Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIDÓS ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: GUSTAVO DE JESÚS MONCADA MUÑOZ Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia de 15 de julio de 2021, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A Tema: Causal invocada: existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación –numeral 5.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)–.

Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz por intermedio de apoderado judicial. El recurrente invocó la causal 5.ª del CPACA1 y pretende que se infirme la sentencia de 15 de julio de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado2.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El 3 de noviembre de 2016, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, y por medio de apoderado judicial, el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz demandó a la Nación –Ministerio de Educación Nacional– y el departamento de Risaralda –Secretaría de Educación– para que se declarara la nulidad del Oficio 000401-5521 de 31 de marzo de 2016 y la Resolución 230 de 27 de junio de 2016, que negaron el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo a causa de la 1 Ley 1437 de 2011 «Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]». 2 Radicación n.º 66001-23-33-000-2016-00823-01, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 3 Págs. 4 a 18 del archivo.pdf «Cuaderno1.pdf», contenido en el archivo.zip «RECIBEPRUEBAS_TESTIGO …»”, índice 17 de SAMAI, que corresponde al expediente digitalizado 66001-23-33-000-2016-00823-00/01.

También se puede acceder al ingresar al hipervínculo del documento.pdf «RECIBEPRUEBAS_CORREO …», contenido en el mismo índice. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Risaralda, como consecuencia de la descentralización de la educación – Ley 60 de 19934 y Ley 715 de 20015–.

El actor formuló las siguientes pretensiones (se transcriben in extenso inclusive con errores en el texto): Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución/Oficio No. 5521 del 31 de Marzo de 2016 y la Resolución/oficio No. 230 del 27 de Junio de 2016, por medio de los cuales desconocieron y negaron los Intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial.

Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, estos es, enero de 2013.

Tercera.- Se condene a LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a qué, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salarlo, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.

Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de Indexación salarial se reconoció. Quinta.- Se ordene a LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA., igualmente qua en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros al apoderado.

Sexta.- Se condene a LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DÉ RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante, los intereses moratorios, conforme lo ordena el inciso 3ero. del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene en costas a LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y a LA NACIÓN- MINISTERIO DE 4 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», derogada por medio del artículo 113 de la Ley 715 de 2001. 5 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se oponga a las pretensiones de esta demanda. Octava.- En el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, se ordene expedir al suscrito apoderado, primera copia que preste mérito ejecutivo, así como copia auténtica con constancia de ejecutoria.

Novena.- Una vez quede en firme el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda solicito muy comedidamente, que al momento de comunicar[6] a LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - se le remita copia auténtica con la fecha exacta de la constancia de ejecutoria[7]. Como fundamento de las pretensiones, el actor indicó que no se incluyó el reconocimiento de intereses moratorios en los estudios técnicos y aprobación de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector de la educación del departamento de Risaralda.

A su juicio, en los actos administrativos demandados, el ente territorial debió liquidar el pago de todos los conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales, entre estos, los intereses moratorios. Por tanto, como las diferencias salariales causadas no se pagaron en forma oportuna, debía reconocérsele, con fines resarcitorios, los intereses desde 1996 a 2013, en atención a los principios de igualdad y favorabilidad en materia laboral, tal y como ocurre en materia de pensiones8. 2.

Sentencia de primera instancia En sentencia escrita de 18 de abril de 20189, el Tribunal Administrativo de Risaralda10 negó las súplicas de la demanda y condenó en costas al actor. En primer lugar, el a quo realizó una breve exposición sobre la descentralización de la educación y el proceso de homologación y nivelación salarial en el departamento de Risaralda.

Seguidamente, en el caso concreto, a partir de pronunciamientos jurisprudenciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado11 en asuntos con objeto similar al que el actor promovió, el Tribunal explicó que es reiterada la postura jurídica en punto a la improcedencia para 6 En la demanda corresponde al píe de página: «1 Ultimo inciso art. 203 CPACA». 7 Págs. 5 y 6 del archivo.pdf «Cuaderno1.pdf», contenido en el índice 17 de SAMAI. 8 El demandante se fundamentó en la Corte Constitucional, sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 9 Págs. 178 a 193 ib. [Se precisa que el Tribunal Administrativo de Risaralda, de manera conjunta anticipó el sentido de la decisión de negar las pretensiones en las sentencias adoptadas en primera instancia para los procesos con radicación n.º 66001-23-33-000-2016-00538-00, 66001- 23-33-000-2016-00624-00, 66001-23-33-000-2016-00823-00, 66001-23-33-000-2016-00889-00 y 66001-23-33-000-2016-00907-00, tal y como consta en el acta de la audiencia inicial y de alegaciones y juzgamiento que se llevó a cabo el 11 de abril de 2018, págs. 161 a 171 ib.]. 10 La demanda fue admitida por medio de auto de ponente de 17 de febrero de 2017, págs. 79 y 80 ib. 11 El a quo tuvo en cuanta las consideraciones del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017, radicación n.º 73001-23-33-000-2014-00244-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 3 de septiembre de 2009, radicación n.º 68001-23-15-000-2001-03173-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 reconocer los intereses moratorios respecto de sumas indexadas en materia de procesos de homologación y nivelación salarial en el sector de la educación. En el caso concreto, precisó que a través de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012 se reconoció y ordenó el pago de la deuda por concepto del retroactivo producto de la nivelación salarial en el ente territorial y se dispuso la indexación de las sumas debidas al actor, por el período de 1996 a 200212.

Por tanto, en la medida en que según la jurisprudencia el reconocimiento de intereses moratorios es incompatible con la indexación, no era procedente acceder al derecho reclamado y, por ende, debía mantenerse incólume la legalidad de los actos administrativos objeto de controversia. 3. Recurso de apelación El señor de Gustavo de Jesús Moncada Muñoz apeló la decisión de primera instancia13.

Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un error de apreciación fáctica y jurídica, toda vez que, de acuerdo con las pruebas, el retroactivo por homologación y nivelación salarial que se causó desde 1996 hasta 2002, fue cancelado hasta el año 2013, es decir, aproximadamente, 16 años después de haberse realizado la homologación y consecuente incorporación. Ese hecho, a su juicio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1617 del Código Civil, causó el pago de intereses moratorios.

El apelante señaló que el Tribunal consideró justificada la mora y dejó de lado el incumplimiento del deber constitucional y legal que les asistía a las entidades demandadas de efectuar todas las gestiones administrativas y presupuestales en forma oportuna y con ello garantizar los derechos de los de los servidores vinculados a la planta de personal de la Secretaría de Educación Departamental.

En criterio del recurrente, era procedente el reconocimiento de los intereses moratorios en lugar de la indexación de las sumas causadas, por cuanto, dicha obligación no surgió del cumplimiento de una sentencia judicial. El recurso fue admitido mediante auto de 10 de septiembre de 201814. 4. Sentencia de segunda instancia En sentencia de 15 de julio de 202115, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda y se abstuvo de condenar en costas al demandante en esa instancia. El ad quem consideró que el proceso de homologación y nivelación salarial de 1996 a 200916 12 Tiempo que corresponde al que se liquidó al actor con ocasión de su vinculación laboral. 13 Págs. 196 a 216 del archivo.pdf «Cuaderno1.pdf» del índice 17 de SAMAI. [La argumentación que expone corresponde con la expuesta en la sentencia de 15 de julio de 2021, págs. 307 y 308 ib.]. 14 Págs. 229 ib. 15 Págs. 295 a 395 ib. 16 La autoridad se refiere a esos límites temporales, de forma genérica en atención a que el proceso de homologación implicó tiempos de múltiples trabajadores, cuyas vinculaciones y tiempos que fueron homologados comprendieron los años de 1996 al 2009.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y de agotar la totalidad de las etapas que debían observar las entidades demandadas.

Seguidamente, explicó que la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012 ordenó el pago a favor del demandante del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento de Risaralda, desde 1996 hasta 2002, sin que se advirtiera que el Ministerio de Educación Nacional o el departamento de Risaralda incurrieran en una dilación o tardanza injustificada del pago, toda vez que el mismo se efectuó en el mes de enero de 2013.

A su vez, la segunda instancia indicó, que el departamento ordenó la indexación de las sumas reconocidas y que, de acuerdo con la tesis sostenida por las subsecciones de la Sección Segunda de esta corporación17, en estos casos, es improcedente el reconocimiento de los intereses moratorios dado su carácter sancionatorio. En la decisión se concluyó, que el señor Moncada Muñoz no tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios, en la medida en que, dicho proceso, se llevó a cabo luego de agotar las etapas fijadas en la ley.

Igualmente, que el pago pretendido no estaba incluido en el documento que reconoció el derecho al retroactivo, ni en norma que lo estableciera expresamente, por lo que no podía acudirse a las disposiciones del Código Civil que refirió el demandante. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Demanda El 31 de agosto de 2022, por medio de apoderado judicial, el señor Gustavo de Jesús presentó recurso extraordinario de revisión18 contra la sentencia de 15 de julio de 2021 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, confirmatoria del fallo escrito de 18 de abril de 2018, dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con radicación n.º: 66001-23-33- 000-2016-00823-01.

El actor formuló las siguientes pretensiones (se transcriben in extenso inclusive con errores en el texto):

PRIMERO. – Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A, del 15 de julio de 2021, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. 17 Sobre el particular se citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de marzo de 2020, radicación n.º do 08001-23-31-000- 2014-00852-01, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 1.º de marzo de 2018, radicación n.º 73001-23-33-000-2014-00265-01, M.P. William Hernández Gómez, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de julio de 2019, radicación n.º 66001-23-33-000-2016-00565-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1.º de marzo de 2018, radicación n.º 73001-23-33-000-2014-00265-01, M.P. William Hernández Gómez. 18Índice 2 de SAMAI.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 SEGUNDO. – En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A, conformada por los consejeros de Estado William Hernández Gómez, Gabriel Valbuena Hernández y Rafael Francisco Suárez Vargas, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.

TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias[19]. El recurrente invocó la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA, por cuanto considera que la decisión objeto del recurso es nula porque desconoce la garantía al debido proceso constitucional, por falta de congruencia entre lo pedido y lo fallado «citra petita»20, según el artículo 281 del Código General del Proceso (CGP).

Sostuvo que las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se limitaron al reconocimiento de los intereses de mora desde 1996 hasta 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial. Sin embargo, indicó que el ad quem «… entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 31 de diciembre de 2012, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago».

Asimismo, resaltó que la sentencia de segunda instancia es incongruente: … en tanto que las pretensiones de la demanda no contienen ningún petitum respecto a la indexación que los togados reconocieron de oficio, confundiendo lamentablemente el significado de indexación y el postulado legal de los intereses moratorios, luego entonces la confusión de los jueces de instancia reina de principio a fin dentro del proceso, pues se atrevieron a decir en sus sentencias que los intereses de mora y el fenómeno de indexación son incompatibles; pues resulta obvio, por no decir más que lógico que estos dos son como el agua y el aceite, no se pueden confundir de manera subjetiva, pues la indexación como se sabe fue creada para salvaguardar el valor adquisitivo del dinero, que se va perdiendo con el paso del tiempo, en razón a la inflación que vive permanentemente nuestra patria, y que los intereses legales igualmente, como debe saberse en los ámbitos jurídicos, operan de pleno derecho por mandato legal, esta situación honorables magistrados de confundir estos dos aspectos de orden jurídico-económico, prueban de facto la incongruencia al momento de fallar, pues niegan de una parte el pedido de la demanda, que es más que justo y legal, y reconocen una indexación que por obvias razones no cabría dentro de la expectativa de éste pleito.

Ahora bien, en este punto de la discusión, queremos demostrar la incongruencia que contiene la sentencia impugnada, y que por obvias razones resultó viciada al momento de proferirse, cuando se afirma, de manera totalmente equivocada, que no se reconocían intereses de mora, por la supuesta incompatibilidad con la indexación; señalamiento que es a todas luces incoherente, porque la demanda es diáfana en indicar que, los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir indexación, entonces por qué el despacho concluye, que el(a) demandante, 19 Pág. 5, del documento.pdf «ED_GH277 …» del índice 2 de SAMAI. 20 En la demanda se citaron las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación n.º 11001-03-15-000-2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, providencia de 4 de noviembre de 2014, radicación n.º 11001-31-03-027-2010-00459-01, M.P. Ariel Salazar Ramírez Corte Constitucional, sentencia T- 455 del 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 solicita el reconocimiento de ambos emolumentos, ¿y habla de una supuesta incompatibilidad? [21].

El actor señaló que la decisión recurrida contiene vicios que únicamente se notaron al momento de su expedición, no corresponde con los supuestos fácticos y jurídicos propuestos a lo largo del proceso y que el fallador resolvió sobre «… unos extremos temporales totalmente diferentes a los pedidos, hasta reconocer emolumentos que no se solicitaron en la demanda, como la ya mencionada “indexación”».

Igualmente, manifestó que el ad quem «… desvía entonces, los fines del proceso mediante tesis acomodadas …»22, respecto de la causación de intereses de mora, esto es, al referirse a las posturas jurisprudenciales que llevaron a concluir: (i) que existió una dilación justificada por parte de la administración a partir del reconocimiento del pago del retroactivo y;

(ii) la improcedencia de los intereses moratorios ante la falta de norma que prevea su reconocimiento en los procesos de homologación y nivelación salarial. A juicio del recurrente, los intereses de mora buscan resarcir los perjuicios causados, los cuales son atribuibles al incumplimiento de obligaciones pecuniarias, aspecto que está plenamente acreditado en el proceso judicial.

