Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Demandado: Bogotá, Secretaría Distrital de Hacienda Temas: Impuesto de delineación urbana.

Cargo de apelación contra providencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió2: Primero. Declárase la nulidad parcial de las Resoluciones nros.

DDI-025945 de 16 de julio de 2019 y DDI-000737 de 3 de mayo de 2021, por medio de las cuales la Secretaría Distrital de Hacienda negó la solicitud de devolución a la empresa Construcciones Arrecife SAS por concepto de anticipo de la Licencia de Construcción nro. 14-4-0145 de 21 de marzo de 2014 y resolvió el recurso de reconsideración, respectivamente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, ordénese la devolución de la suma de trescientos noventa y dos millones, quinientos setenta y cinco mil, setecientos ochenta y seis pesos M/C ($392.575.786) a título de pago en exceso a favor de la compañía Construcciones Arrecife SAS más los intereses corrientes a partir del 23 de julio de 2019 y hasta la ejecutoria de la presente providencia y los intereses moratorios que se causen desde el día siguiente de la ejecutoria de este fallo y hasta el momento del pago efectivo de la totalidad de la suma a la parte actora.

Tercero. Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución DDI-025945, del 16 de julio de 20193, la demandada negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido del anticipo del impuesto de delineación urbana, sufragado por la actora, con ocasión de la licencia de construcción LC-14-4-0145, del 21 de marzo de 2014. Tras interponerse el recurso de reconsideración, dicha decisión fue confirmada en la Resolución DDI-000737, del 03 de mayo de 20214. 1 Samai tribunal, índice 34, certificado B44FAAC22F102981 8B585527A861AF0B 81E5472CF29F7CCE 9C548FDEEABA408D (pdf), pp. 1 a 9. 2 Samai tribunal, índice 31, certificado 2C4434F3CCFBA130 B3507A4C6613349D 2B6DBA83F4049B2D 6B556316970C3DA6 (pdf), pp. 59 a 60.

Samai tribunal, índice 49, certificado AFB81639DCC9DE7E BFB84FEE657292CB 48EE8F16E5D3B1DF C6648F510EB9064B (pdf) p. 7. 3 Samai de tribunal, índice 2, certificado DBFFB887850FA4B1 AF2D23F7AEFAC00A 67116081F7391E2C 87F74EC5153CBA9A (pdf) pp 70 a 75. 4 Samai de tribunal, índice 2, certificado 5F0CA75131A3EAB8 CBACD762B85F4654 915BE4CF6A236AC2 B9F7E26C38DA25F6 (pdf) pp 77 a 98.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones5: Primera.

Que se declare la nulidad en todas y cada una de sus partes de la Resolución DDI025945 de 16 de julio de 2019, expedida por la … [demandada], a través de la cual resolvió una solicitud de devolución por concepto de impuesto de delineación urbana. Segunda. Que se declare la nulidad en todas y cada una de sus partes de la Resolución DDI-000737 de 3 de mayo de 2021 expedida por la … [demandada], a través de la cual se resolvió un recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución DDI025945 de 16 de julio de 2019.

Tercera. A título de restablecimiento del derecho, que se ordene la devolución del pago de lo no debido, por concepto de impuesto de delineación urbana correspondiente a la suma de cuatrocientos sesenta y seis mil millones setecientos treinta y dos mil pesos M/CTE (466.734.000.00) (sic). Cuarta. Que se reconozca y se paguen los intereses legales que se causan desde el momento del pago de lo no debido (13 de marzo de 2014), hasta la fecha en la cual se notifica el acto administrativo que rechaza la solicitud de devolución por pago de lo no debido (23 de julio de 2019).

Quinta. Que se reconozcan y se paguen los intereses corrientes que se causan desde la fecha de notificación del acto que niega la solicitud de devolución por pago de lo no debido, hasta la ejecutoria de la providencia que efectivamente ordene la devolución. Sexta. Que se reconozca y se paguen los intereses moratorios que se causan desde el vencimiento del término para resolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación correspondiente.

Séptima. Que se condene en costas a la parte demandada. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 29 de la Constitución; 137 y 138 del CPACA; 563, 565 del ET (Estatuto Tributario); 2, 7 y 8 del Acuerdo 352 de 2008; y 3, 12 del Acuerdo 469 de 2011; bajo el siguiente concepto de violación6: -Violación al derecho fundamental al debido proceso por indebida notificación de acto administrativo.

Artículos 29 de la Constitución; 563 y siguientes del Estatuto Tributario; Resolución 000038 de 2020 y Circular Externa 000008 de 2020. Adujo que, las notificaciones de los actos administrativos estaban regulados por los artículos 563 y siguientes del ET, los cuales debían ser aplicados en virtud de lo previsto en el artículo 59 de la ley 788 de 2002.

Así, acorde con la disposición mencionada en primer lugar, las notificaciones de las actuaciones tributarias deben surtirse en la dirección informada por el contribuyente en su última declaración, o mediante formato de cambio de dirección; sin embargo, cuando este hubiera informado un correo electrónico, todos los actos le serán notificados allí, siendo tal notificación el mecanismo preferente de notificación, a cuyos efectos, la DIAN emitió la Resolución 000038, del 30 de abril de 2020, implementando el mecanismo, y mediante la Circular Externa 000008, del 01 de julio del mismo año, informó a los contribuyentes que, a partir del 02 de julio de 2020 se implementaría la notificación electrónica.

Explicó que, en concordancia con estos dispositivos, el distrito profirió el Acuerdo 469 de 2011, cuyo parágrafo 3 del artículo 3 prevé el empleo de ese tipo de dirección electrónica cuando el obligado tributario opta de manera preferente por dicho canal para la notificación de todos los actos administrativos. Sin embargo, la Administración no notificó 5 Samai de tribunal, índice 2, certificado 5F0CA75131A3EAB8 CBACD762B85F4654 915BE4CF6A236AC2 B9F7E26C38DA25F6 (pdf) pp 5 y 6. 6 Samai de tribunal, índice 2, certificado 5F0CA75131A3EAB8 CBACD762B85F4654 915BE4CF6A236AC2 B9F7E26C38DA25F6 (pdf) p 2.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en tal forma, pese a que con ocasión del recurso interpuesto informó un correo, y otro tanto en el RUT como en la cámara de comercio. En todo caso, y de manera subsidiaria, debió notificar la citación física a la dirección de la sociedad - lo que se pretermitió, configurándose una causal de nulidad (artículos 137 CPACA y 730 del E.T) Adujo que la autoridad vulneró el derecho al debido proceso y a la defensa, pues a pesar de que el acto que resolvió el recurso de reconsideración debía notificarse personalmente o por edicto si el contribuyente no comparece dentro de los 10 días siguientes, contados a partir del día siguiente al envío de la citación, esta última no le fue notificada, ni electrónica ni físicamente.

Así, la actora debió promover una acción de tutela para conocer el acto que negó el recurso, sin embargo, en la documentación que le fue remitida por la demandada no fue incluida la constancia de envío de la mencionada citación, lo cual reafirmaba la vulneración alegada. -Inexistencia de la configuración del hecho generador del impuesto de delineación urbana.

Artículo 2 del Acuerdo 352 de 2008. Precisó que acorde con tal disposición, el hecho imponible del impuesto de delineación urbana se configura cuando se ejecutan efectivamente obras o construcciones, sobre las cuales se hubiere expedido licencia de construcción y, para el caso, la declaración de retención [autorretención] se presentó a los efectos de tramitar la Licencia 14-4-145, del 21 de marzo de 2014 con la que se pretendía desarrollar la torre 2 de la etapa 2 del proyecto Miramont II, según los planos arquitectónicos -cuya imagen presentó- para graficar el área correspondiente al número 5.

Aclaró que las áreas que se pretendían modificar en esa etapa del proyecto eran las señaladas en cuadro inserto como sótano, semisótano, primer piso y pisos restantes. Sin embargo, la actora renunció a la licencia y ello fue aceptado por la Curaduría Urbana 4, mediante la Resolución 17-4-1512, del 31 de octubre de 2017, sin que se hubiera efectuado ninguna obra bajo tal licencia sobre la cual se pagó el anticipo, de manera que no se configuró el hecho generador, pues la construcción se hizo en ejecución de la licencia LC-16-4-0195 (LC95) del 01 de julio de 2016.

De acuerdo con esto último, consideró que la autoridad valoró indebidamente las pruebas en el acto acusado, dentro de estas, la inspección ocular que toma como prueba fehaciente la Administración, pues esta solo permitía evidenciar la construcción; sin embargo, este aspecto no correspondía al cuestionado en el proceso, sino la licencia bajo la cual fueron ejecutadas las obras que para el caso, insistió, fue la LC195, y no la LC145.

En consecuencia, los actos demandados carecían de motivación para negar la solicitud de devolución del anticipo. Inclusive, el acto que resolvió el recurso incluía como prueba asientos contables para presuntamente demostrar con cuál licencia se desarrollaron las obras; empero, resultaba evidente que estos no tenían relación alguna con las licencias, puesto que la contabilidad no identificaba la licencia, sino las obras mismas a desarrollar y, en tal contexto, insistió en que la realización de la construcción no era lo debatido, sino que la misma se hizo al amparo de la Licencia 195.

