 41 de Samai.
TERCERO. No condenar en costas.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
QUINTO. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.