Radicado: 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720) Demandante: Acción SAS En Reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720) Demandante: Acción SAS En Reorganización Demandada: UGPP Temas: Aportes. 2013.

Gestión administrativa tributaria. Término de revisión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que decidió (índice 45): Primero: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDO-2021-00152, del 16 de marzo de 2021 y RDC-2021- 01866, del 15 de diciembre de 2021, proferidas por la UGPP, de conformidad con los motivos expuestos en la parte considerativa.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar la firmeza de las autoliquidaciones de los aportes al SPS y parafiscales de los períodos comprendidos entre enero y diciembre de 2013. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas, según lo expuesto en la parte motiva.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Entre el 07 de febrero de 2013 y el 09 de enero de 2014, la actora autoliquidó los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS), correspondientes a todos los periodos de 2013. Esas declaraciones fueron revisadas por la demandada, en el marco de un procedimiento administrativo en el cual profirió el Requerimiento para declarar o corregir RCD-2019- 01518, del 29 de julio de 2019, notificado el 09 de agosto del mismo año, y que precedió la Liquidación Oficial RDO-2021-00152, del 16 de marzo de 2021.

Dicha decisión fue modificada por la Resolución RDC-2021-01866, del 15 de diciembre de 2021, que disminuyó el monto de los aportes determinados y las sanciones impuestas (índice 13). Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones: Primera: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) la Liquidación Oficial RDO-2021- 00152, del 16 de marzo de 2021 … por medio de la cual se determinaron aportes al SPS por mora e inexactitud a cargo de la actora, por los períodos comprendidos entre enero y diciembre de 2013; y (ii) la Resolución RDC- 2021-01866, del 15 de diciembre de 2021 … por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720) Demandante: Acción SAS En Reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Segunda: Que a título de restablecimiento del derecho se declare: (i) en firme las liquidaciones privadas contenidas en las planillas de cotización de aportes que están siendo cuestionadas por los actos demandados;

(ii) que la actora se encuentra a paz y salvo por los conceptos objeto de debate; y (iii) que los periodos objeto de la fiscalización sobre la cual versan los actos demandados no podían ser investigados ni cuestionados en vista de que las planillas de liquidación de aportes, al ser denuncias de naturaleza tributaria, se encontraban en firme en virtud de lo previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario.

Al efecto, invocó como normas vulneradas los artículos 13, 29 y 363 de la Constitución; 127 y 128 del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2663 de 1950); 563, 564 y 714 del ET (Estatuto Tributario); 5.° de la Ley 797 de 2003; 42 del CPACA; y 50 de la Ley 1739 de 2014, bajo el siguiente concepto de violación (índice 17): Sostuvo que la demandada perdió la potestad para revisar las autoliquidaciones de aportes correspondientes a todos los periodos del año 2013, al no haber notificado el requerimiento para declarar o corregir dentro del término de dos años previsto en el artículo 714 del ET; añadió que dicha notificación, además, fue irregular en tanto que se remitió a una dirección de correo electrónico distinta a la que informó para efectos procesales, tornando en ineficaz la actuación administrativa.

Cuestionó la motivación de los actos acusados, toda vez que la demandada determinó el IBC (ingreso base de cotización) de las contribuciones a partir de datos distintos a los que informó en la nómina; además, porque los archivos en forma Excel que acompañaron los actos acusados no contaban con la explicación detallada de cada una de las glosas formuladas.

Censuró que su contraparte incluyera en la base gravable de los aportes pagos respecto de los cuales pactó su desalarización, argumentando que se trataba de emolumentos que se reconocieron habitualmente. Al efecto, negó que la habitualidad del pago fuera un factor relevante para establecer su exclusión de la base gravable, como sí lo era el hecho de que no retribuyeron el servicio prestado por sus trabajadores.

También rebatió la inclusión en el IBC de rubros que correspondían al periodo de diciembre de 2012, en tanto se pagaron por la terminación de los contratos de trabajo en ese mes. Añadió que la Administración determinó aportes respecto de siete personas que, para los periodos revisados, ya no estaban vinculadas como empleados, desconociendo que en las autoliquidaciones de aportes que presentó, reportó las novedades de retiro.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (índices 11 y 27), para lo cual sostuvo que el término de caducidad de su potestad de gestión era de cinco años, conforme al parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, por tratarse de una norma especial vigente al inicio de su cómputo, con lo cual negó que fuera aplicable el plazo contemplado en el artículo 714 del ET.

En consecuencia, afirmó que inició oportunamente el procedimiento de gestión con la notificación del requerimiento de información el 06 de febrero de 2015. Asimismo, defendió la correcta notificación del requerimiento para declarar o corregir, en tanto se surtió a la dirección de correo electrónico que la actora informó mediante oficio que radicó el 11 de enero de 2018, y advirtió que la dirección procesal a la que aludió en la demanda fue informada mediante escrito del 29 de febrero de 2020, con posterioridad a la notificación de dicho acto.

Defendió la correcta motivación de los actos acusados, pues determinó el IBC de las contribuciones a partir de los datos reportados en la nómina que le entregó la propia demandante, respecto de los cuales advirtió que contenían registros que al no estar debidamente individualizados, impedían determinar los pagos que se realizaron a cada trabajador.

Adujo que su contraparte se limitó a señalar que existían inconsistencias en los valores determinados, pero sin aportar pruebas que permitieran establecerlas. Añadió que tanto los actos acusados como los archivos en forma Excel que los integraban Radicado: 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720) Demandante: Acción SAS En Reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 contenían la motivación detallada de cada una de las glosas formuladas.

Precisó que, al resolver el recurso de reconsideración, otorgó a cada pago el tratamiento correspondiente según su naturaleza. En concreto, tras valorar los acuerdos de exclusión salarial que aportó la actora, incluyó en la base gravable los pagos por concepto de auxilio de educación, bonificación ocasional y constitutiva de salario, prima extralegal, alojamiento y alimentación y otros incentivos, conforme al cálculo del límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

A su vez, sin perjuicio de que hubo rubros respecto de los cuales la actora no acreditó la desalarización, tras revisar su naturaleza, concluyó que se trataba de herramientas de trabajo y, como tal, no debían integrar el IBC de las contribuciones, i.e. rodamientos, medios de transporte, auxilio de transporte especial y auxilios o bonificaciones permanentes denominados por la actora como «auxilio de parqueadero», «auxilio de celular», «auxilio de internet» y «auxilio equipo».

Negó haber exigido el pago de aportes por periodos distintos a los fiscalizados. Al respecto, explicó que para las personas a las que se les reportó la novedad de retiro en diciembre de 2012 y que no recibieron pagos adicionales durante los periodos fiscalizados, eliminó las glosas, pero las mantuvo en los casos en los que se reportó novedad de retiro en dicho periodo y posteriormente la novedad de ingreso en periodos de 2013, con lo cual los ajustes determinados debían avalarse.

Finalmente, sostuvo que durante los periodos de la litis la actora efectuó pagos por conceptos salariales a los siete trabajadores que refirió sin allegar las liquidaciones de los contratos de trabajo ni reportar las novedades de retiro en las respectivas autoliquidaciones de aportes. Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas a la demandada (índice 45).

Descartó la irregularidad en la notificación del requerimiento para declarar o corregir que se envió a la dirección de correo electrónico habilitada por la contribuyente para tales efectos, en línea con lo cual, advirtió que la dirección procesal a la que aludió en la demanda fue informada con posterioridad. Sin embargo, con fundamento en el criterio jurisprudencial de esta Sección y considerando que las autoliquidaciones de los aportes del sub lite se presentaron entre febrero de 2013 y enero de 2014, juzgó que operó la caducidad de la potestad de gestión de la Administración, toda vez que la notificación de dicho acto previo ocurrió el 09 de agosto de 2019, esto es, por fuera del término de cinco años previsto en el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, disposición aplicable por tratarse de la norma especial vigente.

Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo (índice 48) pues consideró que vulneraba el debido proceso y el principio de legalidad, por cuanto desconocía el procedimiento expresamente regulado en el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, según el cual el plazo de cinco años para ejercer su potestad de gestión de los aportes se interrumpía con la notificación del requerimiento de información, sin hacer referencia al requerimiento para declarar o corregir.

Por ello, aseguró que inició la fiscalización oportunamente cuando notificó el requerimiento de información, el 06 de febrero de 2015. Pronunciamientos sobre el recurso La demandante reiteró los argumentos expuestos en anteriores etapas procesales (índice 12). El ministerio público guardó silencio (índice 18). Radicado: 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720) Demandante: Acción SAS En Reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos formulados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia del tribunal que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados sin condenar en costas. 2- Con fundamento en el criterio jurisprudencial fijado en la sentencia del 19 de julio de 2023 (exp. 26571, CP: Wilson Ramos Girón), el tribunal juzgó que, como las autoliquidaciones de los aportes del sub lite se presentaron entre febrero de 2013 y enero de 2014, operó la caducidad de la potestad de gestión de la Administración, toda vez que notificó el requerimiento para declarar o corregir el 09 de agosto de 2019, por fuera del término de cinco años previsto en el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, disposición que consideró aplicable por tratarse de la norma especial vigente al inicio del cómputo del respectivo plazo.

La apelante única sostiene que la decisión del a quo vulnera el derecho al debido proceso y el principio de legalidad, porque desconoce el procedimiento expresamente previsto en el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. Explica que, conforme a esa disposición, el término de cinco años para ejercer la potestad de gestión de los aportes se interrumpe con la notificación del requerimiento de información y no con la del requerimiento para declarar o corregir.

En consecuencia, afirma que, como las autoliquidaciones objeto de revisión fueron presentadas entre febrero de 2013 y enero de 2014, inició oportunamente el procedimiento de fiscalización mediante la notificación del requerimiento de información efectuada el 06 de febrero de 2015. En esos términos, la Sala advierte que el pronunciamiento que se demanda en esta oportunidad se circunscribe a determinar si la Administración ejerció oportunamente su potestad de gestión, para lo cual deberá establecerse cuál es el acto administrativo que tiene la aptitud para interrumpir el término de revisión de las autoliquidaciones de los aportes al SPS correspondientes a los periodos del año 2013.

Lo anterior, en tanto que, en el trámite de esta segunda instancia, la apelante no discute la fecha de presentación de dichas autoliquidaciones, ni que el término con el que contaba para ejercer su potestad de gestión es el de cinco años previsto en el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. Así, si se concluyera que el acto que interrumpe el plazo es el requerimiento de información, notificado 06 de febrero de 2015, como lo sostiene la apelante, la actuación habría sido oportuna; mientras que, si se determinara que el acto que debe considerarse para tales efectos es el requerimiento para declarar o corregir, notificado el 09 de agosto de 2019, tal como lo juzgó el tribunal, la demandada habría perdido competencia temporal para modificar las declaraciones de los periodos discutidos. 3- Sobre esa cuestión, el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 dispuso que la demandada «podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las contribuciones parafiscales de la protección social, con la notificación del requerimiento de información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable».

A su vez, el artículo 180 ibidem, que estableció el procedimiento para la determinación oficial de las contribuciones, señaló que, previo a la expedición de la liquidación oficial o la resolución sanción, la Administración debía enviar «un requerimiento para declarar o corregir o un pliego de cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación».

Radicado: 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720) Demandante: Acción SAS En Reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sobre el alcance de esas disposiciones, la Sala1 ha establecido un criterio de decisión según el cual, aunque el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 dispone que la notificación del requerimiento de información interrumpe el término de caducidad de la potestad de gestión de los aportes, la interpretación sistemática de esa disposición con el artículo 180 ibidem, que regula los actos administrativos que integran el procedimiento de determinación oficial de los aportes, conduce a concluir que el acto con aptitud para impedir la caducidad de esa potestad es el requerimiento para declarar o corregir, en cuanto constituye el acto preparatorio de la liquidación oficial previsto por la ley.

En cambio, el requerimiento de información no integra una etapa obligatoria del procedimiento de gestión ni constituye un acto de proposición de glosas, sino que corresponde a uno de los mecanismos de los que dispone la UGPP para recaudar las pruebas con el fin de verificar la exactitud de las autoliquidaciones de aportes o la omisión en su presentación. Conforme a esas consideraciones, en la sentencia del 19 de julio de 2023 (exp. 26571, CP: Wilson Ramos Girón), la Sala advirtió que considerar que el acto que interrumpe el término de caducidad es el requerimiento de información, propiciaría inseguridad jurídica y una vulneración de la garantía constitucional al debido proceso «por la ampliación indefinida de la potestad de gestión de la demandada», habida consideración de que la ley no fija un plazo que deba cumplir la autoridad tributaria entre la expedición de un requerimiento de información y el requerimiento para declarar o corregir. 4- Esos planteamientos bastan para descartar el cargo de apelación propuesto por la demandada, según el cual la actuación administrativa enjuiciada se inició oportunamente con la notificación del requerimiento de información, el 06 de febrero de 2015, dentro del término de cinco años previsto en el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Así, conforme al precedente jurisprudencial que en esta oportunidad se reitera, el acto administrativo idóneo para interrumpir el término de caducidad de la potestad de gestión de los aportes al SPS es el requerimiento para declarar o corregir. Esa conclusión no vulnera el principio de legalidad, puesto que, como se explicó, es el resultado de la interpretación sistemática de los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012.

Tampoco desconoce el derecho al debido proceso, pues, como lo advirtió la Sala en la sentencia del 19 de julio de 2023, lo que resultaría contrario a esa garantía constitucional sería admitir la ampliación indefinida del término para el ejercicio de la potestad de gestión de los aportes a cargo de la entidad demandada. 5- En el caso, está demostrado –y no es objeto de controversia entre las partes– que los plazos para presentar las autoliquidaciones sobre las que versa la controversia vencieron entre el 07 de febrero de 2013 y el 09 de enero de 2014 (de conformidad con el artículo 1.º del Decreto 1670 de 2007, vigente para la época de los hechos) y que la última de esas autoliquidaciones se presentó el 09 de enero de 2014 (índice 13).

En consecuencia, la notificación del requerimiento para declarar o corregir, efectuada el 09 de agosto de 2019, fue extemporánea, pues el término máximo para su expedición venció el 09 de enero de 2019. En esa medida, como en el proceso no se debate la existencia de circunstancias que modifiquen el cómputo del dies a quo2, la Sala concluye que para ese momento ya había operado la caducidad de la potestad de gestión respecto de esos aportes.

En consecuencia, no prospera el cargo de apelación. 1 Criterio de decisión que puede consultarse, entre otras, en las sentencias del 19 de julio de 2023, 28 de agosto y 04 de septiembre de 2025 (exps. 26571, 28300 y 29611 CP: Wilson Ramos Girón). 2 Así porque, incluso, en la resolución que decidió el recurso de reconsideración, la demandada señaló que el plazo de revisión de las autoliquidaciones presentadas por la actora se extendió hasta finales del año 2018 (índice 13).

Radicado: 76001-23-33-000-2022-00678-01 (29720) Demandante: Acción SAS En Reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Conclusión 6- Como contenido interpretativo de la presente providencia, la Sala reitera que, de conformidad con las reglas previstas en los artículos 178 (parágrafo 2.°) y 180 de la Ley 1607 de 2012, el acto administrativo que tiene la aptitud para impedir la caducidad de la potestad de gestión de la demandada es el requerimiento para declarar o corregir que corresponde al acto de proposición de glosas previsto por la ley como una etapa obligatoria del procedimiento de gestión de los aportes al SPS.

Atendiendo a esa pauta, se confirmará la decisión del tribunal. Costas 7- De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), se condenará en costas a la parte vencida en el proceso. Como no prosperó el recurso de apelación interpuesto por la demandada, se condenará en costas de esta instancia a esa parte.

Al efecto, la Sala tasará las agencias en derecho en un (1) SMMLV (artículo 5.° del Acuerdo PSAA16-10554, del 05 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura) y le ordenará al tribunal tramitar el incidente de liquidación, en los términos del artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Condenar en costas a la demandada en esta instancia y fijar las agencias en derecho en el equivalente a un (1) SMMLV. En consecuencia, se le ordena al tribunal que le dé trámite al respectivo incidente, según lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3. Reconocer personería a Natalia del Pilar Castellanos Flechas como apoderada de la parte demandada conforme al poder conferido (índice 48).

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador