Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Demandado: María Teresa Salamanca Castro Tema: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Cuantía reconocida excede lo debido SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia contra la sentencia proferida el 2 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D1, por medio de la cual se confirmó parcialmente la decisión de primera instancia emitida el 28 de mayo de 2014 por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María Teresa Salamanca Castro contra esa entidad. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia solicitó la revisión de la sentencia proferida el 2 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que confirmó parcialmente la decisión del 28 de mayo de 2014 emitida por el Juzgado Quince Administrativo del 1 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho con radicado 11001-33-35-015-2013-00376- 01; actor: María Teresa Salamanca Castro, demandado: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Circuito Judicial de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-015-2013-00376-01, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María Teresa Salamanca Castro y en consecuencia se declaró la nulidad parcial de las resoluciones i) 0376 del 11 de diciembre de 2009, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación, y ii) 0136 del 4 de mayo de 2010, por medio de la cual la entidad recurrente reliquidó de la prestación sobre el 75% del promedio de los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales cotizó la afiliada durante los últimos 10 años de servicio. 2.
Como consecuencia de lo anterior solicitó i) la anulación de la sentencia del 2 de junio de 2016; ii) la declaratoria de que María Teresa Salamanca Castro no tenía derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos salariales percibidos en el último año de servicio; iii) el reintegro de todas las sumas de dinero pagadas como consecuencia del acto de reliquidación de la pensión jubilación, debidamente indexados; iv) la reliquidación y pago de la pensión, según lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013, y SU-230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, es decir, con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores base de cotización taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994; y v) la condena en costas. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Mediante la Resolución CPS0376 del 11 de diciembre de 2009, la directora de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia le reconoció pensión de vejez a María Teresa Salamanca Castro equivalente al 75% de lo devengado sobre el salario promedio de los últimos 10 años, y con los factores salariales sobre los que cotizó los cuales están enlistados en el Decreto 1158 de 1994, efectiva a partir del retiro definitivo del servicio. 3.2.
Con la Resolución CPS0136 del 4 de mayo de 2010, por retiro definitivo del servicio, la directora de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia le reliquidó la prestación reconocida. 3.3. Inconforme con la anterior decisión, la pensionada presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de los actos de reconocimiento pensional, por cuanto, a su juicio, la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia no aplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 33 de 1985, para determinar 2 En adelante CPACA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia la cuantía de su pensión, es decir, incluida la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3.4.
El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia del 28 de mayo de 2014 declaró la nulidad parcial de los actos administrativos de reconocimiento pensional y ordenó a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia reliquidar la pensión de vejez de María Teresa Salamanca Castro con el 75 % del promedio de los factores devengados en el último año de servicio. 3.5.
La anterior decisión fue apelada por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia y a través de la sentencia recurrida fue confirmada parcialmente en sede de segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. 3.6. La directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, a través de la Resolución FP0396 del 21 de octubre de 2016, dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez de la solicitante sobre el 75 % de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio. 1.1.3.
Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 2 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D confirmó parcialmente la decisión del 28 de mayo de 2014 emitida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual ordenó a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia reliquidar la pensión de vejez de María Teresa Salamanca Castro con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año de servicio, (esto es, entre el 18 de febrero de 2009 y el 18 de febrero de 2010), de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y en concordancia con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20103 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos4: 5.1. Comoquiera que María Teresa Salamanca Castro nació el 23 de febrero de 1957, era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de esa norma para los empleados del orden territorial, contaba con más 35 años de edad.
En consecuencia, podía acceder a la pensión con los requisitos 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23- 25-000-2006-07506-01, M.P. Doctor Victor Hernando Alvarado Ardila. 4 Samai, índice 19, 21RECIBEMEMORIAL_11001333501520130037(.zip) NroActua 19, 11001333501520130037600, 11001333501520130037600.pdf, folios 217 al 241. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia establecidos en la Ley 33 de 1985, esto es con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. 5.2.
Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 20105, para el reconocimiento de la prestación era válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, de modo que el monto de la pensión se debía establecer con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicio bajo el entendido de que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. 5.3.
La sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional era inaplicable al caso de María Teresa Salamanca Castro, comoquiera que en dicho precedente únicamente se analizó el régimen pensional de altos dignatarios del Estado. 5.4. Según el certificado de salarios expedido por la División Nacional Salarial y Prestacional de la Universidad de Colombia, en el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio devengó los siguientes factores salariales: i) asignación básica; ii) bonificación bienestar universitario; iii) bonificación por servicios; iv) prima de servicios; v) prima de navidad; vi) vacaciones; vii) ajuste vacaciones; viii) prima de vacaciones; ix) bonificación por recreación; y x) quinquenio. 5.5.
En ese orden, los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación prestacional eran además de la asignación básica, las doceavas partes de la bonificación por servicios, y de las primas de servicios, de navidad y de la de vacaciones. 5.6. La bonificación especial de bienestar universitario y el quinquenio o bonificación fueron creados por el Consejo Superior Universitario a través de los Acuerdos 57 de 1978 y 005 de 1198, respectivamente, es decir que fueron creados sin competencia legal para ello pues el único competente para fijar salarios es el gobierno nacional, razón por la cual no era procedente incluirlos en la reliquidación de la pensión. 5.7.
La bonificación por recreación no era factor salarial, por tanto no podía ser incluido dentro de la reliquidación pensional, toda vez que esta correspondía a un descanso remunerado y, por ende, no era factor salarial. 1.2. La causal de revisión invocadas 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia 6.
La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos 6: 6.1. La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidas por la Corte Constitucional en sentencias C 258 de 2013, SU-230 del 2015 y SU-427 de 2016, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les deben respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994. 6.2.
La cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto del ingreso base de liquidación (IBL). 1.3. Contestación a la acción especial de revisión 7. María Teresa Salamanca Castro se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación7: 7.1.
La entidad recurrente formuló sus pretensiones de revisión en contravía de los principios de igualdad, favorabilidad, inescindibilidad de la ley, debido proceso, cosa juzgada y autonomía del juez, toda vez que las sumas de dinero reconocidas en los fallos judiciales objeto de revisión se fundaron en los preceptos legales y lineamentos jurisprudenciales vigentes para la época. 7.2.
Tal y como lo concluyó el juez de instancia, la sentencia SU-230 de 2015 no resultaba aplicable a la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que esta fue producto de una acción de tutela promovida contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia, y en razón a que dicha Corporación tiene competencias diferentes de las materias sobre las cuales se pronuncia el Consejo de Estado, como máximo tribunal de lo contencioso administrativo, y por ende, su aplicación no podía hacerse extensiva a los servidores públicos con regímenes especiales. 7.3.
Si bien en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 el Consejo de Estado modificó su postura respecto del ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985, también es cierto que dicho precedente no era aplicable al reconocimiento efectuado en cumplimiento de la sentencia objeto de revisión, por cuanto en su caso «ya agotó la vía ordinaria, tanto en primera instancia, como en segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho que interpuso la señora María Teresa Salamanca Castro, en contra de la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, en el cual se ordenó en su momento la reliquidación de su 6 Samai, índice 3, DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 3, folios 2 al 50. 7 Samai, índice 10, 12_MemorialWeb_ContestaciónDemanda(.pdf) NroActua 10. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia pensión vitalicia de conformidad con los preceptos jurisprudenciales que en su momento desarrollaban los lineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado como superior jerárquico del Tribunal administrativo de Cundinamarca» (sic). 1.4.
Concepto del Ministerio Público 8. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA 8. 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12. En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 11 de julio de 201610 y la presente acción fue radicada el 1° de octubre de 2020, lo que permite concluir que se presentó en oportunidad. 2.3.
Los problemas jurídicos 13. Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la cuantía del derecho reconocido a María Teresa Salamanca Castro excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de 8 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 10 Samai, índice 19, 21RECIBEMEMORIAL_11001333501520130037(.zip) NroActua 19, 11001333501520130037600, 11001333501520130037600.pdf, folio 248. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2011 de la Ley 797 de 200312 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 15.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 16. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen13. 17.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 11 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 12 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 13 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».
En tal sentido, se han definido los siguientes14: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 18.
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»15. 19. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación16 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de 14 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 15 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.
Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 20.
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»17. 2.4.2. En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 21.
La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201818, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: « El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 22.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 23.
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 18 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables(…)». 24.
Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos. «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». 25. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia 26.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 27.
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 28.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio19 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.5.
Caso concreto 29. En torno a la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201020 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 30.
Al respecto, el ente de previsión recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de 19 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 31.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 2 de junio de 2016 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 32.
Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», especialmente, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 33.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del año 2018, por lo que es claro que para la época en que se profirió la sentencia recurrida, la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 34.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, ordenó que la pensión de jubilación de María Teresa Salamanca Castro se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: i) asignación básica; y ii) una doceava parte (1/12) de las bonificaciones por servicios y de las primas de vacaciones, de servicios y de navidad.
