Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: NICOLÁS ESTEBAN FLÓREZ CASTAÑEDA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C, Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO – Durante el trámite de tutela, sin intervención del juez constitucional, la autoridad demandada profirió el acto de nombramiento en periodo de prueba que se echa de menos. La Sala1 resuelve la impugnación presentada por la demandante contra la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo constitucional.
I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 17 de julio de 20252, el señor Nicolás Esteban Flórez Castañeda instauró demanda de tutela contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y la Comisión Nacional del Servicio Civil, a fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la carrera administrativa por meritocracia, igualdad, trabajo, dignidad, mínimo vital3, que considera vulnerados por las actuaciones adelantadas en el proceso de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 25000-23-41- 000-2024-01887-00 y porque no ha sido nombrado en periodo de prueba, pese a encontrarse inscrito en la lista de elegibles, conformada una vez culminado el proceso de selección por concurso de méritos, Convocatoria No. 2890 de 2023, adelantado por la CNSC y la UAE Aeronáutica Civil.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual):
PRIMERO: Que se ampare mis derechos fundamentales al ACCESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA POR MERITOCRACIA, IGUALDAD, TRABAJO EN 1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 20 de agosto de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, expediente de primera instancia, índice 2, archivos «31ED_RADICACIONOFIC_26238» y «2ED_Demanda». 3 También invocó el principio de confianza legítima.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CONDICIONES DIGNAS, DEBIDO PROCESO, CONFIANZA LEGÍTIMA, MINIMO VITAL Y VIVIENDA los cuales fueron desconocidos por las partes accionadas.
SEGUNDO: Se ordene a la AEROCIVIL, que, dentro del término de 2 días hábiles, se sirva a expedir el nombramiento en periodo de prueba del suscrito accionante al empleo denominado PROFESIONAL AERONÁUTICO II, Código 41, Grado 17, ofertado con la OPEC No. 209797 por haber cumplido con todos los requisitos y haberse surtido todas las etapas de manera satisfactoria.
TERCERO: Se ordene la suspensión inmediata de toda actuación dentro del proceso de acción popular que se adelanta en la SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA bajo el radicado No. 25000234100020240188700 y en consecuencia de lo anterior, retrotraer las actuaciones surtidas en el proceso de acción popular, al estado en el que debió notificarse debidamente a las partes interesadas como terceros con interés directo, garantizándole la posibilidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa dentro del trámite. 2.
Como medida provisional, solicitó que se suspenda inmediatamente toda actuación dentro de la acción popular en mención, incluyendo las convocatorias y las audiencias, hasta tanto se resuelva el fondo de esta tutela. 3. Como sustento fáctico, expuso que, participó en la Convocatoria 2890 de 2023, adelantada por la CNSC y la UAE Aeronáutica Civil.
Superadas las etapas del concurso con éxito, fue incluido en la lista de elegibles conformada mediante la Resolución 5524 del 23 de mayo de 2025, que quedó en firme el 6 de junio de 2025. 4. La convocatoria se hizo para cubrir, entre otras, dos vacantes en el cargo de profesional aeronáutico II, código 41, grado 17 (OPEC 209797) y el accionante ocupó el segundo puesto en la lista. 5.
Según lo establecido por la CNSC en la Resolución 2164 de 2025, el nombramiento en periodo de prueba debía hacerse en estricto orden de méritos, dentro de los 30 días calendario siguientes a la fecha en que quedó en firme la lista de elegibles, lo cual, no se cumplió, dado que a la fecha de radicación de la tutela aún no se expedía el acto administrativo correspondiente. 6.
El accionante agregó que, el 14 de julio de 2025, obtuvo el concepto favorable en el respectivo estudio de seguridad que realizó la AEROCIVIL y, en consecuencia, la UAE está en mora administrativa de efectuar el nombramiento en periodo de prueba y por consiguiente, vulneró los derechos fundamentales invocados. 7. Señaló que actualmente no cuenta con un trabajo estable y digno, que ejerce esporádicamente como trabajador independiente y que ello no es suficiente para sufragar sus obligaciones personales y financieras. 8.
Presume que la demora en que la Aerocivil realice el nombramiento esperado, tiene origen en varias acciones constitucionales ejercidas por las organizaciones sindicales a fin de dejar sin efectos el concurso de méritos, en especial la acción popular con radicado 25000234100020240188700, tramitada ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Frente a dicho proceso, reprochó que la autoridad judicial accionada citó a las partes el día 22 de julio de 2025, para llevar a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento, no obstante, asegura que no citó formalmente a los terceros, que como él, tienen interés legítimo en los resultados del litigio.
Si bien el despacho sustanciador ordenó la notificación a los terceros afectados, lo cierto es que la CNSC no la realizó a través del SIMO, ni por otro medio eficaz que les garantice el ejercicio de los derechos procesales. 10. En todo caso, resaltó que el respeto del derecho al mérito debe prevalecer sobre cualquier condición de provisionalidad, en razón a la precariedad de dichos nombramientos, y por consiguiente, a su juicio, la entidad nominadora no puede escudarse en esas situaciones para demorar su nombramiento en periodo de prueba, dado que es su derecho adquirido, y por ello, acude a la acción de tutela, como único mecanismo existente para amparar sus garantías superiores, conforme lo ha indicado la jurisprudencia de la Corte Constitucional (SU-133 de 1998, T-133 de 2016).
B. Trámite impartido e intervenciones 11. Mediante auto del 24 de julio de 2025, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la demanda de tutela y dispuso notificar, como demandados, a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la UAE de la Aeronáutica Civil y a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En calidad de terceros con interés citó a la Asociación Sindical de los Servidores Públicos de la Aeronáutica Civil. 12. Asimismo, comisionó a la CNSC para que notificara a los participantes del concurso de méritos para el cargo profesional aeronáutico II, código 41, grado 17, ofertado con la OPEC No. 209797, que conforman la lista de elegibles previsto en la Resolución 2164 del 27 de marzo del 2025, y a todos los servidores públicos que en ese momento ocupaban dicho cargo ya sea en provisionalidad o en encargo. 13.
También comisionó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C para que notificara a todos los demás vinculados al proceso de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 25000-23-41-000-2024-01887-00. 14. En el mismo proveído negó la medida cautelar solicitada. 15. El magistrado Fabio Iván Afanador García, integrante de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitó que se niegue el amparo por cuanto no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados. 16.
Destacó que no se cumplen los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y que no se indicó alguna causal específica en la que se sustente la vulneración alegada. 17. En todo caso, señaló que mediante el auto admisorio de la medio de control de protección de derechos e intereses colectivos aludido en la demanda, se ordenó «la divulgación de la existencia del medio de control a través de las páginas web de las entidades accionadas y de la misma Rama Judicial, lo anterior en cumplimiento a lo Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 dispuesto en el inciso primero del artículo 21 de la Ley 472 de 1998», lo cual se cumplió de conformidad con lo visto en las actuaciones registradas en la plataforma SAMAI.
Además, la Aerocivil acreditó la publicación en su respectiva página web. 18. Pese a lo anterior, señaló que el accionante no intervino en el marco del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, para lo cual tiene oportunidad hasta antes de que se profiera sentencia de primera instancia. Allí podrá manifestar sus inconformidades, a fin de que sean resueltas por el juez natural de la causa. 19.
El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil confirmó que el accionante participó en el proceso de selección 2509 de la AEROCIVIL, para el cargo de profesional aeronáutico II, código 41, grado 17 (OPEC 209797), y ocupó la segunda posición en la lista. Asimismo, señaló que superó el estudio de seguridad con concepto favorable, el cual, se notificó el 14 de julio de 2025. 20.
Agregó que, si bien es cierto el Decreto 1083 de 2015, establece que el nombramiento en periodo de prueba debe realizarse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha en que quede en firme la lista de elegibles, también lo es que, el sistema específico de carrera de la UAE de la Aeronáutica Civil tiene una etapa posterior a la expedición de le lista de elegibles, que es el estudio de seguridad, consagrado en el artículo 20 de la Ley 790 de 2005. 21.
Adicionalmente, señaló que la norma vigente4, exige que previo a la expedición de los actos administrativos de nombramiento, se verifiquen las condiciones de estabilidad laboral reforzada de los servidores provisionales que actualmente ocupan los cargos a proveer. 22. Conforme a lo anterior, afirmó que en el presente caso no existe una mora administrativa injustificada, dado que el estudio de seguridad se notificó el 14 de julio de 2025 y por ende, no podía realizarse el nombramiento en periodo de prueba el 6 de julio de 2025, como lo pretende el accionante. 23.
Aunado a ello, adujo que la expedición del acto administrativo de nombramiento también requiere de actos previos, de carácter presupuestal y administrativo, que deben ser expedidos por los grupos internos de trabajo, para que finalmente sea suscrito por el director general de la entidad. 24. Finalmente, señaló que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad y que tampoco se acredita la existencia de un perjuicio irremediable que justifique su procedencia como mecanismo transitorio. 25.
El apoderado de la Asociación Sindical de los Servidores Públicos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – ASERPACI, adujo que no pretende frenar la materialización de los nombramientos de las personas que superaron el concurso, sino garantizar los derechos colectivos y constitucionales. 4 Parágrafo segundo y tercero del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 26. Asimismo, señaló que la postergación y reprogramación de ciertos nombramientos fue una consecuencia directa de la falta de previsión y coordinación inicial de Aerocivil y la CNSC respecto a las acciones afirmativas y la estabilidad reforzada.
C. Fallo impugnado 27. Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo constitucional y exhortó a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil para que, en la medida en que las posibilidades lo permitan, priorice el trámite de la audiencia pública de escogencia de vacante, teniendo en cuenta que transcurrieron los 30 días calendario desde la fecha en que quedó en firme la lista de elegibles. 28.
Señaló que no existe mora injustificada de la entidad administrativa nominadora, dado que hasta el 14 de julio de 2024 se notificó el concepto favorable del estudio de seguridad y, además, como lo señaló la UAE Aerocivil, al interior de la entidad deben formalizarse actos previos de carácter presupuestal y administrativo para que luego, el acto de nombramiento se firme por el director general, razón por la cual no avizora negligencia ni desidia en el proceder de la administración. 29.
Aunado a lo anterior, señaló que no avizora un perjuicio irremediable que amerite la intervención urgente del juez constitucional y que ordenar a la Aerocivil proferir el acto de nombramiento implicaría vulnerar el derecho de igualdad de la persona que se encuentra en primer lugar de la lista de elegibles. 30. En cuanto al segundo reproche, efectuado frente al contencioso de protección de derechos e intereses colectivos, señaló que en la parte resolutiva del auto admisorio se lee que la autoridad judicial accionada ordenó que se informara a los miembros de la comunidad sobre la existencia del proceso, para lo cual, la UAEAC y la CNSC, junto con el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, debían publicar en sus páginas web un edicto informativo con todo lo relacionado al medio de control. 31.
Además, se ordenó a la Secretaría del Tribunal que informara a la comunidad acerca de la existencia del medio de control, a través de un aviso publicado en el sitio web de la corporación. 32. Por esa razón, estimó que no existe la vulneración alegada y, en todo caso, señaló que conforme al artículo 24 de la Ley 472 de 1998, el accionante puede coadyuvar el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.
D. Impugnación 33. El demandante solicitó que se revoque el fallo de primera instancia. Manifestó su desacuerdo con la decisión del a quo, porque considera que sí existe mora injustificada de la autoridad nominadora accionada, dado que el Decreto 1083 de 2015 prevé que el nombramiento en periodo de prueba debe realizarse dentro de los 30 días siguientes a la firmeza de la lista de elegibles y no de la finalización de las gestiones internas que son responsabilidad exclusiva de la entidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 34. Aunado a ello, han transcurrido más de tres meses desde la firmeza de la lista (6 de junio de 2025) sin que se materialice su nombramiento, con lo que se evidencia la mora injustificada. 35.
Asimismo, resaltó que el fallo impugnado minimizó su situación concreta, porque no tuvo en cuenta su vulnerabilidad económica y social, y desconoció abiertamente el derecho al mínimo vital. 36. Además, consideró que «(…) lo solicitado nunca fue desplazar a la persona en primer lugar, sino garantizar que se cumpla el orden de mérito», y por lo tanto, no se encuentra fundado el argumento según el cual, ordenar a la entidad que realice el nombrameinto reclamado, vulneraría el derecho a la igualdad.
Contrario sensu, lo que se pretende es que se pondere ese derecho con la confianza legítima, que se vulnera, precisamente, cuando la entidad retrasa el cumplimiento de la ley y otorga valor preferente a situaciones de provisionalidad que son de naturaleza precaria. 37. Frente al exhorto, señaló que en el caso de la OPEC No. 209797 no existe etapa de escogencia de plaza, situación que fue descrita e informada en el escrito de tutela al momento de su radicación, y aún así en el fallo impugnado se comnimó a la entidad a agotar esa etapa. 38.
Así mismo, refirió que el a quo no examinó el escenario planteado que refleja la existencia de un perjuicio irremediable, dado que no analizó que el accionante tiene obligaciones educativas con el ICETEX y que no posee un trabajo fijo que le proporciones ingresos permanentes, además, no se pronunció sobre las alegaciones del sindicato y la Aerocivil, según las cuales en este proceso se debe velar por la protección de la estabilidad laboral reforzada, aún incluso por encima de los derechos de carrera. 39.
Resaltó que, en la contestación de la demanda, la Aerocivil señaló que para el proceso del nombramiento se requería un plazo adicional de 15 días para que se firmara el acto administrativo, sin embargo, a la fecha de interposición del recurso aún no se había materializado la designación del accionante en periodo de prueba. II. CONSIDERACIONES E. Competencia 40.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
F. Problema jurídico 41. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo solicitado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 G. Análisis de la Sala 42.
En el presente caso, el señor Nicolás Esteban Flórez Castañeda pretende que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la carrera administrativa por meritocracia, igualdad, trabajo, dignidad, mínimo vital, que estima violados por las autoridades accionadas, concretamente porque la UAE Aeronáutica Civil no ha proferido el acto de nombramiento en periodo de prueba en el cargo de profesional aeronáutico II, código 41, grado 17 (OPEC 209797), para el cual concursó y ocupó el segundo puesto, según la lista de elegibles conformada mediante la Resolución 5524 del 23 de mayo de 2025, que quedó en firme el 6 de junio de 2025. 43.
En el fallo impugnado, el a quo denegó el amparo solicitado, tras considerar que la autoridad administrativa no incurrió en mora injustificada, dados los trámites internos, de carácter administrativo y presupuestal, cuyo agotamiento se requiere previa la emisión del acto administrativo de nombramiento en periodo de prueba que se echa de menos. 44.
En el recurso, la parte actora insiste en la ocurrencia de la mora administrativa alegada, y en esta instancia, sería del caso analizar si en efecto ocurrió o no la tardanza injustificada que se alega como origen de la vulneración de las garantías superiores, no obstante, en el curso del trámite, la accionada UAE Aeronáutica Civil, junto con el memorial donde solicita que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, aportó: (i) Copia de la Resolución 03365 del 17 de octubre de 2025, mediante la cual se nombró en periodo de prueba el señor Nicolás Esteban Flórez Castañeda en el cargo de profesional aeronáutico II, código 41, grado 17; y (ii) Copia del mensaje de datos mediante el cual se practicó la notificación de dicho acto al interesado, enviado al correo electrónico esteban.florez.arq@gmail.com, suministrado por el accionante. 45.
Así las cosas, se encuentra acreditado que, durante el trámite de tutela, la autoridad demandada, en el marco de sus competencias, profirió el acto administrativo mediante el cual se designó al accionante para ocupar, en periodo de prueba, el empleo para el que concursó. Esta circunstancia implica la pérdida de sustento de la solicitud de amparo, escenario ante el cual se configura el fenómeno de carencia actual de objeto5. 46.
Dicho fenómeno, según la Corte Constitucional, puede presentarse en tres eventos: (i) el hecho superado, que tiene lugar «cuando la amenaza o vulneración cesan porque el accionado, “por un acto voluntario”, [es decir, sin intervención del juez constitucional], satisfizo la prestación solicitada por el accionante»6; (ii) el daño consumado, que se materializa «cuando “la amenaza o la vulneración del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela”»7; y (iii) la situación sobreviniente, predicable frente a escenarios que no encuadran en las dos categorías anteriores, en virtud de los cuales, «igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo 5 Corte Constitucional, sentencia T-200 de 2022. 6 Corte Constitucional, sentencia T-070 de 2022, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 7 Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04470-01 Demandante: Nicolás Esteban Flórez Castañeda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 solicitado en la demanda de amparo no [surtiría] ningún efecto y, por lo tanto, [caería] en el vacío»8. 47. En el presente caso, la pretensión del accionante, consistente en lograr la expedición del nombramiento en periodo de prueba, se satisfizo por un acto voluntario, pues, como se anticipó, la autoridad administrativa competente profirió la Resolución 03365 del 17 de octubre de 2025 durante el trámite de tutela, sin que mediara orden alguna de esta corporación. En consecuencia, se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado, lo cual será declarado en la parte resolutiva de esta providencia. 48.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Modificar la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo constitucional.
En su lugar, se dispone:
PRIMERO. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la solicitud de amparo de Nicolás Esteban Flórez Castañeda.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF 8 Corte Constitucional, sentencia SU-225 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.