REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinticinco (25) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 Y OTROS Demandantes: JORGE ALBERTO ROBLEDO GIRALDO Y OTROS1 Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIONES DE TUTELA ACUMULADAS CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO.
INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD Síntesis del caso: los demandantes solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales que consideraron vulnerados con ocasión del Acuerdo PCSJA25-12258 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura porque omitió incluir a los despachos judiciales para los cuales laboran como destinatarios de las medidas transitorias con el fin de disminuir la congestión judicial.
La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad porque los actores cuentan con otros mecanismos de defensa judicial para cuestionar la legalidad del acto que estimaron vulnerador de sus derechos fundamentales. La Sala decide las acciones de tutela presentadas por los señores Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros en contra del Consejo Superior de la Judicatura para la protección de sus derechos fundamentales de la igualdad, trabajo y salud consagrados en los artículos 13, 25 y 49 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión del Acuerdo PCSJA25-12258 del 24 de enero de 2025, por medio del cual la autoridad pública demandada creó unos cargos transitorios para algunos juzgados y tribunales del país, pero omitió adoptar dicha medida para los Juzgados Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín en los que laboran los demandantes. 1 Gustavo Iván Rojas Rojas, Andrea Mazo Agudelo, Hugo Ignacio Hernández Paniaguia, Miguel Danilo Puerta Rincón, Natalia Andrea Rivera Henao, Ammy Candelaria Pérez Jiménez, Walter León Patiño Montoya, Johana Lerzundy Rendón, Andrés Felipe Tobón Ramírez, Luis Fernando Rodríguez Bernal, Wendy Marcela Domínguez Rodríguez, Karla Viviana Grisales Botero, Elizabeth Echeverri Chica, Carolina Arango Alzate, Juan Camilo Zapata Urrea, Jorge Neyro Orozco Nassib, Juan David Guisao, Yolima Amparo Ocampo Hernández, María Eugenia Valencia Sierra, Mariana Aranceta Ruiz, Elizabeth Mejía Vargas, Mery Ivonne Guerra Puerta y Juan Fernando Rojas Higuita 2 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción los demandantes señalaron, en síntesis, lo siguiente2: 1) Los demandantes son funcionarios y empleados judiciales de los Juzgados 2, 13, 20, 22, 25, 27, 31 y 43 Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín (Antioquia). 2) La planta de personal de los juzgados está conformada únicamente por un secretario, un oficial mayor y un juez, quienes deben asegurar el continuo funcionamiento del despacho, incluso para los períodos de vacancia judicial. 3) Con ocasión de la implementación del aplicativo Tutela en Línea y el recrudecimiento de casos de vulneraciones a los derechos fundamentales, los despachos judiciales están asumiendo un volumen exorbitante de procesos; especialmente, en acciones de tutela e incidentes de desacato. 4) El 5 de julio de 2024, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA24-12194, por medio del cual creó, entre otros, los cargos transitorios de oficial mayor o sustanciador municipal para los Juzgados Penales Municipales con Funciones de Control de Garantías de Medellín, como medida de descongestión hasta el 13 de diciembre de 2024. 5) El 22 de noviembre de 2024, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia solicitó al Consejo Superior de la Judicatura que prorrogara los cargos transitorios en los Juzgados Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín. 6) El 13 de enero de 2025, la Juez 39 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Medellín elevó una petición ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia para que ordenara la suspensión del reparto de acciones de tutela por veintidós (22) días, requerimiento que fue negado mediante Oficio no. CSJANTOP25- 74 del 23 de enero de 2025, porque no cumplían con lo topes establecidos. 2 Índice 2 en SAMAI. 3 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela 7) Mediante Acuerdo PCSJA25-12258 del 24 de enero de 20253, el Consejo Superior de la Judicatura creó con carácter transitorio y entre otros, los cargos de oficial mayor o sustanciador municipal para algunos juzgados municipales de Medellín4, pero no adoptó dicha medida en los despachos judiciales para los cuales laboran los demandantes, a pesar de que sus inventarios y egresos son superiores al promedio nacional y que están dotados con espacios e implementos de trabajo suficientes para incorporar al personal adicional. 2.
Los fundamentos de la vulneración Los demandantes sostienen que el Consejo Superior de la Judicatura vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo y salud porque con la omisión de incluirlos en el acto administrativo referido los privó de medidas eficaces para balancear los altos flujos de trabajo que soportan los funcionarios y empleados judiciales de los Juzgados Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín. Dado que estos despachos no cuentan con un oficial mayor o un sustanciador, están enfrentando una congestión en el inventario de procesos, especialmente de acciones de tutela e incidentes de desacato, lo cual a su turno i) dificulta el estricto cumplimiento de los términos procesales, ii) compromete su salud y bienestar, y iii) obstaculiza el acceso efectivo y oportuno a la administración de justicia por parte de los usuarios.
El Consejo Superior de la Judicatura incurrió en una omisión vulneradora de derechos fundamentales con el Acuerdo PCSJA25-12258 del 24 de enero de 2025, pues no adoptó medidas para corregir el déficit de personal que enfrentan la mayoría de los juzgados municipales de Medellín. Las garantías constitucionales a un trabajo digno, igualitario y justo exigen que se asegure la integridad física y moral de los trabajadores, también los tiempos de descanso, desconexión y vida familiar que les son propios y, por tanto, para aliviar las 3 “Por el cual se adoptan unas medidas transitorias en algunos tribunales, juzgados y dependencias de apoyo a nivel nacional” 4 Juzgados 01, 19, 21, 23, 33, 36, 37, 45, 46 y 47 Penales Municipales con Funciones de Control de Garantías de Medellín. 4 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela cargas laborales desproporcionadas es imperioso que se disponga la creación transitoria o permanente de un cargo de oficial mayor o sustanciador. 3.
Las pretensiones Con fundamento en lo anterior los demandantes solicitaron lo siguiente: “Con fundamento en los hechos narrados y las consideraciones expuestas solicitamos que cese la vulneración de nuestra dignidad humana, igualdad, trabajo en condiciones justas y salud mental al tener que cumplir una alta carga laboral con poco personal, situación que afecta la salud mental de todos los servidores judiciales, donde es visible que somos una misma especialidad, tenemos las mismas funciones y prestamos los mismos servicios a la sociedad y sentimos que pese a tener las mismas condiciones, se dio un trato diferenciado con estos cuatro juzgados homólogos, por lo cual se solicita que se designe un presupuesto para la creación de un cargo transitorio y/o permanente de Oficial Mayor o Sustanciador Municipal en los Juzgados Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín a partir del año en curso” (archivo disponible en medio magnético en el índice 2 del historial de actuaciones en el aplicativo SAMAI – negrillas del original). 4.
Actuación procesal Por auto de 31 de enero de 2025 se admitió la acción de tutela presentada por Jorge Alberto Robledo Giraldo, Gustavo Iván Rojas Rojas y Andrea Mazo Agudelo bajo el número de radicación 11001-03-15-000-2025-00491-00 y se notificó al Consejo Superior de la Judicatura, con la entrega de la copia de la demanda y los anexos5.
Ante la identidad de objeto, causa y parte pasiva, por autos de 7 de febrero de 20256 y 28 de febrero de 20257 se ordenó acumular al expediente de la referencia las acciones de tutela presentadas por Hugo Ignacio Hernández Paniaguia, Miguel Danilo Puerta Rincón y Natalia Andrea Rivera Henao8; Ammy Candelaria Pérez Jiménez, Walter León Patiño Montoya y Johana Lerzundy Rendón9;
Andrés Felipe Tobón Ramírez, Luis Fernando Rodríguez Bernal y Wendy Marcela Domínguez Rodríguez10; 5 Índice 4 en SAMAI. 6 Índice 11 en SAMAI. 7 Índice 19 en SAMAI. 8 Radicación 11001-03-15-000-2025-00492-00. 9 Radicación 11001-03-15-000-2025-00462-00. 10 Radicación 11001-03-15-000-2025-00460-00. 5 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela Karla Viviana Grisales Botero, Elizabeth Echeverri Chica y Carolina Arango Alzate11;
Juan Camilo Zapata Urrea, Jorge Neyro Orozco Nassib y Juan David Guisao12; Yolima Amparo Ocampo Hernández, María Eugenia Valencia Sierra y Mariana Aranceta Ruiz13; y Elizabeth Mejía Vargas, Mery Ivonne Guerra Puerta y Juan Fernando Rojas Higuita14. 5. Intervención de las autoridades demandadas La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura15 solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque, según el criterio uniforme de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para pretender la creación de cargos permanentes o transitorios en la Rama Judicial ni para cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco de las facultades del Consejo Superior de la Judicatura para adoptar medidas transitorias de descongestión. Además, afirmó que el Consejo Superior de la Judicatura es autónomo para determinar las medidas de descongestión y que el Acuerdo PCSJA24-12194 de 2024 estableció como criterio de priorización que los despachos judiciales cuenten con un promedio de reparto igual o mayor a cincuenta (50) acciones de tutela mensuales, sin embargo, se verificó que los Juzgados 2, 13, 20, 22, 25, 27, 31 y 43 Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín no superaron este umbral, por lo cual no resultaron beneficiarios de las medidas transitorias.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: (i) finalidad de la acción de tutela y (ii) el caso concreto. 11 Radicación 11001-03-15-000-2025-00495-00. 12 Radicación 11001-03-15-000-2025-00521-00. 13 Radicación 11001-03-15-000-2025-00456-00. 14 Radicación 11001-03-15-000-2025-00629-00. 15 Índices 10, 17 y 26 en SAMAI. 6 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Consejo Superior de la Judicatura con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales de la igualdad, trabajo y salud, presuntamente vulnerados con ocasión del Acuerdo PCSJA25-12258 del 24 de enero de 2025, por medio del cual se crearon cargos transitorios para algunos de los juzgados penales municipales con función de control de garantías de Medellín, pero no así para los despachos en los cuales laboran los demandantes16.
Los demandantes afirmaron que esos despachos judiciales no cuentan con suficiente personal, lo cual les impone una carga excesiva y desproporcionada de trabajo para cumplir las metas, especialmente en el conocimiento de acciones de tutela e incidentes de desacato, sin embargo, el Acuerdo PCSJA25-12258 del 24 de enero de 16 Juzgados 2, 13, 20, 22, 25, 27, 31 y 43 Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín. 7 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela 2025 del Consejo Superior de la Judicatura los excluyó de las medidas de descongestión en la presente anualidad.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará su improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación. 2.1 Caracterización del requisito de subsidiariedad 1) La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política. 2) En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3) La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos. 4) En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida, para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos o para proponer argumentos y planteamientos que no se propusieron ante el juez ordinario habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional. 5) Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto 8 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio. 6) En suma, se condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 2.2 Verificación del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 1) En el caso sub examine, los actores pretenden que se amparen sus derechos constitucionales fundamentales que estimaron vulnerados por el Acuerdo PCSJA25- 12258 del 24 de enero de 2025 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual esa autoridad adoptó medidas transitorias con el fin de disminuir la congestión judicial de ciertos despachos, entre ellas la creación de un cargo de oficial mayor o sustanciador para algunos de los Juzgados Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín pero excluyó a aquellos para los cuales laboran los demandantes. 2) Así las cosas, la Sala observa que los demandantes, a través de la acción de tutela, en realidad están cuestionando la legalidad del acto administrativo proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, por lo cual el mecanismo constitucional resulta improcedente. 3) En efecto, si los demandantes consideran que el Acuerdo PCSJA25-12258 del 24 de enero de 2025 adolece de un vicio porque no previó medidas adecuadas y eficaces para aliviar la sobrecarga laboral de los Juzgados 2, 13, 20, 22, 25, 27, 31 y 43 Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín, pueden acudir a los medios de control previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que se declare la nulidad total o parcial de ese acto administrativo, a través de la acción de simple nulidad. 9 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela 4) Tampoco se evidenció un perjuicio irremediable que habilite la procedencia de la acción como mecanismo transitorio, dado que los demandantes no demostraron encontrarse en una situación de debilidad manifiesta que requiera adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas, además, si bien refirieron una posible amenaza a su salud mental, no presentaron argumentos específicos ni pruebas suficientes que acrediten un riesgo inminente de afectación a su derecho fundamental. 5) En ese orden de ideas, no le es dado al juez de tutela pronunciarse sobre el fondo del asunto ni siquiera con miras a adoptar un amparo transitorio, pues el interesado cuenta con mecanismos de defensa judicial efectivos e idóneos que debió emplear, en atención a que el mecanismo constitucional no es un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley. 6) Aunado a lo anterior y en gracia de discusión, la Sala debe señalar que, de conformidad con el artículo 257 de la Constitución Política, el Consejo Superior de la Judicatura es el órgano encargado de la gestión de la Rama Judicial para lo cual se le atribuyeron las funciones de fijar la división del territorio para efectos judiciales, crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos, dictar reglamentos y proponer iniciativas legislativas acerca de la administración de justicia, entre otros. 7) En dicho sentido, el juez de tutela no puede disponer la creación de cargos o la nivelación de las plantas de personal de los Juzgados Penales Municipales con Función de Control de Garantías de Medellín, pues ello supondría una invasión de las competencias administrativas que le son propias al Consejo Superior de la Judicatura e implicaría imponer un costo adicional que no fue estimado en el presupuesto de la Rama Judicial. 8) Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que “está vedado al juez de tutela modificar las plantas de personal (…), pues una decisión judicial que así lo previera supondría una evidente invasión de competencias administrativas que además generaría un gasto no incluido en el respectivo presupuesto”17. 9) Por consiguiente, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones hasta aquí expuestas. 17 Corte Constitucional, sentencia T-717 de 1999. 10 Expedientes: 11001-03-15-000-2025-00491-00 y otros Demandantes: Jorge Alberto Robledo Giraldo y otros Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Decláranse improcedentes las acciones de tutela presentadas por los señores Jorge Alberto Robledo Giraldo, Gustavo Iván Rojas Rojas, Andrea Mazo Agudelo, Hugo Ignacio Hernández Paniaguia, Miguel Danilo Puerta Rincón, Natalia Andrea Rivera Henao, Ammy Candelaria Pérez Jiménez, Walter León Patiño Montoya, Johana Lerzundy Rendón, Andrés Felipe Tobón Ramírez, Luis Fernando Rodríguez Bernal, Wendy Marcela Domínguez Rodríguez, Karla Viviana Grisales Botero, Elizabeth Echeverri Chica, Carolina Arango Alzate, Juan Camilo Zapata Urrea, Jorge Neyro Orozco Nassib, Juan David Guisao, Yolima Amparo Ocampo Hernández, María Eugenia Valencia Sierra, Mariana Aranceta Ruiz, Elizabeth Mejía Vargas, Mery Ivonne Guerra Puerta y Juan Fernando Rojas Higuita por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.