Al hilo de lo anterior, invocó la sentencia del 14 de noviembre de 2019 (exp. 22025, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) y el Concepto 2-2021-054963, de 15 de octubre de 2021, de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a partir de los cuales se ratificaba que la falta de ejecución de la obra, por la renuncia de la licencia correspondiente impedía la causación del impuesto discutido y hacía procedente la devolución de lo pagado. -Desconocimiento de la validez de la declaración de retención en la fuente del impuesto de delineación urbana.

Explicó que el pago del impuesto de delineación urbana se producía en dos momentos; el primero de ellos, a título de anticipo para la expedición de la licencia de construcción, a través de autorretención en la fuente en el formulario dispuesto por la demandada. El segundo, con la declaración definitiva, cuya liquidación se efectuaba atendiendo el valor de la obra efectivamente ejecutada.

Arguyó que Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tampoco estaba obligado a presentar la declaración, pues esta únicamente debía presentarse al darse uno de los siguientes eventos: (i) finalización de la obra;

(ii) el último pago o abono en cuenta de los costos y gastos imputables o (iii) al vencimiento del término de la licencia, incluidas sus prórrogas; ninguno de los cuales ocurrió en el marco de la Licencia LC 14-4-145, de manera que, no resultaba válido que la demanda fundamentara su negativa a devolver en que, lo pagado por anticipo no estaba sujeto a devolución, sino solo los pagos en exceso o no debidos originados en las declaraciones, por cuanto en este caso no se había presentado la declaración definitiva, pese a que la normativa no contemplaba tal situación, por el contrario, separaba los tres eventos, declaraciones, pagos en exceso y no debidos, de manera que cualquiera de ellos podía dar lugar a la devolución en forma independiente, en tanto bastaba con la comprobación de que el pago no debió realizarse y se hizo por error.

Agregó que la demandada desconocía las sentencias proferidas por esta corporación, en las que se ha indicado que no es requisito legal para la procedencia de la devolución la corrección de declaración «en la que se consigne o liquide un saldo a favor», para el caso, la declaración del impuesto de delineación. Expuso que la Resolución DDI-017553, de 01 de julio de 2020, de la Secretaría de Hacienda Distrital, y los artículos 7 y 12 de la Resolución SHD-000172 de 2021 determinan la presentación y pago de la retención en la fuente a título de anticipo en el impuesto de delineación urbana.

Este anticipo, al igual que en el impuesto sobre la renta, constituía un abono del impuesto para facilitar y acelerar el recaudo del impuesto, en armonía con los principios de eficiencia y equidad. En ese orden, argumentó que la declaración de retención presentada desde el 13 de marzo de 2014 era válida, eficaz y constituía la condición para la expedición de la licencia; y como no se configuró el hecho generador del tributo al haber desistido de la licencia y no haber ejecutado las obras lo pagado fue no debido o en exceso. -Configuración de pago de lo no debido objeto de devolución presentado y pagado, conforme a la declaración de retención en la fuente.

Bajo los supuestos de realización de un pago indebido o excesivo, ilustrados por la jurisprudencia (sentencia del 10 de marzo de 2016, exp. 20043, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), describió que, en su caso, cumplió el requisito de haber pagado la suma de $466.734.000, la cual carecía de causa legal, por cuanto no efectuó el hecho imponible del tributo y, aun cuando lo satisfecho fue mediante un anticipo, se trató de un error de hecho, puesto que fue efectuado para la emisión de la Licencia LC 145, a la cual renunció, sin haber desarrollado tales obras.

Agregó que, no existiendo causa legal que sustentara el cobro se generaba un enriquecimiento sin justa causa. Al hilo de lo anterior, reclamó intereses legales sobre el capital que ha tenido en su poder la demandada sin sustento legal, acorde con el artículo 717 del Código Civil7. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora8.

Al efecto, manifestó que los actos se sujetaron a las normas constitucionales y legales, acorde con la realidad fáctica y debida valoración probatoria, lo que la condujo a negar la devolución del anticipo del impuesto de delineación urbana, pagado con ocasión de la Licencia LC 14-4-0145. Explicó que, con el objeto de resolver la solicitud de devolución y el recurso de reconsideración, observó el asiento contable concerniente a una preinversión por valor 7 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de septiembre de 2010, exp. 16576, CP: William Giraldo Giraldo y Corte Constitucional C-188 de 1999. 8 Samai de tribunal, índice 17, certificado 24584E62F6027131 4E74A2365F4F8906 291F710E0076AF63 94156D4B373E89E7 (pdf), pp. 1 a 13.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de $2.852.238.989.70, como se identificaba en la Licencia LC 14-4-0145 de 21 de marzo de 2014 (LC-0145), emitida por la Curaduría Urbana 4 de Bogotá, por la que, la actora presentó la declaración de autorretención del anticipo, con independencia de «si se hizo en la etapa anterior, para realizar obras de alzamiento o levantamiento para la siguiente etapa del proyecto urbanístico», la cual debía estar precedida de una licencia de construcción que respaldara las obras denominadas por la demandante como preinversión. Expuso que los contratos de demolición, cimentación, cerramiento y, demás obras preliminares, se ejecutaron entre el 01 de marzo de 2017 y el 20 de mayo de 2017, fecha para la cual se encontraba vigente la Licencia LC -0145, expedida el 21 de marzo de 2014, bajo la cual la Oficina de Fiscalización de Grandes Contribuyentes determinó que se realizaron las obras preliminares, que no con la licencia LC-195; por consiguiente, se realizó el hecho generador del impuesto (art. 2 del Acuerdo 352 de 2018).

A raíz de ello se hizo necesario y pertinente la remisión de los documentos probatorios relevantes que soportaban el informe de los funcionarios de fiscalización, quienes adelantaron la inspección ocular y recopilaron las evidencias, cuyo análisis se reflejó en la comunicación interna 2019E16974, del 28 de junio de 2019, remitida a la Oficina de Cuentas Corrientes y Devoluciones, señalando que «revisadas las certificaciones expedidas, los soportes contables suministrados y los contratos de obra, se pudo establecer que en el término de la prórroga otorgada a la Licencia de Construcción No. LC 14-4-0145 expedida el 21 de marzo de 2014 …. se llevó a cabo la cimentación y estructura de la torre descrita en dicha licencia».

Al respecto, anotó que la inspección ocular realizada constituía un examen directo, efectuado en el lugar del desarrollo de la obra y el indicado en la Licencia LC-145, la que, junto con las demás pruebas, -entre ellas las contables y demás documentos- debía ser apreciada como una prueba oportuna, legalmente recaudada y suficiente para ser tomada en cuenta al decidir la solicitud de devolución. Luego, propuso la excepción que denominó legalidad de los actos administrativos demandados, en tanto aseguró que no vulneró los derechos de la demandante, a cuyos efectos invocó y reprodujo normas del Acuerdo 352 de 2008, correspondientes al marco jurídico del impuesto de delineación urbana.

Afirmó que, en la expedición de los actos demandados, se garantizó el derecho al debido proceso, por lo cual intentó la notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, lo cual fue ignorado por la demandante, tras lo cual la decisión cobró firmeza. Finalizó señalando que los actos acusados se fundaron en las pruebas recaudadas y las normas vigentes al momento de expedición de la Licencia LC- 14-4-0145, de manera que era improcedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y propuso la excepción genérica.

Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos demandados9. En primer lugar, desestimó la nulidad de los actos por violación al debido proceso ante la indebida notificación del acto que resolvió el recurso de reconsideración, pues aunque advirtió que no obraba en el expediente prueba de que la autoridad hubiese notificado la citación para surtir la notificación personal en la dirección física -informada por la demandante en la solicitud de devolución y reiterada en el escrito del recurso-, concluyó que tal error no derivó en una transgresión del derecho al debido proceso, en tanto, el 05 de noviembre de 2021, la Administración a instancias de una petición de la demandante le entregó copia de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y fueron ejercidas las acciones tendientes a controvertir la decisión, dado que promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 9 Samai tribunal, índice 31, certificado 8B9FE64A05E97CF3 3C645FADFA694F04 F16AE0A74A33DB31 8156852440E5527B (pdf), pp. 59 a 61Samai tribunal, índice 49, certificado AFB81639DCC9DE7E BFB84FEE657292CB 48EE8F16E5D3B1DF C6648F510EB9064B (pdf) p. 7.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En lo concerniente al debate de fondo, tras describir la potestad normativa territorial y los elementos de la obligación tributaria del impuesto de delineación, señaló que, de conformidad con el Acuerdo 352 de 2008, el hecho imponible era la ejecución de obras o construcciones a las cuales se les hubiere expedido la respectiva licencia de construcción. Respecto de las licencias urbanísticas, explicó que, al tenor del parágrafo del artículo 36 del Decreto 1469 de 2010, era posible renunciar a los derechos de construcción autorizados siempre que la licencia estuviera vigente y sin lugar a devolución de las expensas o costos incurridos para su expedición. Para el sub lite, teniendo en cuenta el gráfico de los lotes y etapas constructivas del proyecto adelantado por la actora -insertó en la providencia-, las licencias de construcción, lo certificado por los directores de Coninsa Ramón H S.A, los contratos de leasing financiero de la torre grúa, los contratos de suministro y de mano de obra, encontró que, tal como lo concluyó el distrito, la contribuyente ejecutó las obras de cimentación y construcción de la plataforma de la torre 5 en vigencia de la licencia LC- 0145, pues esta autorizaba construir por debajo del primer piso de la torre 5, lo que no se incluía en la Licencia LC-195, conforme se constataba con la certificación del 15 de octubre de 2021, emitida por el ingeniero responsable del proyecto Miramont Club Residencial, allegada por la demandante.

Adicionalmente, destacó que la demandante no demostró que las obras ejecutadas hubieran sido los equipamientos comunales y parqueaderos de las torres 5 y 6, las cuales estarían amparadas por la Licencia LC-0195; omisión probatoria por la que se mantenía la presunción de legalidad de los actos demandados. Sin embargo, puntualizó que las obras que se demostraron haberse realizado bajo la Licencia LC-0145 eran parciales, en relación con lo autorizado en el precitado acto, puesto que correspondió la cimentación y construcción de la plataforma de la torre 5 y no a la construcción de los 17 pisos habitables, de tal forma que el hecho generador solo podía entenderse configurado respecto de las señaladas obras.

Frente a la denegación de la devolución por la falta de la presentación final de la declaración del impuesto de delineación urbana, consideró que no le asistía razón a la Administración, en tanto no se configuró ninguno de los eventos previstos en el artículo 7 del Acuerdo 352 de 2008; esto es: (i) la finalización de la obra; (ii) el último pago o abono en cuenta de los costos y gastos;

(iii) el vencimiento del término de la licencia. Así, no surgió para la contribuyente la obligación de presentar la declaración definitiva del impuesto. En lo concerniente al pago indebido susceptible de ser devuelto, previo a referirse a la regulación de la materia, precisó que la petición radicada por la actora el 01 de febrero de 2019 había sido oportuna, teniendo en cuenta que el pago del anticipo fue el 13 de marzo de 2014, puesto que contaba con cinco años para reclamar la devolución (arts. 11 y 16 Dcto. 2277 de 2012).

En relación con el monto a reintegrarse, advirtió que el anticipo declarado y pagado en cuantía de $466.734.000 tenía parcialmente causa legal, en tanto se ejecutó únicamente la cimentación y la construcción de la plataforma de la torre 5, que no el resto de las obras autorizadas con la licencia LC-0145. Bajo tal premisa, estableció -a partir del costo total de las obras que determinó en $17.951.307.692,307 y el valor de la preinversión en cuantía de $2.852.238.989,70- que el porcentaje de obra ejecutado equivalía al 15,888753264872732704536163771305%, de modo que era procedente la devolución del anticipo pagado en el porcentaje de obra no ejecutado, equivalente al 84,111246735127267295463836228695%.

Así, el monto a devolver era $395.575.786, Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 junto con los intereses del artículo 863 del ET; esto es, intereses corrientes a partir de la notificación de la resolución que negó la devolución hasta la ejecutoria de la sentencia, e intereses moratorios desde tal momento hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación. No condenó en costas por no estar probadas.

Recurso de apelación La demandada recurrió la decisión10, con fundamento en lo siguiente: -Omisión de la realidad fáctica del bien inmueble identificado con Chip AAA0047EKEP para el 01 de enero de 2018. Configuración de hecho generador (interpretación errónea de la ley aplicable). Reiteró que el acto administrativo que negó la solicitud de devolución identificó un asiento contable por concepto de la preinversión por la suma de $2.852.238.989.70, conforme se había identificado en la Licencia LC 14-4-145 del 21 de marzo de 2014.

Adujo que los contratos de demolición, cimentación, cerramiento y otras obras preliminares se ejecutaron entre el 01 de marzo de 2017 y el 20 de mayo de 2017, periodo en que estuvo vigente la señalada licencia, según el dictamen de la Oficina de Fiscalización Grandes Contribuyentes. Así, contrario a lo sostenido por la demandante y avalado por el tribunal, no era cierto que las obras preliminares se hicieron con base en la licencia LC- 0195 «por lo tanto, contrario a lo determinado por el tribunal, sí se configuró el hecho generador, según lo establecido en el artículo 2 del Acuerdo 352 de 2018».

Por lo anterior, estimó que había sido necesario, relevante y adecuado hacer referencia a algunos documentos probatorios pertinentes que respaldaban el informe y las conclusiones de los funcionarios de la fiscalización, quienes efectuaron la inspección ocular directamente y recopilaron pruebas. Adujo que con fundamento en estas se hizo la «carta interna 2019IE16974» del 28 de junio de 2019, mediante la cual la Oficina de Fiscalización le informó a la dependencia de devoluciones que «… [p]or todo lo expuesto, de conformidad con la norma tributaria, la inspección ocular y las pruebas recaudadas, se constate (sic) que las obras de cimentación y el inicio de la torre residencial se ejecutaron en vigencia de las prórrogas otorgadas a la Licencia de Construcción No. LC 14-4-0145 expedida el 21 de marzo do 2014, razón por la cual se debió cumplir con la obligación formal de declarar el impuesto de Delineación Urbana, independientemente de la forma como se efectuaron los registros contables los cuales deben estar desagregados para cada proyecto constructivo de conformidad con cada licencia expedida».

Sostuvo que, tanto la inspección ocular, como las pruebas «relacionadas con la controversia», incluida la revisión de los registros «deben ser consideradas como oportunas y legalmente obtenidas, siendo suficientes para que el Despacho las haya tenido en cuenta al decidir la negativa de la devolución … y su respectiva confirmación en el fallo del recurso de reconsideración».

Seguidamente, señaló que inclusive la providencia le dio la razón a los actos acusados, respecto de que se efectuaron obras en vigencia de la Licencia LC-0145 del 21 de marzo de 2014 -de lo cual reprodujo algunos apartes-. Tras esto, concluyó que la carga probatoria se incumplió, pese a que era un principio rector en los procesos contenciosos-administrativos. -Indebida valoración probatoria.

Legalidad de los actos administrativos. Planteó que era contradictorio que la sentencia de primer grado reconociera que la demandada tenía fundamentos fácticos y jurídicos para tomar las decisiones acusadas, según las circunstancias de las licencias de construcción, además que la legalidad de las mismas no fue desvirtuada; sin embargo, se emitió un fallo en su contra.

Igualmente, adujo que los actos demandados no vulneraron ninguno de los intereses de la actora legítimamente 10 Samai tribunal, índice 34, certificado B44FAAC22F102981 8B585527A861AF0B 81E5472CF29F7CCE 9C548FDEEABA408D (pdf), pp. 1 a 9. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 protegidos por la Constitución y la ley; como tampoco transgredió la ley ni formal ni sustancialmente.

Añadió que las resoluciones acusadas tuvieron una adecuada y completa motivación. A título de complemento, arguyó que la observancia del Decreto 807 de 1993 generaba seguridad jurídica; así, el artículo 81 ídem regulaba la competencia de la Dirección Distrital de Impuestos para ejercer las funciones del artículo 688 del ET, en desarrollo de las cuales, se efectuaron los controles de los aportes fiscales a cargo de la contribuyente, junto con las actividades de construcción y las licencias de construcción, con cabal cumplimiento del debido proceso.

Asímismo, planteó que los argumentos de la actora no debieron prosperar, porque procedió conforme a la ley y a las funciones que le fueron conferidas. Agregó que los actos acusados se sustentaron en las circunstancias fácticas y jurídicas, de modo que la nulidad declarada era contraria a la Constitución y a la ley. -Indebida valoración probatoria.

Carga de la prueba. Aseveró que le correspondía a la demandante -como contribuyente- probar sus afirmaciones y soportar las consecuencias jurídicas derivadas de sus actuaciones u omisiones. Añadió que, a ese extremo procesal, le correspondía aportar los medios de pruebas necesarios para desvirtuar la legalidad de la actuación administrativa, conforme lo indicó el a quo; empero, no lo hizo.

En cambio, su proceder estuvo acorde con las pruebas obrantes en el expediente y las aportadas por la actora. Seguidamente, transcribió los artículos 113 del Decreto 807 de 1993 y 167 del CGP relativos al régimen probatorio y a la carga de la prueba, a partir de lo cual afirmó que la actora era la llamada a conocer y verificar las construcciones y el uso de la Licencia LC -0145.

Finalizó señalando que las declaraciones, entre ellas, la de autorretención presentada, gozaban de efectos jurídicos respecto de los datos allí contenidos. Pronunciamientos finales La demandante y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo los cargos de apelación presentados por la demandada, apelante única, contra la sentencia de primer grado que declaró la nulidad parcial de los actos demandados.

Problema jurídico Sería del caso definir si como lo aduce el apelante, se incurrió en indebida valoración probatoria, en la medida en que no se desvirtuó la legalidad de los actos ni la actora cumplió con la carga probatoria, considerando que las pruebas recaudadas en el proceso administrativo demostraban la realización del hecho generador del impuesto de delineación urbana bajo la Licencia LC-0145, del 21 de marzo de 2014, y por ello era improcedente la nulidad de los actos y la devolución de lo pagado como anticipo del tributo en discusión. Sin embargo, en realidad tendrá que establecerse si los reparos planteados controvierten la decisión del tribunal, a los efectos de cumplir los presupuestos que debe satisfacer el recurso de alzada; esto es, que se oponga a la tesis jurídica y fáctica de la providencia. Análisis del caso concreto 2- El apelante hizo referencia a dos aspectos, alrededor de los cuales gravita su inconformidad con la decisión del tribunal.

En primer lugar, aludió a los medios de prueba Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 recaudados en sede administrativa como el asiento contable de la preinversión por valor de $2.852.238.989.70, identificada en la licencia LC -0145, del 21 de marzo de 2014, así como a unos contratos de demolición, cimentación, cerramiento y otras obras preliminares, los que aseguró, fueron ejecutados entre el 01 de marzo de 2017 y el 20 de mayo de 2017, periodo en que estuvo vigente la señalada licencia, según el dictamen de la Oficina de Fiscalización Grandes Contribuyentes.

Afirmó que, contrario a lo señalado por la demandante y avalado por el tribunal, sí se había configurado el hecho generador del impuesto de delineación urbana, acorde con el artículo 2 del Acuerdo 352 de 2008. Persistió en destacar que a través de una «carta interna» 2019IE16974, del 28 de junio de 2019, la oficina de fiscalización le informó a la de cuentas corrientes y devoluciones que «… de conformidad con la norma tributaria, la inspección ocular y las pruebas recaudadas, se constate (sic) que las obras de cimentación y el inicio de la torre residencial se ejecutaron en vigencia de las prórrogas otorgadas a la Licencia de Construcción No. LC 14-4-0145 expedida el 21 de marzo de 2014, razón por la cual se debió cumplir con la obligación formal de declarar el impuesto de Delineación Urbana».

Con base en lo anterior, el apelante, además de insistir en que la actora realizó el hecho generador del impuesto, planteó que debieron ser consideradas las pruebas oportunas y legalmente obtenidas que fundamentaron la denegación de la devolución y manifestó que, inclusive, el fallo impugnado le había dado la razón acerca de que las obras ejecutadas por la demandante se hicieron en vigencia de la Licencia LC -0145, lo que no podía pasarse por alto, siendo la carga probatoria de la actora.

En segundo lugar, y en línea con los anteriores planteamientos, desarrolló dos argumentos de indebida valoración probatoria: el primero atinente a que los actos demandados no transgredieron los intereses de la demandante, acataron la Constitución y la ley, además que fueron adecuadas y completamente motivados, así como emitidos en cumplimiento de las funciones fiscalizadoras de la Dirección Distrital de Impuestos, conforme a los artículos 81 y 688 del ET y al debido proceso.

El segundo argumento se enfocó en que, la carga probatoria era de la contribuyente, quien no la ejerció para desvirtuar la actuación administrativa y finalizó señalando que, le competía a la contribuyente, conocer y verificar las construcciones y el uso de sus licencias, sumado a que, las declaraciones tributarias, como la de autorretención presentada con el anticipo del impuesto, gozaba de efectos jurídicos. 2.1- Advierte la Sala que el tribunal revisó la Licencia LC-14-4-0145, del 21 de marzo de 2014, sus prórrogas y la aceptación de su renuncia por parte de la Curaduría, así como, la Licencia LC16-4-0195, del 01 de julio de 2016, al igual que el certificado de los directores de Coninsa Ramón H S.A., los contratos de leasing financiero de la torre grúa, de mano de obra y de suministro.

Con base en ello, pudo establecer que, en vigor de la Licencia LC-0145, la actora ejecutó las obras de cimentación y construcción de la plataforma de la torre 5 -según gráfico etapa 2- pues tal licencia autorizaba construir por debajo del primer piso de la torre 5, lo que no se incluía en la licencia L-0195, tal como se constataba con la certificación del 15 de octubre de 2021, emitida por el ingeniero responsable del proyecto Miramont Club Residencial, allegada por la demandante.

Al hilo de lo anterior, consideró que la ejecución de las obras que se realizaron bajo la licencia LC-14-4-0145 fue parcial, en comparación con las obras autorizadas en dicho acto, ya que consistió en la cimentación y construcción de la plataforma de la torre 5, que no en la construcción de los 17 pisos habitables, de manera que el hecho imponible estaría acotado a la obra efectuada.

Tras esto, también concluyó que no podía exigírsele a la demandante que hubiera presentado la declaración del impuesto de delineación urbana, a los efectos de acceder a la devolución del anticipo, puesto que no se configuró ninguno de los supuestos previstos en el artículo 8 del Acuerdo 352 de 2008. Sin Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 embargo, para que le fuera emitida la licencia de construcción, la actora pagó un anticipo del tributo equivalente al 2.6% del monto total del presupuesto de obra o construcción. 2.2- En línea con la conclusión respecto de que el hecho imponible se había realizado solo respecto de las obras de cimentación y construcción de la plataforma de la torre 5, determinó que una porción de lo pagado por anticipo –la actora sufragó $466.734.000- no tuvo causal legal y debía devolverse, porque correspondía al porcentaje de obra que no se ejecutó ni realizó el hecho generador, lo que cuantificó el tribunal en el porcentaje del 84,111246735127267295463836228695% equivalente a la suma de $395.575.786, monto que ordenó devolver, junto con los intereses del artículo 863 del ET. 3- Contrastados los argumentos de apelación del ente demandado contra la decisión del tribunal, la Sala advierte que el a quo encontró demostrado que la actora realizó el hecho generador del impuesto de delineación urbana en vigencia de la Licencia LC-0145, del 21 de marzo de 2014, solo que de forma parcial, en tanto que las obras ejecutadas a su amparo solo fueron la cimentación y construcción de la plataforma de la torre 5, que no la totalidad de las obras que fueron autorizadas en dicho acto administrativo, de modo que los reparos de la apelante, en torno a la ausencia de valoración de las pruebas que acreditaban que la demandante ejecutó obras en vigencia de la prenotada licencia, no estarían controvirtiendo lo decidido por el tribunal, pues este encontró que efectivamente fueron ejecutadas obras bajo la licencia en cuestión, es decir que en esto el fallo le fue favorable a la demandada.

Sin embargo, al mismo tiempo, el a quo estableció que el porcentaje de la obra ejecutada fue de 15,888753264872732704536163771305%, y el de la no ejecutada el 84,111246735127267295463836228695% equivalente a $395.575.786, lo cual no fue impugnado y/o controvertido por la apelante, pese a ser el fundamento de la nulidad parcial de los actos acusados y de la orden de devolución de la citada suma.

En suma, la impugnante no reparó en que, bajo la Licencia LC-0145, del 21 de marzo de 2014, fueron ejecutadas más obras, además de las de cimentación y construcción de la plataforma de la torre 5. Sin perjuicio de lo anterior, se precisa señalar que, el «dictamen» de la Oficina de Fiscalización Grandes Contribuyentes y la «carta interna» 2019IE16974, del 28 de junio de 2019, -a los que alude la apelante, y que corresponden a un único acto; esto es, al Memorando 2019IE16974, del 28 de junio de 2019 suscrito por el jefe de la Oficina de Fiscalización Grandes Contribuyentes- describe las pruebas practicadas, entre ellas, la visita de verificación del 30 de mayo de 2019 donde se evidenció el desarrollo de obras constructivas y concluyó que: «Por todo lo expuesto, de conformidad con la norma tributaria, la inspección ocular y las pruebas recaudadas, se constata que las obras de cimentación y el inicio de la torre residencial se ejecutaron en vigencia de las prórrogas otorgadas a la Licencia de Construcción LC 14-4- 0145 expedida el 21 de marzo de 2014, razón por la cual se debió cumplir con la obligación formal de declarar el impuesto de delineación urbana…» (índice 2).

Al respecto, se advierte que tal medio de prueba recaba sobre lo mismo que encontró el tribunal, concerniente a que el hecho generador del impuesto de delineación se configuró bajo la licencia LC-0145 solo que, a diferencia de lo aducido por la autoridad en el precitado memorando y en los actos acusados, el a quo concluyó que la demandante no estaba en alguno de los supuestos del artículo 8 del Acuerdo 352 de 2008 para estar obligada a presentar la declaración del impuesto de delineación urbana y, además, que la porción de las obras ejecutadas -cimentación y plataforma 5- daban lugar a pagar un menor impuesto del anticipado al momento de solicitar la licencia. Ninguno de estos dos aspectos definidos por el tribunal estarían siendo controvertidos por el apelante, pues se insiste que la censura atinente a la indebida valoración probatoria y la defensa de la legalidad de los actos no cuestiona que la ejecución solo fue parcial en las obras Radicado: 25000-23-37-000-2021-00660-01 (28881) Demandante: Construcciones Arrecifes SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 establecidas por el tribunal y menos aún el monto determinado por este como no ejecutado, que determinó la orden de su devolución. Atendido lo anterior, para la Sala, el apelante no satisfizo la sustentación del recurso de apelación -art. 320 del CGP-; esto es, no controvirtió lo decidido por el juez de primera instancia, pues no resultaba suficiente referirse a la falta de valoración de los medios de prueba, con base en lo cual defendía que la actora había ejecutado obras en vigencia de la Licencia LC-14-4-0145, del 21 de marzo de 2014, obviando que esto también fue concluido por el tribunal, solo que el fallador encontró que la ejecución de la obra al amparo de la prenotada licencia fue parcial, lo que hacía procedente la devolución de una parte del anticipo.

No prospera la apelación. Por lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, la Sala considera que los argumentos de apelación no controvierten el fundamento de la decisión del tribunal para anular parcialmente. Costas 5- Acogiendo la posición mayoritaria de la sección, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, bajo la consideración de no haberse probado, con fundamento en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. 3. Por Secretaría, corregir los nombres de identificación de la parte actora y del ente demandado en la forma en que se indica en el acápite introductorio de la presente providencia e, igualmente, hacerse el respectivo ajuste en Samai.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador