1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa Temas: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - mecanismo idóneo cuando el daño se deriva de actos administrativos / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - se configura cuando se acude a la acción de reparación directa sin haber demandado un acto administrativo expreso o sin haber obtenido un pronunciamiento previo de la Administración. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 14 de julio de 2021, mediante la cual una Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 2. En el proceso de pérdida de investidura con radicado 2000-1139 que se adelantó en contra del señor Luis Alberto Aza, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones; pese a lo cual la Secretaría de ese ente judicial le reportó a la Procuraduría que el señor Aza tenía una sanción de inhabilidad.
Se indicó que, como consecuencia de esa información equivocada, se revocó su candidatura al Concejo del municipio de Guachucal en las elecciones populares del 30 de octubre de 2011.
ANTECEDENTES La demanda 3. En escrito1 presentado el 1° de junio de 20122, Luis Alberto Aza, por conducto de apoderado judicial, demandó en reparación directa a la Nación – Rama Judicial, con el propósito de que se le declare responsable por la “declara[ción de] inhabilidad [de la que fue objeto] (…) sin que [fuera] cierto”, que le imposibilitó ser elegido como concejal de Guachucal, en la contienda electoral del 30 de octubre de 2011. 4.
Al respecto, formuló las siguientes pretensiones (transcritas en su tenor literal, con posibles errores ortográficos): “PRIMERA.- La NACIÓN - RAMA JURISDICCIONAL, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados al señor LUIS ALBERTO AZA, por falla o falta del servicio del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 1 Demanda visible a folios 2 a 8 del cuaderno principal. 2 Según el acta individual de reparto, visible a folio 67 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 2 DE NARIÑO, CUYO HECHO generador de daño se consolida en declarar LA INHABILIDAD del señor LUIS ALBERTO AZA para ser candidato al Concejo del Municipio de Guachucal (N) en las elecciones populares de Octubre 30 del año 2.011, sin que sea cierto.
SEGUNDA.- Condenar a la NACIÓN - RAMA JURISDICCIONAL, a través del Director Ejecutivo de la Administración Judicial, Doctor DIOGENES VILLA o quien hagas sus veces, a pagar a mi poderdante a título de reparación del daño, los perjuicios de orden moral y material, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS $200’000.000.00.
TERCERA.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. CUARTA.- Que se condene a la entidad demandada, a través de su representante legal, o de quien haga sus veces, al pago de costas, agencias en derecho y demás gastos del presente proceso.
QUINTA.- La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A”. 5. Como fundamento fáctico de las pretensiones, en síntesis, se narró que, el 8 de marzo de 2010, Luis Alberto Aza inscribió su candidatura ante la Registraduría de Guachucal (Nariño) para aspirar al Concejo de ese municipio en las elecciones del 30 de octubre de 2011, para lo cual recibió el aval del Partido Político “Cambio Radical”. 6.
Se dijo que el 15 de septiembre de 2011, mediante la Resolución 1816, el Consejo Nacional Electoral revocó la inscripción de la candidatura del señor Aza, alegando la existencia de una inhabilidad impuesta en el proceso de pérdida de investidura con radicado 2000-21139, tramitado por el Tribunal Administrativo de Nariño, a pesar de que dicho proceso concluyó con decisión absolutoria en favor del ahora demandante. 7.
Se indicó que lo expuesto se originó porque, el 11 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo de Nariño le reportó, equivocadamente, a la Procuraduría General de la Nación que Luis Alberto Aza se encontraba inhabilitado en virtud del proceso 2000-21139 y aunque el 25 de enero de 2005 la Procuraduría le solicitó al Tribunal que precisara las supuestas faltas cometidas por Luis Alberto Aza en virtud del proceso de pérdida de investidura 2000-21139, el operador judicial remitió únicamente copia de la demanda, y no envió la decisión absolutoria. 8.
Se adujo que los hechos expuestos afectaron el buen nombre del demandante, quien fue señalado como “corrupto y se le han aparta[ron] sus más fieles copartidarios y leales amigos”. 9. Como consecuencia, se solicitó el reconocimiento y pago de los siguientes conceptos: (i) por daño emergente, las suma de $14’000.000, correspondientes a gastos de campaña, transporte y honorarios de abogado;
(ii) por lucro cesante, el monto de $30’000.000, por considerar que, “de no haberse producido (…) la falsa inhabilidad (…) pertenecería al Concejo Municipal de Guachucal”; (iii) por daño Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 3 moral, el equivalente a 200 SMLMV;
(iv) por daño a la vida en relación, 150 SMLMV; y (iv) por daño “subjetivo”, 2.000 gramos oro. Trámite relevante en primera instancia 10. El 13 de junio de 2012, los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño manifestaron su impedimento para conocer de este asunto, al considerar que se encontraban incursos en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 150 del CPC, debido a su interés directo en el resultado del proceso3. 11.
El 3 de agosto siguiente, el Consejo de Estado declaró fundados dichos impedimentos4, por cuanto “resulta[ba] manifiestamente contrario al principio de imparcialidad que un mismo funcionario ostent[ara] la calidad de juez y parte dentro de un proceso judicial”. 12. El 4 de octubre de 2012, la Presidencia del Tribunal Administrativo de Nariño designó conjueces para resolver la controversia5, quienes se posesionaron, entre el 15 de noviembre6 y el 10 de diciembre de 20127. 13.
El 29 de enero de 2013, la conjuez ponente remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Pasto, después de estimar que la cuantía no superaba los 500 SMLMV8. 14. El 11 de marzo de 2013, el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto devolvió el asunto al tribunal de origen, dado que la controversia versaba sobre un supuesto error judicial de la Administración de Justicia, materia excluida de su competencia9.
Acto seguido, el 30 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda y ordenó notificar a la Rama Judicial y al Ministerio Público10. Contra el auto admisorio, la entidad demandada interpuso recurso de reposición el 24 de julio de 201311, decisión que fue confirmada el 9 de agosto siguiente12. 15. La Rama Judicial contestó la demanda13.
Explicó que, conforme a los artículos 13, 14 y 15 de la Resolución 143 de 2002 de la Procuraduría General de la Nación, corresponde a los Secretarios de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo diligenciar el formulario relativo al reporte de inhabilidades por pérdida de investidura; por su parte, la División de Registro, Control y Correspondencia de la Procuraduría debe verificar que la información coincida con la suministrada por la autoridad reportante y, solo después de esa comprobación, deberá ingresar los datos al sistema “SIRI”; así, si el formulario no cumple los requisitos, la división de la Procuraduría en cita debe devolverlo para su corrección. 3 Folios 71 y 72 del cuaderno principal. 4 Folios 77 y 79 del cuaderno principal. 5 Folio 82 del cuaderno principal. 6 Folios 86 y 87 del cuaderno principal. 7 Folio 89 del cuaderno principal. 8 Folios 93 y 94 del cuaderno principal. 9 Folios 97 a 100 del cuaderno principal. 10 Folio 105 del cuaderno principal. 11 Folios 113 a 117 del cuaderno principal. 12 Folios 125 a 127 del cuaderno principal. 13 Folios 130 y 142 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 4 16. En el caso concreto, sostuvo que el formulario relacionado con Luis Alberto Aza no fue diligenciado en su totalidad por el Tribunal Administrativo de Nariño, pues “carec[ía] de la firma del funcionario designado, esto es, de la persona quien fungía para la época (año 2003) como secretario del Tribunal”; dijo que la Procuraduría, pese a esa inconsistencia, procedió a registrar la información en el “SIRI”, en lugar de devolverlo al Tribunal para su corrección. 17.
Asimismo, argumentó que el supuesto daño alegado no fue generado por el ejercicio de la función jurisdiccional, sino por la actuación del Consejo Nacional Electoral, organismo que, mediante la Resolución 1816 del 15 de septiembre de 2011, revocó la inscripción de la candidatura del actor, que había sido avalada por “Cambio Radical”. Añadió que, aunque dicho acto administrativo era susceptible de recurso, el actor no hizo uso de este mecanismo legal, y que, conforme al artículo 71 de la Ley 270 de 1996, se presumía su culpa grave o su dolo, en la medida que “no hizo nada” para “evitar el perjuicio”. 18.
En subsidio, objetó la certeza del daño, argumentando que la aspiración a la corporación municipal constituía una expectativa no garantizada, pues no existía certeza de que Luis Alberto Aza hubiese sido elegido, teniendo en cuenta que la trayectoria profesional y el buen nombre no eran suficientes para afirmar la obtención de un cargo popular. 19.
Con fundamento en lo anterior, alegó las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “falta de objeto para demandar”, “inexistencia del nexo causal” y la innominada o genérica. 20. Finalmente, llamó en garantía a dos exsecretarios del Tribunal Administrativo de Nariño. 21. El 12 de septiembre de 201314, se negó el llamamiento en garantía solicitado por la Rama Judicial, por cuanto esta entidad no describió de manera clara e inequívoca la conducta atribuida a cada uno de los exsecretarios del Tribunal Administrativo de Nariño, limitándose a indicar que “deb[ían] ser llamados en garantía sin más razones”.
En ese mismo auto, se vinculó a la Procuraduría General de la Nación como litisconsorte necesario, en los términos del artículo 83 del CPC, al advertir que en la demanda se relacionaron hechos en los que medió su intervención. 22. Contra la decisión que negó el llamamiento en garantía, la Rama Judicial interpuso recurso de apelación15.
El 24 de septiembre de 2015, el Consejo de Estado confirmó el auto impugnado, por cuanto “no se cumplió a cabalidad con los requisitos del llamamiento en garantía, pues no se calificó la conducta según las disposiciones del artículo 53 el Código de Procedimiento Civil”16. 23. La Procuraduría General de la Nación, en su contestación de la demanda17, puntualizó que el reporte de pérdida de investidura del señor Aza fue efectuado por 14 Folios 201 a 204 del cuaderno principal. 15 Folios 205 a 211 del cuaderno principal. 16 Folios 221 a 234 del cuaderno principal. 17 Folios 256 a 267 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 5 el Tribunal Administrativo de Nariño y que, aunque medió un requerimiento de la Procuraduría con el fin de que se le suministrara la información completa, la Secretaría del Tribunal procedió a enviar copia de la demanda y no de la sentencia absolutoria. 24.
Añadió que la División de Registro, Control y Correspondencia de la Procuraduría, en ejercicio de sus funciones, solicitó en tres oportunidades a la Secretaría del Tribunal la verificación de la información para proceder a su anotación en “SIRI” y que, en cada ocasión, la dependencia de la Rama confirmó el reporte, circunstancia que motivó el registro de la pérdida de investidura a nombre del aquí demandante. 25.
Asimismo, advirtió que el actor “conocía del registro de los antecedentes con anterioridad a la revocatoria de su inscripción al Concejo”, pese a lo cual no impugnó la resolución que revocó su inscripción, pretermitiendo así su “deber legal”. 26. En virtud de lo anterior, formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “culpa exclusiva de la víctima” y la excepción innominada. 27.
Finalmente, llamó en garantía a los mismos funcionarios señalados por la Rama Judicial - dos exsecretarios del Tribunal Administrativo de Nariño-, aduciendo que sus actuaciones “condujeron a la Procuraduría General de la Nación al error de registrar la pérdida de investidura objeto de la presente demanda”. El 25 de noviembre de 2016, el a quo negó dicho llamamiento en garantía, al estimar que no existía evidencia de un vínculo jurídico, legal o contractual que la facultara a llamar en garantía a funcionarios de la Rama Judicial18.
La Procuraduría apeló esa decisión19, pero esta Corporación la confirmó el 18 de abril de 201820. 28. Vencido el período probatorio, el 1° de febrero de 2019, se corrió traslado a las partes para la presentación de los alegatos de conclusión y para que el Ministerio Público rindiera concepto21. Los extremos procesales y el Ministerio Público guardaron silencio.
La sentencia de primera instancia 29. En sentencia del 14 de julio de 202122, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer costas a la parte actora. 30. Precisó que el daño invocado consistió en la revocatoria de la inscripción del actor como candidato al Concejo Municipal de Guachucal en las elecciones de octubre de 2011, y que la falla atribuida radicó en que “la entidad demandada (…) a través de sus empleados no tuvo el debido cuidado a la hora de verificar y reportar una información errónea a otra entidad [Procuraduría] que optó por considerarla cierta”. 18 Folios 311 a 313 del cuaderno principal. 19 Folios 315 a 323 del cuaderno principal. 20 Folios 345 a 350 del cuaderno principal. 21 Folio 377 del cuaderno principal. 22 Folios 402 a 407 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 6 31. Determinó que no se configuró la falla en el servicio alegada y aunque reconoció la existencia de una aspiración política de Luis Alberto Aza, la calificó como una mera expectativa, “pues en el hipotético caso que el reporte erróneo de la información a la Procuraduría no se hubiera dado, y que por ende no se hubiera revocado la inscripción, se desconoce cuál hubiera sido la suerte del actor con respecto a los demás aspirantes”. 32.
Adicionalmente, consideró que se había configurado la culpa exclusiva de la víctima. Al respecto, señaló que la Resolución 1816 de 2011, expedida por el Consejo Nacional Electoral, constituía un acto administrativo susceptible de recurso de reposición, el cual de haberse ejercido oportunamente, “muy seguramente” habría conducido a la convalidación de la inscripción del señor Aza.
En ese sentido, estimó que el actor no agotó los mecanismos legales idóneos para evitar la consumación del “presunto daño” que alegó, tales como interponer el recurso procedente contra la Resolución 1816 de 2011, o presentar una acción constitucional con solicitud de medida provisional urgente en caso de proximidad del proceso electoral, o pedir la corrección de la información ante el Tribunal o la Procuraduría. 33.
Finalmente, indicó que “de todas maneras, no se discute que al interior del Tribunal Administrativo de Nariño, se hayan efectuado actuaciones de manera errónea con relación al trámite secretarial anteriormente referenciado, pero las mismas fueron corregidas según las pruebas arrimadas”. 34. Se abstuvo de condenar en costas, en aplicación del artículo 171 del C.C.A. y atendiendo a la conducta procesal de las partes.
El recurso de apelación 35. La parte demandante23 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que la Sala de Conjueces no valoró el fallo absolutorio proferido en el marco del proceso 2000-1139, mediante el cual se resolvió la demanda de pérdida de investidura en contra del señor Aza. Sostuvo que la Rama Judicial tenía la obligación de acatar dicha decisión, pero que, en contraposición a ese deber, remitió erróneamente a la Procuraduría el Oficio 1677 del 11 de marzo de 2003, en el que se mencionaba una inhabilidad vigente contra Luis Alberto Aza. 36.
Señaló que esa situación se reiteró en el Oficio 1363 del 22 de febrero de 2005, en el que nuevamente se afirmó que sobre el actor recaía una decisión de pérdida de investidura y añadió que este error fue reconocido por el propio Tribunal Administrativo de Nariño en el Oficio 0488-12 del 13 de febrero de 2012, en el cual reconoció que el señor Aza no tenía sanción alguna derivada del proceso de pérdida de investidura. 37.
Asimismo, sostuvo que no era razonable concluir que el daño lo causó el propio demandante, pues “[los] documentos, procesos, oficios y decisiones objeto del 23 Documento “014_ED_003RECURSODEAPELACIO.pdf” del expediente digital, que obra en el aplicativo Samai Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 7 reparo fueron expedidos por el Tribunal Administrativo de Nariño; [luego] decir que con un derecho de petición la realidad actualmente sería otra, no es coherente”.
A pie de página las palabras textuales de la parte actora24. Trámite relevante en segunda instancia 38. El 6 de octubre de 2023, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto25 y, el 24 de noviembre siguiente, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera su concepto26, oportunidad en la que los extremos de la litis guardaron silencio. 39.
El Ministerio Público estimó que el daño era incierto, bajo el entendido de que, en materia electoral, el Consejo de Estado ha indicado que la inscripción de una candidatura a un cargo de elección popular representa el ejercicio del derecho constitucional a ser elegido, sin que implique una garantía de elección; por ende, el demandante solo tenía una mera expectativa como aspirante al Concejo Municipal de Guachucal, y aún “si su candidatura no hubiera sido revocada por el Consejo Nacional Electoral, no era garantía de que adquiriera un derecho cierto como cabildante ni tampoco lo hacía acreedor de los derechos salariales o prestaciones sociales que de esta se derivan”. 40.
Además, manifestó que compartía el razonamiento del a quo referente a la culpa exclusiva de la víctima, tomando en consideración que el actor debió recurrir la decisión del Consejo Nacional Electoral con el fin de hacer exigible su derecho y restituir su inscripción para las elecciones de octubre de 201127. 24 A continuación, la transcripción literal del recurso de apelación interpuesto (con posibles errores): “1.
Debemos discrepar de los argumentos esgrimidos por el a quo, en primer término porque para negar las pretensiones planteadas en la demanda, NADA DIJO respecto al primer documento digno de estudio por parte del Juzgador de primera instancia, esto es, la Sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño notificada a mi poderdante el 20 de septiembre del año 2001, en la que dentro del proceso 2000 - 1139 decide absolverlo de las peticiones de pérdida de investidura, y es a la Rama Judicial a quien le correspondía hacer cumplir el fallo en mención. Pese a lo anterior, NADA DICE el a quo, referente a que pese al fallo absolutorio, mediante oficio No. 1677 del 11 de marzo del 2003 brinda información errónea, falaz, equivocada y se expide documento a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION incluyendo el nombre de mi prohijado como aquella con SANCION DE DECLARACION DE PERDIDA DE INVESTIDURA. 2.
Consideramos que evade la primera instancia resolver lo que se le pidió estudiara, y es que el error del Tribunal Administrativo de Nariño se mantiene en el tiempo y el 22 de febrero del año 2005 mediante oficio 1363 insiste en que existe sobre mi representada decisión de PERDIDA DE INVESTIDURA.
3. NO DICE NADA el juez de conocimiento NI MENCIONA el oficio 0488-12 del 13 de febrero del año 2012 emitido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO en la que se dice que mi cliente Señor ALBERTO DAZA no ostenta ninguna sanción por pérdida de investidura derivada del proceso 200 - 00139. 4. Finalmente, plantear como opción para eludir la responsabilidad de quienes en su momento expidieron decisiones del Tribunal Administrativo de Nariño, y asumir que el único responsable de lo que lo ocurrió es el mismo demandante, no tiene razón de ser.
Ahora resultó culpa exclusiva de la victima, cuando todos los documentos, procesos, oficios y decisiones objeto del reparo fueron expedidos por el tribunal Administrativo de Nariño, decir que con un derecho de petición la realidad actualmente sería otra, no es coherente”. 25 Índice 3 del aplicativo Samai, Consejo de Estado. 26 Índice 12 del aplicativo Samai, Consejo de Estado. 27 Índice 16 del aplicativo Samai, Consejo de Estado.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 8 41. Mediante auto de 29 de septiembre de 202528, se ordenó la remisión de este asunto al despacho del consejero ponente29. CONSIDERACIONES 42. La Sala no advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que procede a resolver en segunda instancia el presente asunto.
No obstante, se estima necesario establecer la acción procedente con base en el contenido de las pretensiones y el objeto de la demanda. 43. Sobre la base de las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo, aplicable en el sub lite por la fecha en que se presentó la demanda, se ha señalado que la procedencia de la acción se encuentra determinada por la fuente del daño en que se fundamenta la causa petendi y ésta, a su vez, determina la oportunidad en el tiempo para hacer valer las pretensiones formuladas por la vía jurisdiccional, circunstancia que excluye que esa elección se encuentre reservada al arbitrio del demandante. 44.
Si bien tanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como la de reparación directa comparten una naturaleza indemnizatoria; lo cierto es que estas se diferencian en la fuente que origina el daño, lo cual implica, entre otros aspectos, una formulación distinta de las pretensiones y plazos de caducidad diversos. En términos generales, cuando el daño proviene de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho -artículo 85 del CCA-; en cambio, si la lesión se origina en un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración debe ser perseguida mediante la acción de reparación directa -artículo 86 ibidem-. 45.
Con fundamento en lo expuesto, se examinarán los elementos de juicio debidamente incorporados a este proceso, con la precisión de que esta Subsección se referirá solo a aquellas pruebas que considere conducentes, pertinentes y sobre todo útiles para esclarecer lo planteado en el párrafo 42. Hechos probados 46. El 14 de septiembre de 200130, el Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia absolutoria en el proceso de pérdida de investidura con radicado 2000- 1139, promovido contra Luis Alberto Aza.
De dicha decisión se desprende lo siguiente: (i) Que el 25 de septiembre de 2002 Nancy Rosario Charfuelán solicitó ante la oficina judicial de Pasto la pérdida de investidura de Luis Alberto Aza, quien se desempeñó como concejal del municipio de Guachucal (Nariño) entre 1998 y 2000. En su petición, alegó la vulneración de los numerales 3° y 4° del artículo 45 y de los numerales 2° y 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, argumentando que el mencionado concejal integró la junta directiva de la Asociación Nacional de Usuarios 28 Índice 19 del aplicativo Samai, Consejo de Estado. 29 Esto, en atención a que el proyecto que presentó la consejera María Adriana Marín fue derrotado en la Sala de Subsección que se celebró el 26 de septiembre de la presente anualidad. 30 Folios 12 a 20 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 9 Campesinos de Guachucal y fue socio de la empresa asociativa de trabajo “Cocursur” del mismo municipio, posiciones en las que destinó “en forma indebida dineros públicos”. (ii) Que no se probó que Luis Alberto Aza hubiese incurrido en las causales de pérdida de investidura invocadas por Nancy Rosario Charfuelán y que aunque se demostró que fue elegido presidente de la Asociación de Usuarios Campesinos de Guachucal y que era accionista de la comercializadora “Cocursur” mientras ejercía como concejal, ni la Asociación ni la empresa asociativa pertenecían al sector central o descentralizado del municipio de Guachucal; se indicó, además, que no se acreditó una destinación indebida de dineros públicos como causal de pérdida de investidura. 47.
El 28 de septiembre de 2001, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño archivó el proceso 2000-113931. 48. El 11 de diciembre de 2002, la Procuraduría informó al Tribunal Administrativo de Nariño que, mediante Resolución 147 de 2002, se había reglamentado el Sistema de Información y Registro de Sanciones e Inhabilidades -SIRI-, que abarcaba sanciones disciplinarias y penales, fallos de responsabilidad fiscal, inhabilidades derivadas de relaciones contractuales con el Estado y las declaraciones de pérdida de investidura; teniendo en cuenta lo anterior, solicitó la remisión de la información relativa a fallos ejecutoriados por pérdida de investidura mediante el “Formulario No. 005”, aclarando que dicho documento solo podía ser suscrito por el secretario de la corporación, quien sería el responsable del reporte32. 49.
El 11 de marzo de 2003, a través del Oficio 1677, la entonces secretaria del Tribunal Administrativo de Nariño diligenció el “Formulario No. 005”, en el cual consignó que Luis Alberto Aza se encontraba inhabilitado con ocasión de la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2001 en el proceso 2000-113933; formulario que se remitió, ese mismo día, al coordinador del grupo SIRI de la Procuraduría General de la Nación34. 50.
El 25 de enero de 2005, mediante Oficio 21889, la Procuraduría General de la Nación le solicitó aclaraciones sobre la declaración de pérdida de investidura de Luis Alberto Aza a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño, dado que en su reporte no había precisado las normas infringidas, por lo que le pidió que informara cuáles eran35. 51.
El 22 de febrero de 2005, la Secretaría del Tribunal remitió copia de la demanda de pérdida de investidura promovida contra el señor Aza, radicada bajo el número 2000-113936. 31 Folio 24 del cuaderno principal. 32 Folio 28 del cuaderno principal. 33 Folio 29 del cuaderno principal. 34 Folio 30 del cuaderno principal. 35 Folio 34 del cuaderno principal. 36 Folio 35 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 10 52. El entonces representante legal del Partido Político Cambio Radical, mediante oficio 000008 (sin fecha), le otorgó el aval a Luis Alberto Aza y a otras personas como candidatos al Concejo Municipal de Guachucal (Nariño) para las elecciones del 30 de octubre de 201137. 53.
El 15 de septiembre de 201138, mediante la Resolución 1816, el Consejo Nacional Electoral revocó la inscripción de Luis Alberto Aza, y otras personas, para las elecciones del 30 de octubre de 2011. En ese acto administrativo, se indicó que fue el entonces presidente de “Cambio Radical” el que solicitó ante el organismo electoral la revocatoria de la inscripción de sus candidatos avalados incursos en causal de inhabilidad. 54.
El 18 de octubre de 2011, el apoderado de Luis Alberto Aza radicó una petición ante la Procuraduría, en la que solicitó que se actualizara la información de sus antecedentes, “en cuanto la inhabilidad especial aplicad[a] al cargo de Concejal, producto de una declaratoria de pérdida de investidura” era inexistente, en vista de que el Tribunal Administrativo de Nariño había denegado las pretensiones de la demanda por pérdida de investidura adelantada en su contra39. 55.
El 9 de noviembre de 201140, por medio del oficio No. CGS 2520, la Procuraduría le solicitó al Tribunal Administrativo de Nariño que precisara la vigencia de la “anotación de la declaratoria de Pérdida de Investidura, registrada en el certificado de antecedentes disciplinarios del señor Luis Alberto Aza”, para determinar si debía mantenerse, o eliminarse, de la base de datos. 56.
El 13 de febrero de 2012, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño solicitó a la Coordinación del Grupo SIRI de la Procuraduría la cancelación del registro del actor en el “SIRI”, previa comprobación de que, en el proceso 2000- 1139, se profirió sentencia absolutoria en su favor y, por tanto, no se le había impuesto sanción de pérdida de investidura41. 57.
El 21 de febrero de 2012 la Procuraduría General de la Nación procedió a cancelar el registro “SIRI 100003552”, relativo a la inhabilidad en cuestión42. 58. El 6 de septiembre de 2013, la Procuraduría, mediante certificado ordinario 49516663, confirmó que, consultado el SIRI, Luis Alberto Aza “no registra sanciones ni inhabilidades vigentes”43.
De la acción procedente 59. Con el fin de esclarecer el origen del daño invocado, la Subsección efectuará un análisis e interpretación sistemática del escrito inicial, en consonancia con las pruebas aportadas. 37 Folio 26 del cuaderno principal. 38 Folios 37 a 61 del cuaderno principal. 39 Folios 279 a 282 del cuaderno principal. 40 Folios 63 y 64 del cuaderno principal. 41 Folio 65 del cuaderno principal. 42 Folios 272 a 274 del cuaderno principal. 43 Folio 146 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 11 60. En la demanda se alegó que, pese a que la inscripción de Luis Alberto Aza como candidato al Concejo Municipal de Guachucal en las elecciones del 30 de octubre de 2011 era “válida”, una información errónea -la supuesta existencia de una inhabilidad en su contra- reportada por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño y registrada por la Procuraduría General de la Nación conllevó a que el Consejo Nacional Electoral le ordenara la Registraduría “desinscribirlo y sacarlo de la lista de elegibles”, determinación que le imposibilitó continuar en la contienda electoral en cita. 61.
De este modo, se atribuyó responsabilidad a la Rama Judicial -demandada- y a la Procuraduría -vinculada- por la imposibilidad que tuvo Luis Alberto Aza de ser elegido como concejal del municipio de Guachucal y, por la cual se reclama, a título indemnizatorio, los gastos en los que incurrió en su campaña política, todas las asignaciones salariales que habría recibido en ese cargo de elección popular, así como los daños inmateriales que, en su opinión, le fueron ocasionados. 62.
Al analizar las pretensiones formuladas, el relato de los hechos de cara a las causas en que se sustentaron, y a las pruebas que fueron aportadas con la demanda, la Sala observa que, aunque nominalmente se ejerció la acción de reparación directa sobre la base de un supuesto defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia44, lo cierto es que la causa que origina que Luis Alberto Aza adelante el presente proceso deviene de un acto administrativo proferido por el Consejo Nacional Electoral, en los términos que se explicarán a continuación. 63.
Se tiene que, el 11 de marzo de 2003, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño remitió a la Procuraduría el “Formulario No. 005”, en el cual reportó que Luis Alberto Aza se encontraba inhabilitado por una declaración de pérdida de investidura, emitida en el proceso con radicado 2000-1139, adelantado en su contra; esto, pese a que, el 14 de septiembre de 2001, en esa causa, el mismo Tribunal dictó sentencia absolutoria en favor del señor Aza, después de establecer que no se acreditaron las causales de pérdida de investidura objeto de estudio. 64.
En virtud de lo anterior, se comprobó que, el 25 de enero de 2005, la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación registró en el “SIRI” que sobre Luis Alberto Aza pesaba una declaración de pérdida de investidura. 65. Aunque el 8 de marzo de 2010, Luis Alberto Aza registró su candidatura ante la Registraduría Nacional de Guachucal para aspirar al Concejo de ese municipio en las elecciones del 30 de octubre de 2011, contando con el respaldo del Partido Político “Cambio Radical”, dicha inscripción fue revocada por el Consejo Nacional Electoral el 15 de septiembre de 2011, mediante la Resolución 1816; decisión que adoptó el organismo en cita después de verificar “el certificado individual de inhabilidades especiales [del señor Aza] (…), en la página web de la Procuraduría General de la Nación”. 44 Pues se recuerda que la demanda únicamente se interpuso contra la Rama Judicial, y que el a quo vinculó a la Procuraduría General de la Nación como litisconsorte necesario, en los términos del artículo 83 del CPC, al advertir que en la demanda se relacionaron hechos en los que medió intervención de dicha entidad.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 12 66. Lo hasta aquí expuesto evidencia que, antes del 15 de septiembre de 2011, el señor Aza no había sufrido una afectación concreta por cuenta de las actuaciones que podrían reprochársele a la Rama Judicial, o a la Procuraduría General; de hecho, el 8 de marzo de 2010, inscribió su candidatura ante la Registraduría Nacional para un cargo de elección popular, esto es, aproximadamente siete años después de que se reportara la información errónea relacionada con su supuesta inhabilidad por parte de la Rama Judicial, y casi cinco años luego de su registro en el sistema “SIRI” gestionado por la Procuraduría, bajo el número 100003552. 67.
De esta manera, la inhabilidad registrada contra Luis Alberto Aza solo tuvo efectos concretos con la Resolución 1816 de 2011, cuando el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de la facultad otorgada en el numeral 12 del artículo 265 de la Constitución Política45, revocó la inscripción de su candidatura al cargo de elección popular en cuestión. Fue esta decisión administrativa la que produjo una situación jurídica concreta para Luis Alberto Aza: la imposibilidad de resultar elegido en un cargo público, ya que fue la aludida revocatoria la que le implicó la limitación a su derecho político de participar en las elecciones que se llevaron a cabo el 30 de octubre de 2011 como aspirante al concejo de Guachucal (Nariño). 68.
Por tanto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sería la vía idónea en el presente caso, en vista de que la fuente del daño alegado por Luis Alberto Aza no es un hecho o una operación administrativa, sino el acto administrativo que revocó su candidatura, pues fue lo que motivó que adelantara el presente proceso judicial. 69.
Ahora, si bien el accionante no cuestionó expresamente la legalidad de la resolución que funge como la génesis del menoscabo invocado, porque centró toda su argumentación en resaltar las falencias que ocurrieron con anterioridad a la expedición del acto, por cuenta de actuaciones de la Rama Judicial, y/o de la Procuraduría, lo cierto es que la parte actora reconoció, en su demanda, que el “hecho generador del daño se consolid[ó] en declarar la inhabilidad del señor Luis Alberto Aza para ser candidato”46, impedimento legal que, como se explicó se materializó con la expedición de la Resolución 1816 de 2011. 70.
En consonancia con lo expuesto en el párrafo anterior, Luis Alberto Aza tenía la posibilidad de acudir a la jurisdicción para cuestionar la legalidad de la resolución en cita alegando su falsa motivación, en tanto las razones allí invocadas eran contrarias a la realidad -no resultó inhabilitado en virtud del proceso por pérdida de investidura radicado 2000-1139, seguido en su contra, pues el Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia absolutoria en ese pleito-; de esa causal 45 “Artículo 265.
El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.
Tendrá las siguientes atribuciones especiales: (…) 12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos”. 46 Así se indicó en la declaración primera consignada en la demanda, transcrita en el folio No.1 de la presente decisión. Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 13 de nulidad, prevista el artículo 84 del CCA47, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente48: “La falsa motivación de un acto administrativo es el vicio que afecta el elemento causal del acto, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo.
Se genera cuando las razones expuestas por la Administración, para tomar la decisión, son contrarias a la realidad. Así, la jurisprudencia ha sostenido que la falsa motivación del acto tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública, ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas, iii) el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) los motivos que sirven de fundamento al acto no justifican la decisión (se resalta)”. 71.
El actor, además, contó con la facultad de que la génesis del menoscabo invocada fuera enmendada por el Consejo Nacional Electoral dentro del mismo trámite administrativo, dado que en contra de la Resolución 1816 de 2011 podía interponer recurso de reposición, según se indicó en el mismo49; sin embargo, no se acreditó que hubiera actuado de conformidad.
Al respecto, la Sala de Conjueces conformada en primera instancia determinó que al no interponerse el recurso de reposición contra la Resolución 1816 de 2011 se configuró la eximente de responsabilidad consistente en la culpa exclusiva de la víctima, pues de haberse presentado “muy seguramente” se habría convalidado la inscripción del señor Aza; determinación que la parte actora no controvirtió de ninguna forma en su apelación -pues en ningún aparte indicó que sí había ejercido el recurso que tenía a su alcance- y que, de esa forma, convalidó50. 72.
Lo hasta aquí expuesto permite concluir que, en el sub lite, el daño deviene de un acto administrativo, cuya legalidad podía ser cuestionada por Luis Alberto Aza - alegando su falsa motivación-, luego, la acción que debió ejercer fue la de nulidad y restablecimiento del derecho. 47 Artículo que dispone: “[t]oda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”. 48 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 12 de febrero de 2014, expediente 27.776. 49 En efecto, en la Resolución 1816 de 15 de septiembre de 2011 “Por la cual se DECIDE sobre la petición de revocatoria de la inscripción de la candidatura de algunos ciudadanos avalados por el Partido Cambio Radical a diferentes cargos para las elecciones que se celebrarán el 30 de octubre de 2011 -Radicado No 7126-11”, en el artículo quinto se dispuso (se transcribe con los errores): “Contra la presente resolución, procede el recurso de reposición interpuesto dentro de los dos (2) días siguientes a su notificación en estrados al tenor de lo siguientes a su notificación en estrados al tenor de lo estipulado en la resolución No. 091 de 18 de agosto de 2011” (se resalta). 50 Al respecto, debe decirse que, en cualquier caso, la parte actora no cumplió con la carga de sustentación material del recurso de apelación que le correspondía cumplir, pues esta no se satisface con la llana indicación de disenso frente a la providencia recurrida, como tampoco con la solicitud de que se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún con la simple reiteración de las razones expuestas en la demanda; así lo ha expresado esta Sección, en las siguientes sentencias: (i) del 17 de marzo de 2010, expediente 36.838, (ii) del 9 de junio de 2010, expediente 19.283, y (iii) del 14 de mayo de 2014, expediente 31.469.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 14 73. Así las cosas, se torna inviable un estudio de fondo del asunto, en tanto se encuentra demostrada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, que, en otros casos tramitados bajo el CCA, ha conllevado a que esta Subsección se inhiba de revolver las pretensiones planteadas en la demanda51. 74.
Sin perjuicio de lo anterior, incluso en el evento en el que esta Subsección adecuara el trámite procedente al sub lite52, como expresión de la garantía del derecho de acceso a la Administración de Justicia, debería concluirse que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducada, de conformidad con el término de cuatro meses previsto en el artículo 136, numeral 2, del CCA53. 75.
En efecto, respecto de la oportunidad en el tiempo para hacer valer las pretensiones formuladas vía jurisdiccional, se sabe que Luis Alberto Aza conoció de la Resolución 1816 de 2011, al menos, desde el 18 de octubre de 2011, cuando su apoderado radicó una petición ante la Procuraduría, en la que solicitó que se actualizara la información de sus antecedentes, “en cuanto la inhabilidad especial aplicad[a] al cargo de Concejal” era inexistente; oportunidad en la que mencionó que el Consejo Nacional Electoral había “anulad[o]” su inscripción como candidato “(…) porque presentaba la (…) perdida de investidura en mención”.
Si se cuenta el término de 4 meses previsto en la norma a partir del día siguiente a la fecha mencionada -19 de octubre de 2011-, la oportunidad de presentación del escrito inicial fenecía el 20 de febrero de 201254 y, por consiguiente, para cuando se radicó tanto la solicitud de conciliación -7 de marzo de 201255- como la demanda -1° de junio de 201256-, ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 76.
Todo lo dicho permite revocar la sentencia apelada para, en su lugar, inhibirse de resolver el fondo de este asunto. La condena en costas 77. En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 25000-23-26-000-2006-01509-01(38671) y sentencia del 24 de mayo de 2017, exp. 43.551, CP: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 52 Con lo expuesto, no quiere decir esta Sala que el artículo 171 del CPACA resulte aplicable al sub lite, sino que, aun en aras de garantizar el derecho de acceso a la Administración de Justicia del aquí demandante, si se adecua a la acción procedente, no se podría resolver de fondo la controversia planteada, ante la identificación de la falta de satisfacción de un presupuesto procesal. 53 De acuerdo con el cual la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según sea el caso. 54 Por ser el siguiente día hábil al 19 de febrero de 2012. 55 Folios 10 y 11 del cuaderno principal. 56 Según el acta individual de reparto, visible a folio 67 del cuaderno principal.
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00215-04 (70.082) Demandante: Luis Alberto Aza Demandada: Nación – Rama Judicial Referencia: Reparación directa 15 78. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 14 de julio de 2021, por una Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar, INHIBIRSE de resolver de fondo.
SEGUNDO: SIN condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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