En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
(…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando.» [Negrillas del original]. 35. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra certificado de factores devengados expedido el 5 de octubre de 2016 por la jefe de división salarial y prestacional de la Universidad Nacional21 según la cual, María Teresa Salamanca Castro devengó en el último año de servicio (2009-2010) los siguientes factores: i) asignación básica; ii) bonificación bienestar universitario; iii) bonificación servicios prestados; iv) prima de servicios; v) prima de navidad; vi) vacaciones del periodo; vii) ajuste vacaciones; viii) prima vacaciones; ix) bonificación especial recreación; x) compensación vacaciones por retiro; xi) ajuste compensación vacaciones por retiro; xii) prima de vacaciones por retiro; xiii) ajuste prima de vacaciones por retiro; xiv) bonificación especial de recreación por retiro; xv) ajuste bonificación especial de recreación por retiro; xvi) prima de servicios por retiro; xvii) ajuste prima de servicios por retiro; xix) prima de navidad por retiro; xx) ajuste prima de navidad por retiro; y xxi) quinquenio. 36.
Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: 36.1. María Teresa Salamanca Castro nació el 8 de octubre de 195422. 36.2. Laboró al servicio de la Universidad Nacional de Colombia entre 30 de julio de 198423 y el 19 de febrero de 2010, y el último cargo que ocupó fue el de jefe de la Unidad 2006-05, adscrita a la Facultad de Odontología, sede Bogotá24. 36.3.
Mediante la Resolución CPS0376 del 11 de diciembre de 200925, la directora de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia le reconoció una pensión por vejez, en consideración al cumplimiento de los requisitos de la Ley 33 de 1985, equivalente al 75% de lo devengado sobre el salario promedio de los 10 últimos años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 21 Samai, índice 3, DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 3, folio 252. 22 Samai, índice 3, DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 3, folio 74. 23 Según la certificación expedida el 9 de enero de 2008, por la jefe de la división de personal administrativo de la Universidad Nacional de Colombia, visible en Samai, índice 19, 21RECIBEMEMORIAL_11001333501520130037(.zip) NroActua 19, 11001333501520130037600, 11001333501520130037600.pdf, folio 26. 24 Según la Resolución 343 del 16 de febrero de 2010, por el cual se retira a una funcionaria del servicio, visible en Samai, índice 19, 21RECIBEMEMORIAL_11001333501520130037(.zip) NroActua 19, 11001333501520130037600, 11001333501520130037600.pdf, folio 24. 25 Samai, índice 19, 21RECIBEMEMORIAL_11001333501520130037(.zip) NroActua 19, 11001333501520130037600, 11001333501520130037600.pdf, folios 19 y 20. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia de 1993, y con la inclusión de los factores salariales sobre los que cotizó, y que se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en cuantía de $1’739.877, a partir del retiro definitivo efectivo del servicio. 36.4.
Con la Resolución CPS0136 del 4 de mayo de 201026 se reliquidó la prestación, en una cuantía de $1’774.674, a partir del 19 de febrero de 2010, fecha en la que se acreditó el retiro definitivo del servicio. 36.5. A través de la Resolución FP0396 del 21 de octubre de 201627, en cumplimiento del fallo objeto de revisión, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia reliquidó la pensión de vejez y, por ende, el monto de la mesada pensional aumentó a $2’111.986, efectiva a partir 19 de febrero de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 10 de mayo de 2010 por prescripción trienal. 36.6.
En los artículos tercero y cuarto del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. 36.7. Adicionalmente, se encuentra acreditado que laboró al servicio del ente universitario por más de 20 años, y el último cargo ocupado fue el de jefe de la Unidad 2006-05, adscrita a la Facultad de Odontología, sede Bogotá. 37.
Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida a María Teresa Salamanca Castro, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. 38. En consecuencia, la liquidación de la pensión no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 30 de junio de 199528 contaba con más de 35 años de edad; ii) prestó sus servicios por más de 20 años en la Universidad Nacional de Colombia; y iii) durante el último año de servicio percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la prestación. 39.
Lo anterior, se armoniza con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Esta posición permite salvaguardar pilares y principios superiores tales como la seguridad jurídica29. 26 Ibidem, folios 21 y 22. 27 Samai, índice 3, DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 3, folios 266 al 273. 28 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden territorial. 29 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia 40.
Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201830 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 41.
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 2 de junio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y por tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia. 2.6.
Costas 42. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 43. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00859-00 (2602-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Subsección D, el 2 de junio de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.
Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT