Radicado: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia Opositor: La Nación — Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Manizales Tema: Nulidad originada en la sentencia. Se declara infundado el recurso de revisión porque la incongruencia de la sentencia no constituye causal de nulidad de la misma.

SENTENCIA Se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Alicia Cortés de Valencia contra la sentencia del 14 de octubre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual se negaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión de conformidad con el numeral 7 del artículo 111 del CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019. De acuerdo con estas normas, las Salas Especiales de Decisión conocen de los <<recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado>>.

El recurso se admitió el 24 de abril de 20231. El Municipio de Manizales2 (en adelante, el “Municipio”) se opuso al recurso y el Ministerio de Educación Nacional designó apoderado3. El Ministerio Público conceptuó que el recurso debía declararse infundado4. El 29 de mayo de 2023 se decretaron pruebas5. I.

ANTECEDENTES A.- Demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.- De acuerdo con las sentencias de primera y segunda instancia, la demanda que dio origen al proceso fue radicada el 30 de noviembre de 2018, y en ella pretendió lo siguiente: 1Índice 12 del Samai. 2Índice 22 del Samai. 3Índice 24 del Samai. 4Índice 21 del Samai. 5Índice 26 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia <<(…) la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo que surgió a causa de la nivelación y homologación salarial.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al Ministerio de Educación Nacional (municipio de Manizales - Secretaría de Educación municipal) a reconocer y pagar los intereses moratorios por el desembolso tardío de la homologación y nivelación salarial, los cuales deben ser liquidados a la tasa del interés bancario corriente, por períodos de treinta días, una vez ocurrido el incumplimiento; ii) liquidar y pagar los intereses reclamados, con base en el capital neto cancelado, sin incluir el valor que se reconoció por concepto de indexación salarial; iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) disponer el pago de los intereses moratorios, de conformidad con el artículo 192 ibidem; v) condenar en costas a la entidad demandada, en caso de que presente oposición a las pretensiones de la demanda.

En forma subsidiaria, solicitó declarar la ocurrencia del silencio administrativo, producto de la omisión, por parte del municipio de Manizales, Secretaría de Educación y de la Nación, Ministerio de Educación, en resolver la petición formulada el 27 de julio de 2015 y la consecuente nulidad del acto ficto negativo>>. 2.- Como fundamento fáctico, se alegó que el Ministerio de Educación Nacional, por medio de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo.

Por esto, transfirió al ente territorial el personal administrativo que estaba adscrito a la cartera ministerial en dicha jurisdicción. 2.1.- En virtud del traslado se debía realizar la homologación de empleos y la nivelación de salarios, pues el personal que prestaba servicios a nivel municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden nacional. 2.2.- Mediante Decreto No. 083 de 11 de marzo de 2008, modificado por el Decreto No. 0388 del 12 de octubre de 2012, el Municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. 2.3.- En la Resolución 613 del 11 de abril de 2014 el Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de la referida secretaría de Educación, reconoció y ordenó pagar el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a favor de la demandante. 2.4.- En virtud de lo anterior, el retroactivo reconocido fue liquidado desde el 1º de enero de 2003 hasta el año 2011.

Sin embargo, el pago fue efectuado solo en mayo de 2014, por lo que se debían reconocer intereses moratorios, tal como lo disponen los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. 2.5.- La demandante solicitó a la Secretaría de Educación de Manizales el reconocimiento de los intereses moratorios sobre el retroactivo reconocido. Esta petición fue negada mediante el oficio No. SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, decisión que no fue recurrida. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia 3.- En la sentencia del 3 de enero de 2020 el Tribunal Administrativo de Caldas reconoció, por razones de equidad y justicia, un periodo de indexación desde la fecha de reconocimiento del retroactivo hasta su pago efectivo, y negó las pretensiones de la demanda. 4.- De acuerdo con la sentencia de segunda instancia, ambas partes apelaron: la recurrente, porque el tribunal debió reconocer los intereses moratorios y no solo la indexación; el Ministerio porque, en su concepto, no procedía el reconocimiento de la indexación ni de los intereses moratorios.

B.- Sentencia recurrida 5.- El 14 de octubre de 2021 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la indexación ordenada en la sentencia de primera instancia con base en las siguientes consideraciones: 5.1.- La homologación estaba supeditada al cumplimiento de requisitos legales. No obstante, la demandante no aportó el Decreto 388 de 2012, por medio del cual el Ministerio aprobó la nivelación salarial.

Por ello, la sala no pudo determinar si <<se reconocieron intereses moratorios o si se indexó la suma ordenada por concepto de tal procedimiento o si se abstuvo de realizar tales reconocimiento>>. 5.2.- En todo caso, sí se aportó la Resolución 613 del 11 de abril de 2014 que reconoció <<una suma por concepto de indexación>>, por lo que esta actualización <<cumplió con la finalidad de evitar que el accionante se viera afectado por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias>>.

Además, es claro que no hubo una dilación injustificada porque el pago del valor reconocido en abril de 2014 se hizo en mayo de ese mismo año, según lo manifestado por la demandante. Esta tampoco aportó la prueba del pago. 5.3.- Además, como había resuelto la Subsección A en casos análogos6, el reconocimiento de intereses moratorios no era procedente por los siguientes motivos: (i) Dichos intereses exigen norma legal expresa que los autorice, sobre todo porque tienen naturaleza sancionatoria: buscan castigar al deudor incumplido.

(ii) El artículo 1617 del Código Civil no es aplicable porque en <<estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales>>: en este caso el reconocimiento obedeció a <<la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en 6La providencia cita las siguientes decisiones: <<Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número de radicación 08001-23-31-000-2014-00852-01 (2624-2019): (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de julio de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número de radicación 660012333000-2016-00565-01 (4947-2018);

(iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de marzo de 2018, C.P. William Hernández Gómez>>. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial>>. 5.4.- Finalmente, revocó la decisión del tribunal, porque no debió ordenarse la indexación: el reconocimiento en equidad realizado fue un asunto extra petita que excedía el ámbito de competencia del tribunal.

C.- Recurso extraordinario de revisión 6.- La recurrente interpone recurso extraordinario de revisión a través de apoderado judicial, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, referente a <<existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación>>. 7.- Sostiene que la causal alegada se configuró porque la sentencia es incongruente, pues es claro que la obligación a su favor surgió en 2003, año en que <<el personal administrativo del sector educación del nivel departamental fue incorporado al nivel municipal>>.

Así, los intereses moratorios correspondientes debían reconocerse desde esa fecha hasta el año 2014, cuando se pagó la nivelación. 7.1.- Indica que <<la sentencia objeto de revisión, reconoce que el pago de la homologación, en efecto fue realizado de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero de una manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda;

La (sic) autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 11 de abril de 2014, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de mayo de 2014, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho>>. 7.2.- Con fundamento en lo anterior, señala que la decisión es incongruente pues no tuvo en cuenta las fechas a partir de las cuales se pretendía el reconocimiento y pago de las sumas adeudadas: <<el demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 2003, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial (…)>>.

Además, indica que hay incongruencia porque no se resolvieron sus pretensiones. La segunda instancia interpretó inadecuadamente la petición: se limitó a indicar que se pidió un mes de mora, cuando ello no fue lo solicitado. D.- Oposición al recurso extraordinario de revisión 8.- El Municipio indica que la sentencia no fue incongruente, pues los operadores jurídicos concluyeron adecuadamente que la demandante no tenía el <<derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre la homologación y nivelación salarial>>.

II. CONSIDERACIONES 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia E. Los reparos sobre la motivación de una sentencia no constituyen una nulidad originada en ella 9.- Teniendo en cuenta que la providencia recurrida quedó ejecutoriada el 25 de noviembre de 20217, el recurso fue interpuesto, oportunamente, el 23 de noviembre de 2022. 10.- La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión porque no está acreditada la ocurrencia de la causal invocada: 10.1.- La causal invocada se presenta cuando en la sentencia impugnada se estructura una nulidad procesal que no podía ser estudiada ni declarada en la segunda instancia por carecer de recurso de apelación. Las irregularidades del proceso que pueden ser calificadas de nulidades procesales están enumeradas taxativamente en el artículo 133 del Código General del Proceso, y en ninguna de ellas se incluye la falta de congruencia, que es lo alegado por la recurrente. 10.2.- Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que la causal alegada (<<existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación>>) se configura cuando hay <<falta de congruencia interna o externa>>, o cuando la misma <<trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso>>, lo que significa que la decisión impugnada debe haber resuelto algo totalmente diferente a lo que se solicitó en la demanda. 10.3.- Aun si se estudia la causal en el contexto anterior, en el que su desarrollo es exclusivamente <<jurisprudencial>>, tampoco se encuentra que se haya configurado.

La recurrente en realidad pretende debatir el fundamento de la decisión judicial: considera que la obligación de pago se hizo exigible a partir del acto que transfirió el personal administrativo que estaba adscrito a la cartera ministerial al ente territorial, y no desde la fecha en que fue incorporada a la planta de personal del departamento.

Este disentimiento no puede estudiarse en sede de revisión. 10.4.- En todo caso, la Sala destaca que varios de los argumentos sobre la incongruencia requerían una carga probatoria mínima: aportar la demanda para poder confrontar las pretensiones con lo decidido. El demandante solamente aportó (i) copia de la sentencia de primera instancia, (ii) copia del recurso de apelación presentado por la demandante y (iii) copia de la segunda instancia con el correo de notificación de esta última decisión. F. Costas 11.- En atención a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, el presente recurso extraordinario de revisión, incluida la determinación de las costas, deberá regirse por la ley vigente al momento de su presentación, es decir, el artículo 255 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021. 7Índice 2. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia 12.- Conforme a esa norma, como el recurso se declarará infundado, la recurrente debe ser condenada en costas.

Lo anterior, en la medida de su comprobación, de conformidad con lo ordenado en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP, y el Acuerdo No. PSSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. 13.- Teniendo en cuenta que las entidades demandadas se opusieron oportunamente al recurso extraordinario de revisión, la Sala condenará a Alicia Cortés de Valencia a pagar, por concepto de agencias en derecho, la suma de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes (2 SMLMV): un salario mínimo legal mensual vigente (1 SMLMV) a favor de La Nación — Ministerio de Educación Nacional y un salario mínimo legal mensual vigente (1 SMLMV) a favor del Municipio de Manizales8.

Lo anterior, porque hubo designación de apoderados en este trámite. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Alicia Cortés de Valencia contra la sentencia del 14 de octubre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte recurrente. Por Secretaría, liquídense e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma de un salario mínimo legal mensual vigente (1 SMLMV) a favor de La Nación — Ministerio de Educación Nacional y un salario mínimo legal mensual vigente (1 SMLMV) a favor del Municipio de Manizales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Magistrado Magistrado Con aclaración de voto 8 Los salarios mínimos deberán liquidarse a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06254-00 Recurrente: Alicia Cortés de Valencia Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Magistrado Con aclaración de voto