Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., primero (1º) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Lucía Caicedo Barbosa presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 023049 del 21 de junio de 2016 y RDP 041168 del 28 de octubre de 2016, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que i) se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 29 de marzo de 2005, en cuantía de $1’449.721 y ii) se condenara al pago de los reajustes 1 En adelante Ugpp. 2 En lo sucesivo CPACA 2 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, así como de todas las mesadas pensionales atrasadas, los intereses moratorios previstos en el artículo 192 del CPACA y las costas del proceso, en los términos del artículo 188 ibidem. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Lucía Caicedo Barbosa nació el 20 de abril de 1950, por ende en el 2000 cumplió 50 años de edad. Prestó sus servicios durante 11 años y 23 días, es decir entre el 14 de abril de 1969 y el 6 de mayo de 1980, en la Escuela Rural 5 La Caña de Cartago (Valle del Cauca) con vinculación departamental, en virtud de la nacionalización de la educación, prevista en la Ley 43 de 1975. - A través de la Resolución 14326 del 28 de agosto de 1979 fue vinculada como docente de educación básica en Cartago, de orden nacional, hasta el 21 de abril de 1996.
Este vínculo mutó a departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, y a municipal con ocasión de la Ley 715 de 2001, como consecuencia de la descentralización de la educación. - La docente alcanzó el estatus el 29 de marzo de 2005, cuando cumplió 20 años de servicio, por lo tanto, el 26 de febrero de 2016 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; la cual fue negada, mediante la Resolución RDP 023049 del 21 de junio de 2016, al encontrar que el tiempo de servicio prestado entre el 1° de febrero de 1979 y el 31 de diciembre de 2012 fueron de orden nacional.
La anterior decisión fue confirmada a través del acto RDP 041168 del 28 de octubre de 2016 que resolvió el recurso de apelación. - Con el fin de que la Secretaría de Educación de Cartago (Valle del Cauca) profiriera la certificación que evidenciara la mutación de la vinculación de la docente, con ocasión de la descentralización de la educación, la docente presentó la solicitud de amparo del derecho de petición de habeas data, en ejercicio de la acción de tutela.
El Juzgado Primero Civil Municipal de Cartago resolvió desfavorablemente, lo cual fue objeto de impugnación y, en segunda instancia, fue amparado el derecho y le ordenó a la mencionada Secretaría emitir la certificación requerida. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903, 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933, 1 de la Ley 24 de 1947, 4 de la Ley 4 de 1966, 1 y 10 de la Ley 43 de 1975, 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley 2277 de 1979, 1, 15 de la Ley 91 de 1989, 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 3 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa 1993, 14 de la Ley 100 de 1993, 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001, 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011, 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966.
En cuanto al concepto de violación, expuso que los actos demandados infringieron de manera directa las normas de rango constitucional y legal, al incurrir en falsa motivación, por cuanto desconoció el proceso de descentralización de la educación previsto en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 que generó un fenómeno de mutación de vínculos laborales, tal como ocurrió en el presente asunto, pues la vinculación de Lucía Caicedo Barbosa varió de nacional (entre el 1° de febrero de 1979 y el 21 de abril de 1996) a departamental (entre el 22 de abril de 1996 y el 20 de febrero de 2003) y finalmente a municipal (entre el 21 de febrero de 2003 y el 31 de diciembre de 2012).
Lo anterior encuentra soporte en las resoluciones expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante las cuales fue pactada la prestación del servicio educativo de manera descentralizada, así como en las actas en las cuales esa entidad protocolizó la entrega de la educación al departamento del Valle del Cauca y este último al municipio de Cartago. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos3: - En el certificado de información laboral emitido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca se evidenció que la docente laboró desde el 1º de febrero de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2012, con vinculación de orden nacional, de modo que el tiempo de la prestación de su servicio no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación, puesto que uno de los requisitos previstos en la normativa corresponde acreditar la prestación del servicio como docente de orden territorial o nacionalizado por 20 años, al haberse concebido como una pensión exclusiva para esos maestros que presentaban condiciones salariales desfavorables en comparación con los nacionales. - Las resoluciones demandadas estuvieron ajustadas a la normativa vigente para la pensión requerida, comoquiera que acceder a su reconocimiento sin reunir el requisito de 20 años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado implicaría un desconocimiento de los parámetros legales atinentes a las circunstancias fácticas y jurídicas del presente asunto. 3 Índice 8 de Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, actuación denominada «1_ALLEGAMEMORIAL_201900405LUCIACA(.PDF) NroActua 8». 4 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa Propuso como excepciones las siguientes: i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ii) ausencia de vicios en los actos demandados y iii) prescripción. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral en sentencia del 31 de octubre de 20224, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos: - Lucía Caicedo Barbosa fue nombrada mediante la Resolución 14326 del 28 de agosto de 1979 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, para ejercer como docente del Colegio Nacional Académico de Cartago (Valle del Cauca), con vinculación de orden nacional, como lo confirmó la certificación proferida por entidad nominadora. - En cuanto a lo aducido en la demanda, la vinculación de la demandante no mutó con el proceso de la descentralización de la educación, puesto que las características de aquella se mantienen, toda vez que la remuneración de los docentes nacionales no se desmejoró por hacer parte de la estructura de la educación territorial. - Finalmente, si bien los maestros que estuvieran vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, con el fin de prestar su servicio a instituciones educativas de orden territorial o nacionalizadas, tendrán derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, es necesario que cumplan con los demás requisitos para ello, como haber laborado durante 20 años en ejercicio de la vinculación nacionalizada o territorial, lo cual no sucedió en el presente asunto, puesto que el tiempo de servicio prestado desde 1979 no resulta computable para acceder a la pensión, de manera que el ejercicio como docente territorial comprendido entre 1969 y 1979 no es suficiente para conceder el reconocimiento. 1.4.
El recurso de apelación Lucía Caicedo Barbosa interpuso recurso de apelación y expuso los siguientes argumentos5: - El Tribunal de primera instancia desconoce que desde el 22 de abril de 1996 el 4 Índice 22 de Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, actuación denominada «15_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 22». 5 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_12RECURSODEAPELA(.PDF) NroActua 2». 5 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa vínculo laboral de la docente mutó de nacional a departamental y a partir del 3 de diciembre de 2002 varió a municipal, con ocasión del fenómeno de la descentralización, mediante el cual se le otorgó autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, que implicaba la participación en rentas nacionales, el ejercicio de competencias, la administración de los recursos, el establecimiento de tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y la capacidad para gobernarse por autoridades propias.
Lo anterior significó que los establecimientos educativos que eran nacionales pasaron a ser departamentales, asimismo sucedió con las plantas de personal de cada uno, pues los recursos eran de las entidades territoriales o del sistema general de participaciones. - De otra parte, el a quo no tuvo en cuenta que la docente laboró para el departamento del Valle del Cauca, comoquiera que las plantas de personal correspondían a colegios de carácter departamental y municipal.
Asimismo, pasó por alto la Resolución 6017 del 22 de diciembre de 1995 mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional certificó al departamento para prestar el servicio educativo ni el 22 de abril de 1996 cuando le entregó la educación y la Resolución 2748 del 3 de diciembre de 2002, a través de la cual fue certificado el municipio de Cartago, y el 21 de febrero de 2003, momento en el que se le entregó la educación. - Además, omitió las consideraciones de la Sentencia de Unificación proferida el 11 de agosto de 2022, SUJ-030-CE-S2-2021, por el Consejo de Estado, en cuanto a los tiempos laborados en el servicio docente que, a pesar de sufragarse con recursos de origen nacional, como el situado fiscal, resultan válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Toda vez que la UGPP solicitó confirmar la sentencia proferida en primera instancia, pero no aportó ni requirió la práctica de pruebas, como tampoco lo hizo la demandante, ni se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.
El Ministerio Público En esta oportunidad el Ministerio Público no rindió concepto. 6 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico ¿La vinculación como docente nacional que ostentó Lucía Caicedo Barbosa mutó a departamental y con posterioridad a municipal, con ocasión del proceso de descentralización y de la certificación en educación? Y si la anterior respuesta es afirmativa ¿Ese tiempo puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? Finalmente, si ¿Lucía Caicedo Barbosa acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.3.
Marco normativo 2.3.1. Sobre la pensión gracia y su compatibilidad con la pensión de jubilación La pensión gracia La Ley 114 de 19136 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación7 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 6 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa Posteriormente, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública.
Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así10: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197511 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200013 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 8 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala14 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales.
(…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198915 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201816, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los 16 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto 2.4.1. Hechos probados En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 11 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa - Lucía Caicedo Barbosa nació el 20 de abril de 195019. - A través del Decreto 0378 de 1969 el gobernador del Valle del Cauca nombró a varios docentes para el Distrito Escolar No. 9, entre los cuales estaba Lucía Caicedo Barbosa, asignada como Directora de la Escuela Rural No. 5 Juana de Arco, La Caña. Mediante acta de posesión del 14 de abril de 1969 la docente tomó posesión del cargo, ante el alcalde de Alcalá de ese departamento20. - Mediante acta de posesión 400 del 19 de septiembre de 1979, Lucía Caicedo Barbosa tomó posesión del cargo como profesora de tiempo completo de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional Académico, nombrada mediante la Resolución 14336 del 20 de agosto de 1979 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, con retroactividad al 1º de febrero de 197921 - El jefe del distrito educativo No. 9 con sede en Cartago (Valle del Cauca), certificó que la docente laboró como directora en el Centro Docente No. 47 Paulina Balcázar hasta el 6 de mayo de 1980, en virtud del Decreto 0709, mediante el cual fue nombrada Aleyda García de Aldana, por haber presentado su renuncia22. - El 22 de abril de 1996 el Ministro de Educación Nacional y el gobernador del Valle del Cauca suscribieron acta de formalización de la entrega y recibo de los bienes inmuebles destinados a la prestación del servicio público educativo estatal, propiedad de la nación, cedidos al departamento, entre los cuales estaba el Colegio Nacional Académico de Cartago23. - Mediante la Resolución 001847 del 5 de febrero de 2001 la entidad previsional negó el reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en que el tiempo de servicio prestado por la docente no es suficiente para acceder a la prestación, puesto que la labor ejercida en el Colegio Nacional Académico, entre el 1º de febrero de 1979 y el 2 de junio de 2000, fue en virtud de una vinculación de orden nacional24. 19 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4» obra copia del registro civil y de la cédula de ciudadanía. 20 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4». 21 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4». 22 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4». 23 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4». 24 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4». 12 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa - Inconforme con la anterior decisión, la docente interpuso recursos de reposición y de apelación, la entidad, a través de las resoluciones 017216 del 20 de julio de 2001 y 005672 del 20 de agosto de 2002 confirmó la Resolución 00184725. - Mediante la Resolución 2748 del 3 de diciembre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional otorgó la certificación a Cartago (Valle del Cauca), para la administración de la educación26 - El 10 de junio de 2008, la secretaria de educación de Cartago (Valle del Cauca) certificó que Lucía Caicedo Barbosa ejerció los cargos de i) directora desde el 14 de abril de 1969, nombrada mediante Decreto 0373 del 11 de abril de 1969, proferido por la gobernación del Valle del Cauca, hasta el 6 de mayo de 1980, según el Decreto 0709 del 6 de mayo de ese año, emitido igual autoridad; y ii) docente desde el 1º de febrero de 1979 (fecha retroactiva), nombrada mediante la Resolución 14326 del 28 de agosto de 1979, proferida por el Ministerio de Educación Nacional27.
También dio cuenta que el 21 de febrero de 2003, el departamento del Valle del Cauca entregó la planta de personal docente a ese Municipio28. - El 10 de junio de 2008 y el 22 de noviembre de 2010, la secretaria de educación de Cartago (Valle del Cauca) certificó que la docente prestó su servicio desde el 1º de febrero de 1979 hasta el 16 de diciembre de 2003 y desde el 17 de diciembre de 2003 hasta el 22 de noviembre de 2010, en la Institución Educativa Académico, durante 29 años 4 meses y 10 días, con vinculación de orden nacional29. - El 10 de junio de 2008, la secretaria de educación de Cartago (Valle del Cauca) certificó que la docente prestó su servicio como directora de orden departamental: i) desde el 14 de abril de 1969 hasta el 24 de marzo de 1971, en la Escuela Rural No. 5 La Caña, ii) desde el 25 de marzo de 1971 hasta el 29 de septiembre de 1971, en la Escuela Rural No. 25 Mariscal Robledo, iii) desde el 30 de septiembre de 1971 hasta el 6 de mayo de 1980, en la Escuela No. 47 Paulina Balcazar, iv) desde el 6 25 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4». 26 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C01_03 ANEXOS DE DEMANDA(.pdf) NroActua 4». 27 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C03_01 ANEXOS DE DEMANDA (.pdf) NroActua 4». 28 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C03_01 ANEXOS DE DEMANDA (.pdf) NroActua 4». 29 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C03_01 ANEXOS DE DEMANDA (.pdf) NroActua 4». 13 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa de mayo de 1980 hasta 6 de mayo de 1980, en la Escuela Urbana No. 47 Paulina Balcazar30. - A través de la Resolución 43073 del 2 de septiembre de 2008 fue negado el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual fue confirmado mediante la Resolución 000081 del 6 de agosto 200931. - La UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al no encontrar satisfecho el requisito de 20 años de servicio con vinculación territorial o nacionalizada, mediante la Resolución RDP 023049 del 21 de junio de 2016, posteriormente, lo confirmó en la decisión RDP 041168 del 28 de octubre de 201632. - El 2 de enero de 2019, la secretaria de educación de Cartago (Valle del Cauca) certificó mediante el formato único para la expedición del certificado de historia laboral que Lucía Caicedo Barbosa prestó su servicio como docente de básica secundaria, en propiedad, en los siguientes términos: Acto Administrativo/Novedad Plantel Desde Hasta Ingreso/Decreto 0373 del 11/04/1969 Escuela Rural No. 5 Juana de Arco, La Caña Alcalá 14/04/1969 24/03/1971 Traslado/Decreto 0487 del 25/03/1971 Escuela Rural Mixta No. 25 Mariscal Robledo Piedras de Moler 25/03/1971 29/09/1971 Traslado/Decreto 1404 del 30/09/1971 Escuela Paulina Balcazar No. 47 Cartago 30/09/1971 31/01/1979 Ingreso/Resolución 14326 del 28/08/1979 Colegio Nacional Académico Cartago 01/02/1979 16/12/2003 Renuncia/Decreto 0709 del 06/05/1980 Centro Docente Paulina Balcazar No. 47 de Cartago 06/05/1980 Incorporación/Decreto 113 del 17 de diciembre de 2003 Colegio Nacional Académico Cartago 17/12/2003 31/12/2012 Renuncia/Resolución 0011 del 04/01/2013 Colegio Nacional Académico Cartago 31/12/2012 31/12/2012 30 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C03_01 ANEXOS DE DEMANDA (.pdf) NroActua 4». 31 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C03_01 ANEXOS DE DEMANDA (.pdf) NroActua 4». 32 Índice 4 de Samai, actuación denominada «ED_C03_01 ANEXOS DE DEMANDA (.pdf) NroActua 4». 14 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa 2.5.
Análisis sustancial De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios como directora, con vinculación departamental, en las Escuelas Rurales Juana de Arco, Mariscal Robledo Piedras de Moler y Paulina Balcazar en los municipios de Alcalá, Piedras de Moler y Cartago (Valle del Cauca), desde el 14 de abril de 1969 hasta 6 de mayo de 1980.
A partir del 1º de febrero de 1979 (fecha retroactiva) fue nombrada, mediante la Resolución 14326 del 28 de agosto de 1979, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, en calidad de docente del Colegio Nacional Académico de Cartago (Valle del Cauca), hasta el 31 de diciembre de 2012. Por lo anterior el Tribunal de primera instancia encontró incumplido el requisito de haber prestado 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial y negó las pretensiones de la demanda.
Por su parte, la recurrente manifestó que desde el 22 de abril de 1996 su vínculo laboral mutó de nacional a departamental y a partir del 3 de diciembre de 2002 varió a municipal, con ocasión del fenómeno de la descentralización de la educación. Al respecto, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador para efectos de asumir la administración de la prestación de los servicios educativos por parte del departamento del Atlántico.
Esto es, que como lo afirmó la demandante, a partir de 1996 el departamento asumió el servicio público educativo. Al respecto, esta Subsección encuentra pertinente apreciar que el mencionado proceso de certificación en educación del departamento del Valle del Cauca y con posterioridad del municipio de Cartago, no modificó la naturaleza nacional con la que nació el vínculo de la demandante el 1º de febrero de 1979.
En ese sentido, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones».
En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
En esa línea el Decreto 15 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa 195 de 199533, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993».
En este sentido, resulta claro que la vinculación ostentada por Lucía Caicedo Barbosa entre el 1º de febrero de 1979 y el 31 de diciembre de 2012 en el Colegio Nacional Académico de Cartago, fue de carácter nacional. De manera que le asiste razón al tribunal de primera instancia al no encontrar acreditada la prestación del servicio como docente durante 20 años en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, municipal o distrital.
Por cuanto, solo los periodos laborados entre el 14 de abril de 1969 y el 31 de enero de 1979 resultan válidos para el cómputo cuya finalidad corresponde al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculada como directora departamental; sin embargo, no son suficientes para el cumplimiento del requisito exigido por la normativa. Sobre el particular, se concluye que si bien la demandante prestó sus servicios como directora departamental con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que la vinculación comprendida desde el 1º de febrero de 1979, no es válida para acceder al reconocimiento de la prestación, por su carácter nacional, el cual resulta incompatible con la naturaleza de la pensión gracia, que fue concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados, en virtud de las condiciones salariales desfavorables que aquellos enfrentaban para la época de la promulgación de las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.
De lo anterior se colige que en virtud de la Ley 91 de 1989 los docentes que presten su servicio en instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en tanto acrediten todos los requisitos previstos por el legislador y comoquiera que en el presente asunto no fue cumplido el requisito de haber laborado por 20 años en entidades territoriales, municipales, distritales o nacionalizadas, la Sala confirmará la sentencia objetada. 2.6 Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 33 «por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 16 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma34.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Lucía Caicedo Barbosa no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia por no acreditar el requisito de haber ejercido como docente territorial o nacionalizada durante 20 años o más. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 31 de octubre de 2022 proferida por el Tribunal 34 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00405-01 (1781-2023) Demandante: Lucía Caicedo Barbosa Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda incoada por Lucía Caicedo Barbosa con la UGPP, según las razones expuestas en la presente providencia. Segundo. Sin condena en costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. (VMTL)