Por tanto, pese a no existir norma en concreto que regule su reconocimiento, considera que debió darse aplicación a los principios constitucionales de igualdad, favorabilidad, justicia y equidad del trabajador y accederse a las pretensiones de la demanda. 2. Auto admisorio de la demanda Por medio de auto dictado el 18 de octubre de 2022, se admitió la demanda23 y se ordenaron las notificaciones de rigor, realizadas en legal forma, según constancias obrantes en el sistema de gestión judicial SAMAI24.

Asimismo, se solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda que remitiera el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación n.º 66001-23- 33-000-2016-00823-0125. 3. Contestación de la demanda El departamento de Risaralda –Secretaría de Educación– y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio.

Lo anterior, pese a ser notificados en legal forma. 21 Págs. 13 y 14 ib. 22 Pág. 14 ib. 23 Índice 10 de SAMAI, previa inadmisión por medio de auto de 6 de septiembre de 2022. índice 4 de SAMAI. 24 Como consta en los índices de actuaciones 13 a 15 de SAMAI. 25 El referido expediente fue allegado de forma digital por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda, como consta en el índice 17 de SAMAI.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por medio de apoderada judicial, el Ministerio de Educación Nacional presentó escrito de oposición a la demanda.

Se refirió a los criterios generales fijados por esta corporación26 respecto del recurso extraordinario de revisión en cuanto a la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA. En específico, resaltó, que no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión porque, «… se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso».

Seguidamente, reiteró los hechos y argumentos que expuso en las instancias, en cuanto a las actuaciones que se adelantaron para el proceso de homologación y nivelación salarial en el departamento de Risaralda, de acuerdo con las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, e insistió que no era procedente el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos, como lo concluyeron las respectivas autoridades judiciales.

Sostuvo que en el presente caso la sentencia de 15 de julio de 2021 cumple con los presupuestos y exigencias del artículo 187 del CPACA, por cuanto es congruente con lo pedido, lo debatido y lo probado, corresponde con el litigio fijado en la audiencia inicial, de conformidad con las pretensiones que planteó el demandante, se encuentra debidamente motivada, se llevó a cabo un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, así como la decisión de las excepciones propuestas.

En ese sentido, señaló que la parte recurrente al ver frustradas sus pretensiones desea reabrir el debate jurídico y probatorio debidamente zanjado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, advirtió que dicho asunto no es posible de ser dirimido a través del recurso extraordinario de revisión27. 4. Concepto del Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el presente asunto y solicitó que se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión28.

En primer lugar, relató las actuaciones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la sentencia de 15 de julio de 2021 y recapituló el trámite del recurso extraordinario de revisión. Seguidamente, se refirió a los criterios generales fijados por esta corporación respecto del recurso extraordinario de revisión, así como sobre la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA y los casos en que se configura29. 26 La contestación se fundamentó en la sentencia de 13 de octubre de 2020 del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-00119-00, M.P. Alberto Montaña Plata. 27 Documento.pdf «24_11001031500020220…», contenido en el archivo.zip «…ANEXORER2022047…», índice 20 de SAMAI. 28Archivo.pdf «MemorialWebFLF …», índice 22 de SAMAI. 29 Entre otras, citó: (i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2020, radicación n.º 11001-03-15-000-2015-02432-00, M.P. César Palomino Cortés, (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 27 de noviembre de 2020, radicación n.º 11001-03-25-000-2015-01120-00 M.P. César Palomino Cortés y (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En relación con el caso concreto, el Ministerio Público manifestó que no advertía vulneración al debido proceso por falta de congruencia, toda vez que, a su juicio, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado estudió el recurso de apelación en el contexto de los artículos 281 y 328 del CGP y el artículo 187 del CPACA, con base en los presupuestos fácticos y normativos de la controversia.

Señaló, contrario a lo expuesto en el recurso extraordinario de revisión, que la sentencia de 15 de julio de 2021 se encontraba debidamente motivada y soportada en el precedente jurisprudencial sobre la improcedencia del reconocimiento de intereses moratorios30. En suma, el agente del Ministerio Público consideró que la súplica de intereses moratorios resulta a todas luces improcedente, por cuanto, dentro del proceso de homologación no existe norma que taxativamente permita que estos sean reconocidos o que, en el acto que autorizó la homologación se hayan pactado y «… por no reclamarse del título que generó el capital, esto es, del acto administrativo que reconoció el nivel salarial a aplicarle al actor por su homologación de cargo en la nueva planta, sino con posterioridad».

A su juicio, la decisión de segunda instancia se encuentra en consonancia con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado que, en múltiples procesos de similares pretensiones y hechos, ha llegado a esa conclusión, y que es un debate decantado de modo pacífico al interior de esta corporación. 5. Auto de pruebas Por medio de auto de 30 de noviembre de 202231, el ponente dispuso tener como prueba trasladada la obrante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con la radicación n.º 66001-23-33-000-2016-00823-01.

A su vez, se reconoció personería a la apoderada del Ministerio de Educación Nacional32. 6. Impedimento del Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas El 8 de febrero de 202333, el magistrado Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas manifestó impedimento, bajo la causal 1.ª del artículo 141 del CGP, y para el efecto indicó que: i) suscribió y participó en la sentencia que ahora se cuestiona mediante el recurso extraordinario de revisión citado en la referencia, ii) tiene un criterio en cuanto al fondo del asunto, y iii) la decisión recurrida se adoptó en consonancia con las pretensiones formuladas, fue producto de un riguroso Segunda, Subsección A, sentencia de 3 de junio de 2021, radicación n.º 11001-03-25- 000-2017-00841-00 M.P. William Hernández Gómez. 30 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 25 de abril de 2019, radicación n.º: 66001-23-33-000-2016- 00471-01, M.P. César Palomino Cortés y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, radicación n.º: 73001-23-33-000- 2014-00311-01, M.P. William Hernández Gómez. 31 Índice 37 de SAMAI. 32 Previo requerimiento, en auto de 15 de noviembre de 2022 [índice 24 de SAMAI], para que aportara el mandato otorgado por la entidad para ser representada en este proceso. 33 Índice 39 de SAMAI.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 análisis jurídico y fáctico, se encuentra amparada en la legalidad y el análisis probatorio se realizó con respeto de los parámetros de la sana crítica34.

El asunto se discutió en sesión que se llevó a cabo el 15 de febrero de 2023, sin embargo, no se obtuvo la mayoría decisoria. En consecuencia, por medio de auto del día 23 siguiente35, se ordenó el sorteo de un conjuez, diligencia que se llevó a cabo el 28 de febrero de 202336. Finalmente, en auto de 14 de abril de 2023, la Sala veintidós Especial de Decisión declaró fundado el impedimento manifestado por el Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas por la causal 1.ª del artículo 141 del CGP y, por ende, fue separado del conocimiento del presente proceso.

El asunto retornó al despacho del ponente para fallo el de 2 mayo de 2023, según el índice 57 de SAMAI. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales 1.1. Competencia De acuerdo con el inciso 1.º del artículo 249 del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión, conoce de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

Asimismo, corresponde precisar que el artículo 107 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión de esta corporación y que el Acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, reglamentó su integración y funcionamiento. Por su parte, el numeral 1.º del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, asignó la competencia a las Salas Especiales de Decisión sobre los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

En este orden de ideas, la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para conocer la demanda de revisión contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2021, en segunda instancia, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz promovió contra la Nación –Ministerio de Educación Nacional– y el departamento de Risaralda –Secretaría de Educación–. 1.2.

Procedencia y oportunidad De acuerdo con el artículo 248 del CPACA, el recurso procede contra «… las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala 34 La manifestación pasó al despacho del ponente el 9 de febrero de 2023, índice 40 de SAMAI. 35 Índice 41 de SAMAI. 36 En la diligencia resultó designado el doctor José Gregorio Hernández Galindo.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».

En este caso, el recurrente controvierte una sentencia dictada, en segunda instancia, por una de las subsecciones de la Sección Segunda de esta corporación que se encuentra debidamente ejecutoriada, razón por la cual el recurso cumple con el requisito de procedencia. Ahora bien, el recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del término establecido en el artículo 251 del CPACA.

En efecto, se interpuso el 31 de agosto de 202237 y la decisión objeto de revisión, es la sentencia de 15 de julio de 2021, dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz promovió contra la Nación –Ministerio de Educación Nacional–, departamento de Risaralda – Secretaría de Educación–, notificada por medio electrónico el 30 de agosto de 202138, de acuerdo con las previsiones del artículo 203 del CPACA39.

Así las cosas, como el envío del mensaje electrónico para notificar la sentencia censurada ocurrió el 30 de agosto de 2021, debe entenderse que quedó notificada el 1.º de septiembre de ese año, atendiendo las previsiones del artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 205 del CPACA y, por ende, cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP40, esto es, el 6 de septiembre de 202141.

Por lo tanto, la demanda de revisión extraordinaria cumple con el requisito de oportunidad, ya que se presentó [31 de agosto de 2022] dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, conforme con lo dispuesto en el artículo 251 del CPACA. 1.3. Legitimación en la causa En punto a este presupuesto procesal, la Sala considera que el recurrente está legitimado en la causa por activa, toda vez que fue el demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con radicación 37 Demanda presentada en la ventanilla virtual de esta corporación, según el índice 2 de SAMAI de este proceso. 38 Índice 26 de las actuaciones de SAMAI del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicación n.º 66001-23-33-000-2016-00823-01. 39 «Artículo 203.Notificación de las sentencias.

Las sentencias se notificarán, dentro de los tres (3) días siguientes a su fecha, mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales. En este caso, al expediente se anexará la constancia de recibo generada por el sistema de información, y se entenderá surtida la notificación en tal fecha.

A quienes no se les deba o pueda notificar por vía electrónica, se les notificará por medio de edicto en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil. Una vez en firme la sentencia, se comunicará al obligado, haciéndole entrega de copia íntegra de la misma, para su ejecución y cumplimiento». 40 «… Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 41 En atención a que los días 4 y 5 de septiembre de 2021 eran inhábiles.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 n.º 66001-23-33-000-2016-00823-01. Por su parte, también la Nación –Ministerio de Educación Nacional–, departamento de Risaralda –Secretaría de Educación– por pasiva, porque actuaron como parte demandada en el mencionado proceso en el que se dictó la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. 2.

Problema jurídico Conforme a los planteamientos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si es procedente infirmar la sentencia de 15 de julio de 2021 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Así las cosas, se establecerá si en el caso concreto se configura la causal de revisión consistente en existir nulidad originada en la sentencia (art. 250.5 CPACA), por violación al principio de congruencia. En criterio del recurrente, la decisión de segunda instancia está viciada de nulidad en la medida en que se negó el reconocimiento de los intereses de mora, bajo el argumento de su improcedencia, al no estar previstos en la ley, y de incompatibilidad con la indexación monetaria, lo cual, según se alega, resulta incoherente con las pretensiones de la demanda.

En este orden de ideas, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará metodológicamente el estudio de los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) la causal quinta de revisión, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, y iii) con base en lo anterior, se resolverá el caso concreto a partir de los argumentos sustentados por la parte recurrente. 2.1.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión42 es un medio de impugnación excepcional que permite quebrantar el principio de cosa juzgada y, su finalidad se contrae a restablecer el imperio de la justicia y la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar afectados por decisiones materialmente injustas.

Las causales que se pueden invocar se encuentran previstas en el artículo 250 del CPACA. Aquellas delimitan el ámbito de acción de este medio de impugnación y no admiten interpretaciones extensivas dado que comportan situaciones excepcionales a la institución jurídico procesal de la cosa juzgada. 42 Regulado en el Título VI «RECURSOS EXTRAORDINARIOS», Capítulo I «Recurso Extraordinario de Revisión», artículos 248 al 255 del CPACA, con las modificaciones realizadas por la Ley 2080 de 2021, artículos 68, 69 y 70.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2012-00231-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro «Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV-2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007-00267».

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En síntesis, se refieren a hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que modifiquen el sentido de la decisión o incluso la violación al debido proceso.

Se trata de causales que no constituyen errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial, es decir, como lo ha precisado esta corporación, «… [n]o es un recurso que proceda por violación de la ley …»43. En otras palabras, «… el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia»44.

Por tanto, este medio de impugnación excepcional no está previsto para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio que dio origen a la sentencia recurrida, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar el derecho al debido proceso y el restablecimiento de la justicia material.

De manera que, como lo ha indicado esta corporación45, el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba para replantear el litigio o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso concreto. En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-068 de 19 de noviembre de 199846, señaló que, «… la revisión no está regulada para errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso47; se trata de un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana …».

A su vez, en sentencia C-520 de 4 de agosto de 200948, la Corte se refirió al recurso extraordinario de revisión en la jurisprudencia colombiana, y destacó la tesis decantada por la Corte Suprema de Justicia, según la cual: … el recurso de revisión no puede ser usado como intento de revivir el debate probatorio, ni para volver sobre aspectos de pura interpretación legal.

De ello da muestra la sentencia de 13 de enero de 2004, Expediente 0211-01, en la que la Corte doctrinó acerca de que el recurso extraordinario no autoriza un análisis panorámico del debate procesal, sino de establecer, por las precisas y taxativas causales que estableció el legislador en el artículo 380 Código de Procedimiento Civil, si el fallo, desde esa perspectiva, arremete contra las garantías procesales que dichas causales protegen.

De allí, entonces, que ‘los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el juez al proferirlo, son aspectos ajenos al recurso de revisión’, pues este “no constituye una tercera instancia en la que pueda 43 Cfr., Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2021, radicación n.º 11001031500020210061000.

M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2012-00231-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, radicación n.º 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 46 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 19 de noviembre de 1998.

M.P. Carlos Gaviria Díaz. 47 Cfr., Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, 2 de agosto de 1994. M.P. Edgar Saavedra Rojas. 48 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 replantearse el litigio”, ni es “medio conducente para reparar cualquier irregularidad de la sentencia, o su indebida fundamentación” … [49]. 2.2.

La causal de revisión consistente en la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso – Reiteración de jurisprudencia El numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, establece «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» 50. De acuerdo con lo anterior, la causal comprende los siguientes presupuestos: (i) que se dirija contra una sentencia respecto de la cual no proceda recurso de apelación, «… porque entonces sería el juez ad quem quien debe concurrir a desplegar la actividad judicial que permita enervar y solucionar el hecho constitutivo de nulidad o en dado caso dejárselo explícito al a quo si corresponde a éste implementar la solución, campo de acción que es totalmente ajeno al juez del recurso extraordinario de revisión …, es decir, ya superó las instancias del juez natural …»51. ii) que exista una nulidad procesal o constitucional, «… pero este segundo supuesto pende del siguiente y (iii) que esta tenga nacimiento en la sentencia que puso fin al proceso, o en su defecto, que la parte afectada, bajo motivo invencible, no hubiera podido alegarla …»52.

Así las cosas, aunque el enunciado normativo es claro, se ha dicho que «… se trata de una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo53 … dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar 49 Cit. «Sala de Casación Civil, Corte Suprema de Justicia, Sentencia 2004-00729 de agosto 29 de 2008, Expediente 11001-0203-000-2004-00729-01, MP: Edgardo Villamil Portilla». 50 Sobre esta causal pueden verse, entre otras decisiones la siguientes: (i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 3 de abril de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-2014-00251-00, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, (ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 20 de agosto de 2021, radicación n.º 10001-03- 15-000-2020-02925-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, (iii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 10 de marzo de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-03190-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, (vi) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, sentencia de 16 de febrero de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-00788-00, M.P. Milton Chaves García y (v) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, radicación n.º 11001- 03-15-000-2019-00119-00, M.P. Alberto Montaña Plata. 51 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02343-00– acumulado (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 52 Ib. 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, radicación n.º 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco …»54. En otras palabras, si bien de la lectura del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, se advierte que para la configuración de la causal es necesario que la nulidad se presente al momento de proferir la sentencia, lo cierto es que, el legislador no definió los eventos constitutivos del vicio.

En ese sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo55, en un ejercicio hermenéutico, ha señalado de manera consistente, que los hechos que la configuran son aquellos que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las previstas en el artículo 133 del CGP56, pero no son figuras idénticas. Se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores, toda vez que, las nulidades procesales deben seguir la regla de oportunidad prevista en el artículo 134 del CGP57.

Sin embargo, también se ha aceptado la posibilidad de alegar la nulidad originada en la sentencia, cuando, pese a configurarse el vicio constitutivo de la causal antes de proferirse el fallo, «… no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso …»58, caso en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad, pues de lo contrario, la causal se convertiría en una excusa para subsanar las omisiones cometidas en el proceso ordinario.

En este sentido, resulta importante señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia de 31 de mayo de 2011, resumió los supuestos que podrían configurar el vicio de nulidad en la sentencia, así: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a 54 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 7 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02260- 00(REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 55 Ver, entre otras, las siguientes providencias (REV) de 20 de abril de 2004, radicación n.º 11001- 03-15-000-1996-0132-01; de 18 de octubre de 2005, radicación n.º 11001-03-15-000-2000- 00239-00, de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150-00; de 2 de marzo de 2010, expediente número 185; de 9 de marzo de 2010, radicación n.º 11001-03-15- 000-2002-1024-01 y de 31 de mayo de 2011, radicación n.º 11001-03-15-000-2008-00294-00. 56 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 57 En este sentido puede verse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2021, radicación n.º 11001-03- 15-000-2021-00610-00 (REV), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 58 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de agosto de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2009-00687-00 (REV).

M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, en la que se cita «Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del 2 de marzo de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000- 2001-0091-01. Actor: Pedro Antonio Durán Durán. Demandado: Contraloría General de la República». Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación. Con posterioridad, en sentencia de 8 de mayo de 201859, con fines de unificación jurisprudencial60 y a partir del artículo 29 superior, la Sala Plena fijó un nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. En dicha decisión se indicó, que el fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión mencionada por desconocer el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la administración de justicia. En suma, la sentencia puede resultar viciada por hechos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Dentro de estos supuestos, a manera enunciativa, se pueden citar los siguientes: (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación, o aquella que aparece firmada con mayor o menor número de magistrados; (iii) la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión;

(iv) la sentencia que se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus; (v) la decisión que desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o minuspetita61; y (vi) cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria que se traduce en denegación de justicia62. 2.3.

El caso concreto La parte recurrente solicita que se infirme la sentencia que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió el 15 de julio de 2021, porque 59 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. [En la providencia se citaron, la sentencia C-739 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, que dispuso, entre otras, «… ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-491 de 1995 … y C-217 de 1996 …» y la providencia de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150- 00 (REV), M.P. María Elena Giraldo Gómez]. 60 Por auto de 7 de julio de 2015, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió asumir la competencia para decidir el caso con el propósito de unificar criterios: «…i) En qué casos una sentencia inhibitoria puede dar origen a la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso …». 61 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación n.º 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 62 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV) M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 se desconoció el principio de congruencia63. En efecto, el reparo que formula el actor se contrae a la presunta transgresión del principio de congruencia externa en la sentencia dado que, según lo indicó, el objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, se limitó a la causación de intereses moratorios a partir de 1996 y hasta enero de 2013, como consecuencia del pago tardío del retroactivo por el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculado a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda.

En criterio del actor, la autoridad judicial resolvió erróneamente el asunto al establecer que dicho periodo comprendió el lapso entre el 31 de diciembre de 2012 y enero de 2013, es decir, solo un mes a partir de la Resolución 1858 de 2012. Para abordar el análisis de los argumentos del recurso, debe recordarse que esta Sala Especial de Decisión, a partir de la jurisprudencia de la Sala Plena de la corporación, ha señalado, que la incongruencia interna y/o externa de la sentencia da lugar a la nulidad de la decisión por violación al debido proceso.

La tesis que se ha sostenido es la siguiente: El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que 63 La Sala considera importante precisar, que en el sub judice se da aplicación al artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, por medio del cual se adicionó el artículo 63 A de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, toda vez que, el presente caso conlleva una reiteración jurisprudencial y guarda identidad temática con los recursos extraordinarios de revisión resueltos por esta corporación, entre otros, en las siguientes: (i) sentencia de 3 de mayo de 2022, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, radicación n.º 11001-03-15-000-2022-00580-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, (ii) sentencia 31 de mayo de 2022, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Octava Especial de Decisión, radicación n.º 11001-03-15-000-2021-11310- 00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, (iii) sentencias de 29 de junio de 2022, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, radicación n.º 11001-03-15-000-2022-00721-00 y 11001-03-15-000-2022-00725-00, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, (iv) sentencia de 14 de septiembre de 2022, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, radicación n.º 11001-03-15-000- 2022-00939-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico y (v) sentencias de 21 y 26 de octubre y 21 de noviembre de 2022, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, radicación n.º 11001-03-15-000-2022-00691-00, 11001-03-15- 000-2022-00916-00, 11001-03-15-000-2022-00365-00 y 11001-03-15-000-2022-04424-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar […] [64].

Al hilo de lo anterior, se tiene que, el principio de congruencia es una garantía procesal instituida en favor de las partes para exigir del juez una decisión que resuelva la controversia formulada, no solo frente a las pretensiones que proponga la parte actora, sino frente a la defensa de la demandada. Este principio se encuentra regulado en el artículo 281 del CGP aplicable a los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA.

En este orden, la congruencia de la sentencia es tanto externa como interna. La primera implica la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda, la contestación y excepciones propuestas. De lo anterior se desprende, que la sentencia, no puede reconocer lo que no se ha solicitado en la demanda (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); tampoco puede dejar de pronunciarse sobre la totalidad de los extremos planteados en la litis, esto es, sobre alguna de las pretensiones de la demanda o las excepciones propuestas por la parte accionada (sentencia minuspetita/citra petita).

La segunda, esto es, la interna, se refiere a la necesaria armonía que debe existir en la estructura interna de la decisión, es decir, la consonancia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, con el fin de evitar una decisión manifiestamente contradictoria e ininteligible. Asimismo, debe precisarse, que la congruencia en la decisión de segunda instancia está sujeta a la competencia del superior funcional.

Igualmente, al examen que le corresponde realizar como consecuencia de la revisión de la providencia de primera instancia y los argumentos de los apelantes, para que el fallador, según su juicio, la revoque, la modifique o la confirme, conforme las previsiones de los artículos 281, 320 y 328 del CGP65. De cara al caso concreto, es importante resaltar, frente al recurso de revisión, lo siguiente: 64 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación n.º 11001-03-15-000-2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 65 «Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 i) El actor disiente de lo decidido en la sentencia impugnada porque insiste en que el objeto de la demanda era el reconocimiento y pago de unos intereses moratorios, soportado en un hecho que, a su juicio, no se discutía, esto es, el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, como consecuencia de la descentralización de la educación en el departamento de Risaralda.

En ese sentido, aseguró que el fallador pasó por alto la pretensión de liquidar los intereses moratorios, causados entre los años 1996 a 2013, «desconociendo de plano las normas preexistentes […] como si cada obligación en concreto debiera tener una norma particular para ejecutar su mora en caso de incumplimiento»66. ii) A su vez, considera que la sentencia es incongruente en la medida en que el ad quem señaló, « si bien es cierto el pago efectuado a la parte que hoy demanda, (sic) fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora », argumento el cual, se sustentó en la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda de esta corporación, la que, en criterio del recurrente, se ha venido «fortaleciendo de manera equívoca, pues la obligación nació efectivamente con la orden emitida del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación de homologar y nivelar en un plazo de seis (6) meses, y no a los catorce (sic) (16) años, como pretenden hacer ver los jueces de instancia»67. iii) Aduce que el fallo fue desestimatorio bajo «un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada …».

En su criterio, la decisión se desligó del hilo conductor del proceso, pues la sentencia objeto de revisión, reconoce la exigibilidad de la obligación «de una manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda» 68. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […] Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. [,,,] Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 66 Pág. 6, del documento.pdf «ED_GH277 …» del índice 2 de SAMAI. 67 Ib. 68 Pág. 9 ib.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 iv) Argumenta que la sentencia cuestionada constituye un fallo “citra petita”69, porque no resolvió el planteamiento por el cual se acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y que, aunque aparentemente existe un pronunciamiento, éste es por un asunto distinto al pretendido, lo que vulnera el principio de congruencia. Pues bien, según lo expuesto, la Sala considera, en primer lugar, que los argumentos del recurso no se enmarcan en la incongruencia interna del fallo, pese a lo anterior, se observa que la autoridad judicial, en las consideraciones de la decisión recurrida, planteó como problema jurídico si había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios que solicitó el demandante en sus pretensiones «por el pago del valor del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda», y al encontrar que no procedían, dispuso, en la parte resolutiva, confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que las había negado.

Es decir, la sentencia censurada respetó la coherencia y consonancia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, como condición necesaria para hacer inteligible y armónica la decisión judicial. En cuanto a la incongruencia externa porque, según el actor, el fallo desestimatorio resolvió un objeto distinto al reclamado en la demanda, la Sala advierte, que a lo largo de la actuación se mantuvo la identidad temática entre lo pretendido y lo decidido por las instancias.

En efecto, a partir de las pretensiones que el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz formuló en la demanda, transcritas por esta Sala, el Tribunal Administrativo de Risaralda fijó el litigio en la audiencia inicial70 y, en la sentencia escrita de 18 de abril de 2018, estableció el siguiente problema jurídico a resolver: […] Corresponde a esta Corporación determinar la juridicidad de la actuación administrativa acusada, conforme a las causales y argumentos de nulidad planteados en la demanda, a efectos de establecer si al demandante le asiste 69 «… si la resolución es “citra petita” porque el juez no resolvió sobre todas las pretensiones que se le presentaron en el escrito de demanda, o respecto de las excepciones formuladas por el demandado y que aparecen demostradas, u omitió pronunciarse frente a las defensas perentorias que debió declarar de oficio, la decisión sí puede calificarse de incongruente».

Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de 28 de abril de 2015. SC4959-2015 radicación n.º 11001-31-03-027-2010-00459-01. 70 Diligencia que se llevó a cabo de manera simultánea, con otros casos similares, el 11 de abril de 2018, y en donde se fijó el litigio, a partir de los presupuestos fácticos expuestos por las partes, así, «… se circunscribe a determinar la legalidad de los actos acusados, conforme a los fundamentos expuestos en las demandas y en las contestaciones de las mismas, la juridicidad de los actos administrativos por medio de los cuales fue negado el reconocimiento y pago de intereses de mora por concepto de retroactivo de la homologación y nivelación salarial, solicitados por cada uno de los demandantes, a lo cual se oponen las entidades demandadas, indicando que no son competentes para reconocer las obligaciones pretendidas», págs. 161 a 171 del documento.pdf «Cuaderno1.pdf», contenido en el archivo.zip «RECIBEPRUEBAS_TESTIGO …», índice 17 de SAMAI. [Como se precisó en el píe de página núm. 9 de esta providencia, en esa misma fecha el Tribunal emitió oralmente el sentido de la sentencia a adoptar, esto es, negar las pretensiones].

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el alegado pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, del cual hace parte el actor. […].

Seguidamente, concretó el reparo del demandante de la siguiente manera: […] La parte demandante, a través de apoderado, solicitó el reconocimiento de los intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial, desde cuando se hicieron exigibles, hasta cuando se hizo efectivo el correspondiente pago, liquidados mes por mes conforme a la tasa corriente bancaria de cada año (fl. 13 - 17). […].

Finalmente, para negar las pretensiones, el a quo expuso lo siguiente: […] en el sub examine es claro que el reconocimiento y pago de retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 y hasta el año 2009, lapso que en la jurisprudencia en cita[71] del Consejo de Estado se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa con base en la cual fue efectuado el pago del retroactivo de la nivelación salarial; y teniendo en cuenta que dichos valores fueron cancelados de manera actualizada efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, se impone la negativa al pago de perjuicios moratorios.

Si bien el pago efectuado a la parte que hoy demanda fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora, la cual ha sido desestimada en la jurisprudencia en comento, al considerar el alto tribunal de lo contencioso administrativo que las entidades no incurrieron en una dilación injustificada del pago del retroactivo por nivelación salarial, ante la evidencia de las múltiples etapas requeridas para efectuar el mismo, por lo que mal puede reconocerse el interés moratorio pretendido, menos aun cuando el monto pagado fue indexado, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad de su concurrencia, esto es, resarcir el alegado retardo en el pago de una obligación respeto de una suma indexada o pagada con actualización monetaria.

Si se parte de la base que la indexación es una carga adicional que debe soportar quien no cumplió con una obligación oportunamente, para compensar el menor valor y la depreciación de la moneda comercial, tal beneficio riñe con el reconocimiento de intereses moratorios, cuya liquidación lleva implícita la actualización del monto que es objeto de pago. […] En el sub examine se encuentra probado que, como resultado del reconocimiento y pago de la deuda causada en favor de la parte demandante, se generaron valores por concepto de indexación, los cuales fueron cancelados por la parte accionada, 71 El Tribunal Administrativo de Risaralda se refiere a las sentencias citas en los pies de páginas núm. 4 y 6 de la decisión: «… Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo;

Sección Segunda - Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 28 de septiembre de 2017, Expediente N°: 730012333000201400244 01 (2077- 2015) …» y «… Sentencia del Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B, del 3 de septiembre del 2009. Expediente 2001-03173. …». Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 según la Resolución número 1858 del 31 de diciembre de 2012, mediante la cual se reconoció la indexación sobre" el retroactivo reconocido y pagado, la cual se encuentra en firme y goza de la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos al tenor del artículo 88 del CPACA, sin que exista prueba de haber sido anulada en sede administrativa, concretamente respecto de lo que aquí se pretende por concepto de los intereses moratorios que habría generado el proceso de homologación y nivelación salarial.

Estima el Tribunal que no resulta aplicable al caso concreto la sentencia C-367 de 1995, invocada como fundamento jurídico de la demanda, en tanto la Corte Constitucional en dicha oportunidad se refirió a la mora en el pago de las pensiones, aspecto que no a la presente controversia; tampoco constituye, sustento jurídico de las pretensiones el ya derogado artículo 177 del Decreto 01 de 1984, referido a los intereses que generan las sentencias ejecutoriadas y proferidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa para los asuntos que se rigen por dicha codificación, que no es el caso del sub lite, conforme al artículo 308 de la Ley 1437 del 2011. […].

Inconforme con lo anterior, en la apelación, el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz insistió en sus argumentos para el reconocimiento de la liquidación de intereses moratorios, por cuanto, en su criterio, el tiempo trascurrido desde 1996 hasta la materialización del pago no se podía considerar justificado y, centró su argumentación en que no se aplicara la tesis de incompatibilidad entre indexación e intereses moratorios invocada por el a quo para negar las pretensiones de la demanda.

En ese sentido, refirió, que la mora reclamada por el pago tardío de las diferencias que resultaron con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial, se produjo y debía declararse como reparación a su favor y como sanción al empleador por el pago inoportuno de la obligación. En la sentencia objeto de revisión, esto es, la decisión de 15 de julio de 2021.

La Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación planteó el siguiente problema jurídico: De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el demandante, le corresponde a la Sala determinar ¿si el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago del valor del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Risaralda? La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Para confirmó la sentencia de primera instancia. Sobre el particular, sostuvo lo que se expone a continuación: […] con la expedición de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, le fue reconocida al demandante la suma de $38.324.369[72] como valor definitivo indexado de retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, sin que se observe que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el departamento de Risaralda hayan incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que el pago fue realizado en el mes de enero de 2013. 72 Píe de página 20 en el que se cita: «Hecho 26 de la demanda folio 3».

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Además, se observa que el departamento de Risaralda ordenó la indexación de las sumas reconocidas, manteniendo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda debido a la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal, salvaguardando de este modo la equidad e igualdad laboral que echa de menos el demandante, en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena[73].

(v). Conforme lo ha señalado esta Sección en asuntos similares[74] no hay lugar al reconocimiento de intereses moratorios toda vez que: (a). Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.

En el sub lite se impone colegir que tampoco se generó a cargo de la entidad el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

(b). No puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés moratorio, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,[75] pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial […] (la Sala destaca).

De acuerdo con lo anterior, para esta Sala Especial de Decisión es evidente que el debate jurídico del proceso ordinario giró en torno al reconocimiento de intereses moratorios, lo que, en criterio del actor, se causaron por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, tal y como lo planteó en la demanda y, precisamente, reiteró en su apelación, aspecto que, en efecto, fue decidido por el ad quem al confirmar la negativa de las pretensiones porque los 73 Píe de página núm. 21: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de mayo de 2013, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 25000 23 24 000 2006 00986-01». 74 Píe de página núm. 22: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número de radicación 08001-23-31-000-2014-00852-01 (2624-2019): (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de julio de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número de radicación 660012333000-2016-00565-01 (4947-2018);

(iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de marzo de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación 73001-23-33-000-2014-00265-01 (3484-2015)». 75 Píe de página núm. 23: «”ARTÍCULO 1617. INDEMNIZACIÓN POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]”». Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 intereses reclamados no se generaron a cargo de las entidades demandadas en atención a su naturaleza eminentemente sancionatoria y ante la falta de norma expresa que así lo permitiera.

Por tanto, la sentencia de segunda instancia no desatendió la congruencia externa del asunto, comoquiera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió el objeto de debate, esto es, la procedencia o no de intereses moratorios en el caso concreto, sin que se observe pronunciamiento alguno que no guarde relación con los reparos concretos formulados por el apelante.

Debe precisarse que, si bien el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz fundamentó el recurso en la causal de nulidad originada en la sentencia, porque la autoridad judicial limitó el análisis de su reclamación al periodo de un mes de causación de intereses moratorios, comprendido entre la fecha del acto de reconocimiento del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, y la fecha efectiva del pago, lo cierto es que, este argumento no afecta la validez de la decisión recurrida.

En efecto, el ad quem al desatar la impugnación resolvió íntegramente los motivos de inconformidad del actor, y más allá del desacuerdo frente al período de causación de intereses moratorios y la incompatibilidad con la indexación de las sumas pagadas, el debate se concretó en que, a partir de la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda de esta corporación76, el derecho reclamado, por ser de carácter sancionatorio, requiere de norma que autorice su reconocimiento cuando se trata de pagos de retroactivo por homologación y nivelación salarial, o en su defecto, para el caso, tampoco se incluyeron en el acto que reconoció el derecho al retroactivo.

En este orden de ideas, la sentencia recurrida no está viciada de nulidad por desconocimiento del principio de congruencia procesal. Si bien la decisión desestimó la argumentación del apelante al confirmar la sentencia del a quo. La Sala recuerda que este medio excepcional de revisión no es una instancia adicional del proceso ordinario en la que la parte inconforme pueda debatir y/o cuestionar el criterio de los jueces de instancia, toda vez que al juez de la revisión le está vedado pronunciarse sobre eventuales errores in judicando, escenario que realmente es el propuesto bajo la argumentación del recurso para discutir la tesis del juzgador de instancia, quien, como se expuso, resolvió sobre la procedencia o no del reconocimiento de intereses moratorios, aspecto que fue debidamente zanjado y fundamentado en la sentencia recurrida pero en contra de los intereses del actor.

Sin embargo, tal circunstancia no implica la configuración del vicio de nulidad alegado. Así entonces, los cuestionamientos sobre el razonamiento expuesto por la autoridad judicial en relación con la improcedencia de los intereses moratorios y 76 Al respecto, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de marzo de 2020, radicación n.º 08001-23-31-000-2014-00852- 01, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 1.º de marzo de 2018, radicación n.º 73001- 23-33-000-2014-00265-01, M.P. William Hernández Gómez y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de julio de 2019, radicación n.º 66001-23-33-000-2016-00565-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 la indexación que reconoció el departamento de Risaralda, no se enmarcan en el debate jurídico propio de este tipo de trámites.

En este orden de ideas, se declarará infundado el recurso propuesto. 2.4. Conclusión La Sala no encontró acreditada la causal 5.ª de revisión prevista en el artículo 250 del CPACA, referida a la nulidad originada en la sentencia, invocada por la parte actora, toda vez que, en el caso concreto no concurren los requisitos necesarios para su configuración. En consecuencia, se declarará infundado el recurso extraordinario. 2.5.

Costas La Ley 2080 de 2021, por medio de su artículo 70, modificó el artículo 255 del CPACA y en cuanto al recurso dispuso que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». A su vez, el artículo 86 ejusdem, relativo a la vigencia, indica que las reformas procesales allí establecidas, prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación –25 de enero de 2021–.

Por tanto, como el recurso extraordinario se presentó el 31 de agosto de 2022, –a través de una nueva demanda– para la Sala es aplicable al presente asunto la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que, para la fecha de presentación del recurso, ya estaba en vigor la nueva ley.

Así las cosas, bajo una interpretación armónica que permita determinar el alcance de la condena en costas dentro del recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho. En ese sentido, solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

En el caso concreto, la Sala advierte que no procede la condena en costas por concepto de expensas y gastos procesales porque no aparece demostrado en el expediente que la parte demandada hubiere incurrido en dichos pagos. En cuanto al componente de agencias en derecho, debe señalarse que, aunado a que el recurso se declarará infundado, uno de los extremos de la parte pasiva, esto es, el Ministerio de Educación Nacional fue el único que compareció al proceso dentro de la oportunidad legal con el fin de oponerse, ejerció su derecho de defensa y realizó solicitudes probatorias (índice 20 de SAMAI77).

Por tanto, la Sala estima que la gestión del Ministerio de Educación Nacional en este proceso resulta suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho a su 77 Ver. el documento.pdf «24_11001031500020220 …», contenido en el archivo.zip «… ANEXORER2022047 …». Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 favor, a título compensatorio78 frente a los esfuerzos en el tiempo, dedicación, vigilancia y diligencia que le demandó, en su calidad de extremo pasivo, el hecho de contestar el presente recurso, sumado a la naturaleza y duración de esta causa procesal, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 365 y 366 del CGP.

Realizadas las precisiones anteriores, conviene indicar que, al ser un proceso de única instancia ante esta corporación, la liquidación de las costas será realizada por la Secretaría General, de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo 36679 del CGP. Asimismo, según el numeral 4.º del artículo 366 del ejusdem, para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Al respecto, el Acuerdo n.º PSAA16-10554 de 2016, dispuso lo siguiente: [ ] Artículo 2. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. […].

Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: [ ] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. [ ] (énfasis añadido por la Sala). En consecuencia, se fijarán las agencias en derecho en favor del Ministerio de Educación Nacional y a cargo del recurrente: en un (1) salario mínimo legal mensual vigente –SMMLV– a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. 78 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019 en donde se precisó que «… la función de las agencias en derecho es la de otorgar a la parte vencedora una razonable compensación económica por la gestión procesal que realizó …», radicación n.º 15001-33-33-007-2017-00036- 01, revisión eventual, M.P. Rocío Araújo Oñate. 79 «Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. [ ]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]. 6.

Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso». Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2022-04718-00 Demandante: Gustavo de Jesús Moncada Muñoz Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 IV.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, V. FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz, por la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA, contra la sentencia de 15 de julio de 2021 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Condenar en costas, por el componente de agencias en derecho, al señor Gustavo de Jesús Moncada Muñoz y en favor del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. Tercero: Fijar como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo del recurrente.

Cuarto: En firme esta providencia, el expediente deberá regresar al despacho del magistrado ponente para la aprobación de las costas liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Salva voto parcialmente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx