1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01354-01 Accionante: Inversiones Jiménez Monroy CIA. S.A.S. y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO – Improcedencia / Subsidiariedad – no se agotaron los recursos idóneos y eficaces previstos por el legislador para controvertir la decisión objeto de reproche constitucional.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 21 de agosto de 2024, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1. El 19 de marzo del año en curso, las sociedades Inversiones Jiménez Monroy CIA S.A.S. y Constructora Jiménez S.A., a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, el Juzgado Quinto Administrativo y el Juzgado Quinto Civil (ambos del circuito de Santa Marta), en busca de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.
De acuerdo con su relato, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales1, promovieron demanda contra la Nación – Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, Saludcoop EPS en Liquidación y la Corporación IPS Saludcoop Liquidada por los presuntos daños patrimoniales derivados del incumplimiento del contrato de arrendamiento de local comercial suscrito entre las sociedades actoras y la Corporación IPS SaludCoop en Intervención, a través de su agente estatal interventor. 1 Tramitado con número de radicado 47001-3331-003-2018-0002-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01354-01 Accionante: Inversiones Jiménez Monroy CIA. S.A.S. y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, que en audiencia inicial llevada a cabo el 25 de febrero de 2024 declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las entidades demandadas.
En consecuencia, dio por terminado el proceso. 4. La anterior decisión fue objeto de apelación, cuyo conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena. Dicha autoridad, por medio de auto del 13 de agosto de 2021, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio y ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria civil.
Consideró que el asunto no era de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por estar dirigido contra una persona jurídica privada. El 12 de agosto de 2022, el A quo obedeció y cumplió lo resuelto por el superior. 5. Por reparto, la demanda le correspondió al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta y se tramitó bajo el radicado 47001-31-53-005-2022-00200-00.
Mediante auto del 31 de agosto de 2023, el despacho en mención dispuso su inadmisión, requiriendo entre otras cosas su adecuación. 6. En atención a ello, la parte demandante allegó escrito de subsanación de la demanda. A su vez, presentó una serie de memoriales con el objeto de que se estudiara la posibilidad de promover un conflicto negativo de competencias ante la Corte Constitucional. 7.
A través de auto del 24 de octubre de 2023, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa admitió la demanda. En lo que atañe a las solicitudes relacionadas con el conflicto de competencias, señaló que al haberse determinado la falta de legitimación de las entidades públicas demandadas y la continuación de la acción únicamente contra personas de derecho privado, no había lugar a proponer conflicto alguno, en tanto no es el escenario adecuado para controvertir las decisiones que se adoptaron en la jurisdicción contencioso administrativa. 8.
La parte actora2 sostuvo que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia al proferir los autos del 13 de agosto de 2021, 12 de agosto de 2022, 31 de agosto y 24 de octubre de 2023, toda vez que han impedido que el asunto objeto de debate sea resuelto por el juez competente. 9.
En lo que respecta al proveído el 13 de agosto de 2021, señaló que el Tribunal no tuvo en cuenta la calidad en la que actuó el agente estatal interventor al suscribir el contrato de arrendamiento cuyo incumplimiento se reclama, que según afirma, fue 2 En el escrito de subsanación de la demanda de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01354-01 Accionante: Inversiones Jiménez Monroy CIA. S.A.S. y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 en ejercicio de funciones administrativas temporales encomendadas por la Superintendencia Nacional de Salud y no a nombre personal. 10.
Frente a la providencia del 24 de octubre de 2023, alegó que el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta omitió estudiar de fondo las solicitudes orientadas a que se suscitara el conflicto negativo de competencias, pues no se pronunció respecto al concepto emitido por el Departamento de Función Pública acerca de la naturaleza jurídica del agente interventor, ni sobre la Resolución 2599 del 6 de septiembre de 2016 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, que sirvieron de sustento a sus requerimientos.
Tampoco hizo un análisis del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 11. Adujo que al haber admitido la demanda sin tener competencia para avocar su conocimiento el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta incurrió en un defecto orgánico, pues no determinó en forma debida la calidad del sujeto generador del daño alegado. 12.
Considera que el asunto en cuestión debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si se tiene en cuenta que la Superintendencia Nacional de Salud debió haber vigilado la actuación de quien designó como agente interventor, lo que evidencia un actuar omisivo susceptible de reproche a través del régimen de responsabilidad extracontractual.
Ese análisis conllevó que en la demanda primigenia se plantearan pretensiones de reparación directa acumuladas con pretensiones del medio de control de controversias contractuales. A pesar de ello, se vio obligada adecuar la demanda inicialmente presentada con el único fin de poder acceder a la justicia. 13. Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se ordenara al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta estudiar de fondo las solicitudes que presentó orientadas a que se promoviera el conflicto negativo de competencias.
B. Sentencia de primera instancia 14. En la providencia del 21 de agosto de 2024, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo solicitado en la demanda. 15. Previo a abordar el fondo del asunto, precisó que aunque la parte accionante cuestionaba los autos proferidos el 13 de agosto de 2021 y 12 de agosto de 2022, los mismos no serían objeto de análisis, teniendo en cuenta que su inconformidad se centra en que el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta no le dio alcance a la solicitud de promover conflicto de competencias ante la Corte Radicación: 11001-03-15-000-2024-01354-01 Accionante: Inversiones Jiménez Monroy CIA. S.A.S. y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 Constitucional.
En todo caso, indicó que el estudio de dichas providencias se tornaría improcedente por no satisfacer el requisito general de inmediatez. De esa manera delimitó el problema jurídico a establecer si el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora al proferir el auto del 24 de octubre de 2023. 16.
Respecto a ese asunto consideró que se encontraban cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Así, al abordar el fondo de la discusión, estimó que la determinación de abstenerse de promover el conflicto de competencias no comporta una vulneración a los derechos fundamentales de la parte accionante, en tanto dicha manifestación únicamente corresponde al ejercicio de la función judicial, conforme a los principios de autonomía e independencia judicial, sin que pueda decirse que excedió el marco de sus competencias.
C. La impugnación 17. La parte actora impugnó la decisión de primera instancia sin esgrimir argumento alguno. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 18. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913.
E. Análisis del caso concreto 19. Esta Subsección coincide con el A quo en que el estudio del presente asunto debe centrarse en los reparos formulados contra el auto del 24 de octubre de 2023 proferido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta, pues aun cuando la parte actora manifestó que la demanda también se dirigía contra los autos del 13 de agosto de 2021, 12 de agosto de 2022 y 31 de agosto de 2023, proferidos en su orden por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Juzgado Quinto Civil de ese mismo circuito, lo cierto es que los reproches que sustentan la vulneración alegada se orientan a cuestionar principalmente la decisión adoptada el 24 de octubre de 2023. 20.
Su inconformidad radica en que el Juzgado Civil omitió resolver de fondo las solicitudes que presentó con el propósito de que se suscitara un conflicto negativo 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01354-01 Accionante: Inversiones Jiménez Monroy CIA. S.A.S. y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 de competencias y, consecuentemente, resolvió admitir la demanda cuando no tenía competencia para ello, lo que da lugar a la configuración de un defecto orgánico. 21.
Precisado lo anterior, la Sala anticipa que modificará la decisión de primera instancia para declarar improcedente la tutela, en tanto discrepa del análisis hecho por el A quo frente al cumplimiento del requisito general de subsidiariedad. 22. Uno de los requisitos generales que habilita la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial consiste en que la parte actora haya agotado todos los recursos -idóneos y eficaces- que tenía a su alcance para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos.
De no ser así, la solicitud de amparo deviene improcedente. 23. Este presupuesto se torna aún más excepcional tratándose de acciones de tutela contra autos interlocutorios, habida cuenta que los sujetos procesales cuentan con diversos recursos jurídicos para controvertir tales decisiones en el marco del proceso judicial en el cual fueron proferidas, que es el escenario natural para ventilar ese tipo de controversias4. 24.
Conforme lo previsto en el artículo 318 del Código General del Proceso, contra el auto del 24 de octubre de 2023 procedía el recurso de reposición, cuya finalidad no es otra que el mismo funcionario que adoptó la decisión recurrida pueda corregir los yerros de los que eventualmente adolezca aquella. 25. De ahí que tampoco le asista razón a la parte actora al afirmar que carecía de algún medio de defensa para impugnar esa decisión, pues es claro que aquella contaba con la posibilidad de controvertirla a través del recurso de reposición, sin embargo no lo ejerció. 26.
Así las cosas, se hace evidente que el presente asunto no supera el requisito general de subsidiariedad, en tanto no se agotó el mecanismo judicial idóneo y eficaz previsto por el ordenamiento jurídico para obtener la protección de los derechos que se estiman vulnerados con ocasión de la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta el 24 de octubre de 2023. 27.
Además, la parte accionante tampoco ofreció alguna razón válida para abstenerse de impetrar el recurso antes señalado, por lo que ahora no puede pretender revivir etapas procesales en las que dejó de emplear las herramientas jurídicas puestas a su disposición, pues este mecanismo no fue concebido como un medio alternativo para resolver las controversias que por naturaleza deben ser solucionadas al interior de los procesos judiciales. 4 Al respecto, ver sentencias SU-695 de 2015, T-511 de 2020 y T-575 de 2023, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01354-01 Accionante: Inversiones Jiménez Monroy CIA. S.A.S. y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 28. Por lo expuesto anteriormente, la Sala modificará la sentencia del 21 de agosto de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. En su lugar, se declarará la improcedencia del amparo constitucional solicitado. 29.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo dictado el 21 de agosto de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF