68001233300020230076703 — Consejo de Estado

Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Demandante: LUIS ROBERTO ARDILA HERRERA Demandado: LUIS FERNANDO PARRA AZA - CONCEJAL DE PIEDECUESTA - SANTANDER (2024-2027) Tema: Inhabilidad por celebración de contratos.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia del 14 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El ciudadano Luis Roberto Ardila Herrera, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda tendiente a obtener la nulidad del formulario E-26 CON del 3 de noviembre de 2023, en cuanto declaró la elección del señor Luis Fernando Parra Aza, como concejal de Piedecuesta (Santander), para el periodo 2024-2027, por considerar que se encuentra inmerso en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Así mismo, pretende que se declare la nulidad de la credencial y que el candidato que siga en votación en la lista inscrita por el Partido Liberal Colombiano sea declarado electo como concejal, esto es, el demandante, a quien deberá expedírsele el referido documento. Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.

Hechos El 22 de agosto de 2022, el señor Luis Fernando Parra Aza suscribió contrato de prestación de servicios con el municipio de Piedecuesta (Santander), por el término de tres (3) meses. El referido negocio jurídico tuvo como fecha de inicio el 24 de agosto de 2022 y de terminación el 23 de noviembre de 2022. El 17 de noviembre de 2022, el demandado suscribió una adición al referido acuerdo de voluntades, respecto del plazo y el valor.

El señor Parra Aza se inscribió como candidato al Concejo de Piedecuesta (Santander), por el Partido Liberal Colombiano, para las elecciones territoriales que se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2023, en las cuales resultó elegido como tal, según consta en el Formulario E-26 CON del 3 de noviembre de 2023. 1.3. Concepto de la violación Con base en los anteriores supuestos fácticos, el demandante afirma que el acto acusado –en lo pertinente– infringe la Constitución Política y los artículos 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y 275.5 de la Ley 1437 de 2011, conforme a los siguientes argumentos: Sostuvo que la adición del contrato suscrito por el demandado con el municipio de Piedecuesta (Santander), en realidad constituye un nuevo acuerdo de voluntades entre las partes, comoquiera que dicho negocio jurídico fue celebrado dentro del año anterior a las elecciones en las que el señor Parra Ariza resultó elegido como concejal del referido ente territorial.

En este orden, consideró que el demandado se encontraba inhabilitado para postularse y elegirse en dicha dignidad. Refirió jurisprudencia del Consejo de Estado1 para precisar el alcance de la inhabilidad invocada, así como para resaltar las diferencias entre la adición de contrato y el contrato adicional. 1.4. Contestación de la demanda El señor Luis Fernando Parra Aza se opuso a las pretensiones de la demanda y afirmó que no se encuentra incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Darío Quiñones Pinilla, 26 de enero de 2006, Rad. 15001-23-31- 000-2003-02985-02 (3761).

Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 2000. Precisó que el contrato sobre el cual se cimenta el objeto de reproche fue suscrito el 22 de agosto de 2022, y la Resolución 28229 del 14 de octubre de 2022 proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil fijó como fecha de celebración de los comicios electorales el 29 de octubre de 2023, de manera que, el límite para la celebración o intervención en contratos era el 29 de octubre de 2022, lo que evidencia que, en el presente caso, no se configuró el elemento temporal de la inhabilidad endilgada.

Sostuvo que la adición que se realizó en el marco de la ejecución del contrato de prestación de servicios profesionales constituyó una mera reforma del acuerdo de voluntades que no implicó una modificación de su objeto, pues esta recayó sobre el valor y el plazo, es decir, no se trató de un contrato adicional sino de una adición de este. 1.5.

Otras actuaciones de la primera instancia Mediante proveído del 24 de julio de 20242, el a quo, en virtud de lo establecido en el artículo 182A del CPACA, resolvió: i) dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, ii) decretar pruebas y iii) fijar el litigio en los siguientes términos: Corresponde determinar si hay lugar a declarar la nulidad del acto de nombramiento del señor LUIS FERNANDO PARRA AZA como CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, por infracción de las normas en que debería fundarse, concretamente por estar inmerso en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 40, numeral 3 de la Ley 617 del 2000.

Además, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, quienes presentaron los escritos respectivos. El Ministerio Público no rindió concepto. 1.6. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, a través de sentencia del 14 de marzo de 2025, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que, en el presente caso, no se configuró la inhabilidad endilgada al demandado.

Sobre el particular, se refirió a los elementos que configuran la celebración de contratos prevista en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, concretamente al objetivo, territorial y temporal. Frente al objetivo, precisó que el 22 de agosto de 2022 el señor Luis Fernando 2 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.

Historial de actuaciones. Anotación 54 de la primera instancia. Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Parra Aza celebró contrato de prestación de servicios con el municipio de Piedecuesta, oportunidad en la que se estipularon el objeto, obligaciones, contraprestación y forma de pago del negocio jurídico.

En cuanto al territorial, adujo que el acuerdo de voluntades se ejecutó en Piedecuesta (Santander), lugar en el que el demandado fue candidato y resultó electo como concejal por el Partido Liberal para el período 2024-2027. En punto del temporal, observó que el negocio fue suscrito el 22 de agosto de 2022 y su ejecución se pactó hasta el 23 de noviembre de 2022.

Además, advirtió que el 18 de noviembre de 2022, esto es, dentro de la barrera temporal señalada por la norma (29 de octubre de 2022 y 29 de octubre de 2023), se adicionó el contrato inicialmente celebrado entre el demandado y el referido ente territorial. Respecto a este último elemento, sostuvo que si bien, la Sección Quinta del Consejo de Estado (sin indicar ninguna providencia) señaló que cualquier modificación al negocio jurídico, independientemente de que sea un adicional de este, configura la celebración de contratos porque en sentido estricto esos cambios constituyen una nueva operación contractual, lo cierto es que, en reciente jurisprudencia3 el órgano de cierre explicó que la inhabilidad solo se presenta en caso de que las modificaciones al negocio jurídico impliquen un verdadero y novedoso acuerdo de voluntades, es decir, cuando se alteren los elementos esenciales de este, pero no cuando se trata de extensión del plazo de ejecución. En consecuencia, el tribunal de instancia explicó que acogía la última postura de esta corporación y, en tal sentido, consideró que, aunque, se presentó una adición al negocio inicialmente pactado entre el demandado y el municipio de Piedecuesta, esta no implicó una variación del objeto, obligaciones, contraprestación y forma de pago, comoquiera que se trató solamente de una extensión del plazo acordado desde el principio y que el monto fijado es proporcional a los días extendidos en relación con el valor mensual que se había pactado.

Por consiguiente, concluyó que la celebración del contrato de prestación de servicios objeto de estudio ocurrió por fuera del periodo inhabilitante previsto en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, toda vez que, la adición suscrita el 18 de noviembre de 2022 no implicó un nuevo negocio jurídico. 3 Sección Quinta, MP Gloria María Gómez Montoya, sentencia del 30 de enero de 2025, demandado: John Alexander Vivas Ramos - concejal de Piedecuesta, Rad. 68001-23-33-000-2024-00043-02.

Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.7. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del demandante formuló recurso de apelación, argumentando que extraña que el a quo no hubiera citado y resuelto el presente asunto conforme a las providencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado4 y del Tribunal Administrativo de Santander5, en las cuales se señaló que la adición del contrato dentro del periodo inhabilitante sí configura la inhabilidad endilgada al demandado.

En este orden, estimó que el tribunal de instancia ha debido «considerar que el adicional al contrato celebrado entre el demandado y el municipio de Piedecuesta es un negocio jurídico que configuró la inhabilidad establecida en el numeral 3 artículo 43 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000) ya que fue un acuerdo de voluntades que se celebró dentro del periodo inhabilitante que generó a favor del demandado una ventaja electoral sobre los demás candidatos».

Agregó que «el periodo inhabilitante corrió entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023 y que la celebración del adicional en plazo y valor y su modificación en las obligaciones específicas que celebró el demandado y el Municipio de Piedecuesta fue el día 17 de noviembre de 2022 (acta de justificación adicional en plazo y valor) y el 18 de noviembre de 2022 (adicional al contrato de prestación de servicios en plazo y valor)».

Afirmó que en el plenario quedó demostrada la configuración de los siguientes elementos de la inhabilidad por celebración de contratos: Elemento objetivo: (…) el 22 de agosto de 2022 el demandado suscribió contrato de prestación de servicios con el Municipio de Piedecuesta y que el 17 de noviembre de 2022 (acta de justificación adicional en plazo y valor) y el 18 de noviembre de 2022 (adicional al contrato de prestación de servicios en tiempo y valor), se adicionó en tiempo y valor, así como una variante en las obligaciones específicas.

Elemento espacial: (…) el contrato principal y su adicional se ejecutaron en el municipio de Piedecuesta, mismo territorio en el cual aspiró y resultó elegido como concejal. Elemento temporal: (…) el 17 de noviembre de 2022 se celebró entre las partes acta de justificación adicional en tiempo y valor y el 18 de noviembre de 2022 se celebró el adicional al contrato de prestación de servicios lo que indica que se dio dentro del año anterior al de las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2023.

(Subrayado y negrilla propia). Por último, mencionó que, si bien es cierto, el a quo dijo que acogería la reciente 4 MP Luis Alberto Álvarez Parra, auto del 14 de diciembre de 2023, Rad. 76001-23-33-000-2023-00806-01 y MP Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 30 de mayo de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2018-00417-01. 5 MP Claudia Patricia Peñuela Arce, auto del 9 de febrero de 2024, Rad. 680012333000-2024-00043-00.

Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tesis que proviene del Consejo de Estado6, en la cual se resolvió un tema parecido al presente litigio, también lo es que, no es una sentencia de unificación, sino que se trata simplemente de una decisión que adoptó una de las dos posturas que actualmente cursan en esta corporación. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia apelada y acceder a las pretensiones de la demanda. 1.8.

Actuaciones de segunda instancia 1.8.1. Alegatos de conclusión 1.8.1.1. Luis Roberto Ardila Herrera (demandante) Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación e hizo énfasis en que la adición del contrato de prestación de servicios suscrito entre el demandado y el multicitado ente territorial tiene modificaciones no solo en el tiempo y valor, sino también en las obligaciones específicas del contratista, pues, si se compara la cláusula cuarta de los dos negocios jurídicos, se tiene que no son iguales y tampoco guardan armonía y consonancia en este aspecto. 1.8.1.2.

Luis Fernando Parra Aza (demandado) Sostuvo que la posición actual del Consejo de Estado explica que se debe privilegiar el derecho del elegido y la interpretación restrictiva de la inhabilidad, de manera que cualquier adición es una extensión del contrato inicial y no uno nuevo. En ese orden, consideró que el verbo rector «celebrar» contenido en la norma, solo se predica del acuerdo de voluntades suscrito de forma primigenia. 1.8.1.3.

Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, argumentando que, fue en el contrato primigenio celebrado el 22 de agosto de 2022, en el que se pactó (i) su objeto, (ii) sus obligaciones, (iii) la contraprestación reflejada en unos honorarios y (iv) la forma de pago.

Precisó que, el 18 de noviembre de 2022 el demandado suscribió un acuerdo de adición al contrato de prestación de servicios profesionales 1338-22 (CO1.PCCNTR.3941584), que no implicó la celebración de un nuevo negocio jurídico, dado que se trató de una extensión de 23 días al plazo de ejecución, sin que se hubiera presentado la modificación del objeto ni de las obligaciones que 6 Sección Quinta, MP Gloria María Gómez Montoya, sentencia del 30 de enero de 2025, Rad. 68001-23-33- 000-2024-00043-02.

Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 inicialmente se había pactado y, por ende, no implicó la suscripción de un nuevo negocio jurídico. II. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 150 inciso 1 y 1527 numeral 7 literal a) del CPACA y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia del 14 de marzo de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con el fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia. Sobre el punto, se tendrán en cuenta los límites de la competencia del juez ad quem, a partir de la fijación del litigio señalada por el tribunal, la providencia de primer grado y los reparos del recurrente.

En consecuencia, deberá establecerse si el señor Luis Fernando Parra Aza se encontraba inhabilitado para ser concejal de Piedecuesta (Santander), por cuanto se aduce que, el 17 de noviembre de 2022 suscribió una adición al contrato de prestación de servicios 1338-22 (CO1.PCCNTR.3941584) celebrado con el referido ente territorial. Se advierte que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso8, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Por lo tanto, la competencia del superior para pronunciarse sobre el fundamento de la apelación está circunscrita a los motivos de inconformidad expuestos por 7 Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia… 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso (…) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios (…). 8 Aplicable al trámite del recurso de apelación en los aspectos no regulados en la Ley 1437 de 2011, por la remisión prevista en su artículo 306.

Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 el recurrente, lo que descarta el análisis de cualquier otro aspecto que no haya sido materia de alzada9. Para abordar el asunto, la Sala desarrollará la siguiente metodología: i) el marco jurídico y jurisprudencial de la inhabilidad por celebración de contratos, consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y, ii) el caso concreto, conforme a los límites indicados en el párrafo anterior. 2.3.

La causal de inhabilidad por celebración de contratos del artículo 43, numeral 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 Las inhabilidades están erigidas como especiales condiciones objetivas que pueden recaer sobre una persona y que tienen como único fin que quienes accedan o estén en la función pública, desempeñen su cargo bajo los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales10.

En este sentido, las diferentes circunstancias que configuran una inhabilidad examinan la órbita personal del aspirante o servidor en ejercicio, de manera que «auscultan en los antecedentes personales, las relaciones familiares, el ejercicio profesional y las actividades lucrativas del interesado»11. Acorde con lo anterior, al constituir las inhabilidades una restricción al derecho de acceso a cargos públicos, la Constitución Política de 1991 dispuso que el desarrollo de su régimen jurídico tiene una cláusula de reserva legal, lo cual ha sido enfatizado por parte de esta Corporación, estableciéndose en diferentes oportunidades que el único facultado para estructurar las circunstancias especiales que limitan el referido derecho es el legislador.12 Precisamente, tratándose de los concejales, la Ley 136 de 1994 enlistó las causales inhabilitantes de estos servidores públicos para inscribirse o ser elegidos como tales.

En relación con el supuesto de hecho objeto de estudio, se tiene que el mismo fue dispuesto con el siguiente tenor literal: 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2021, expediente: 68001-23-33-000-2019- 00896-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Ver también sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 11 OSORIO CALDERÍN, Ana Carolina, Manual de Inhabilidades Electorales, 2ª Edición, Grupo Editorial Ibáñez, 2014, p. 24. 12 Sentencia Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 19 de septiembre de 2013, radicado Nº 110010328000201200051-00, 110010328000201200052-00 110010328000201200057-00 Acumulado.

CP. Alberto Yepes Barreiro Dte: Eduardo Carmelo Padilla Hernández y otros. Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ARTÍCULO 43. INHABILIDADES. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. De la lectura de la norma en cita se extraen tres situaciones diferenciadas, las cuales, a su vez, consagran hipótesis que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital, ii) la relacionada con la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, y iii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio13.

En punto de la celebración de contratos, que es la hipótesis que ocupa la atención de la Sala, se pueden extraer los siguientes elementos: Elemento objetivo: Que la persona haya celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con entidades públicas u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo.

Elemento temporal: Que el contrato se celebre durante el año anterior a la elección del concejal. Elemento territorial: Que el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio para el cual resulte elegido. Elemento subjetivo: Interés propio o de terceros. Ahora bien, respecto de la finalidad de la mencionada inhabilidad se ha dicho que es: (…) preventiva y proteccionista de la igualdad de los aspirantes a las justas electorales, bajo el propósito de precaver vicios en la relación del candidato con 13 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 44001-23-40- 000-2023-00123-01. Providencia del 5 de septiembre de 2024. M.P. Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 las entidades públicas que implique la indebida utilización de esa condición de candidato en las actividades que adelante ante aquellas y, evitar, vicios de mayor trascendencia, como es que el candidato utilice sus vínculos y relaciones con las entidades públicas en beneficio de sus intenciones electorales o que el electorado asocie, deduzca o concluya que verlo en tratativas con las entidades públicas le aventaja y con ello acreditarse ante los electores para obtener los votos14.

De acuerdo con la jurisprudencia vigente en este momento, la conducta que materializa la inhabilidad objeto de estudio es la de intervenir en la celebración de contratos. De manera que, se ha entendido que aquella se configura con la celebración efectiva15 del respectivo contrato estatal dentro del lapso contemplado por la norma, independiente del momento de su ejecución o liquidación. Con miras a analizar la configuración de esta causal de inelegibilidad, en todo caso se debe examinar que los elementos anteriormente señalados se presenten de manera concurrente y en caso de que no sea así, se entenderá que no se materializó. Teniendo claros los requisitos estructuradores de la inhabilidad endilgada al demandado, se entrará a revisar el caso particular16. 2.4.

Caso concreto Como viene de explicarse en los antecedentes de esta providencia, la parte actora pretende que se declare la nulidad del acto de elección de Luis Fernando Parra Aza, como concejal de Piedecuesta (Santander), con fundamento en que se encuentra inmerso en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, toda vez que la adición del contrato de prestación de servicios, suscrito con el referido ente territorial, constituye un nuevo acuerdo de voluntades entre las partes, el cual fue celebrado dentro del año anterior a su elección. El tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la adición al negocio inicialmente pactado entre el demandado y el municipio de Piedecuesta no implicó una variación del objeto, obligaciones, contraprestación y forma de pago, sino que se trató solamente de una extensión del plazo y el valor.

En el recurso de apelación, el accionante insiste en que en el expediente quedó 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 3 de agosto de 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00051-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 15 Así lo ha señalado la Sala Electoral mediante providencias de: 2 de agosto de 2018, radicado 13001-23- 33-000-2018-00394-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, 24 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-28-000- 2022-00032-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 12 de octubre de 2023, radicado 11001-03-28-000-2022- 00057-00 acumulado, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 23001233300020230019101. Providencia del 7 de marzo de 2024. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra (e). Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 demostrada la configuración de los elementos objetivo, espacial y temporal de la inhabilidad endilgada al demandado e hizo énfasis en que la adición del contrato de prestación de servicios fue un acuerdo de voluntades que se celebró dentro del periodo inhabilitante.

Así las cosas, está fuera de discusión que el señor Luis Fernando Parra Aza celebró el contrato de prestación de servicios profesionales 1338-22 (CO1.PCCNTR.3941584) con el municipio de Piedecuesta (Santander), el 22 de agosto de 2022 cuya duración fue de tres (3) meses y la cuantía de $10’500.000. De manera específica se tiene que el objeto del contrato en cuestión fue «PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES PARA LA COORDINACIÓN DE LOS PROCESOS DE CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR TABACALERO Y DE LOS DIFERENTES SECTORES PRODUCTIVOS EN EL MARCO DEL PROYECTO DENOMINADO FORTALECIMIENTO TÉCNICO Y PROFESIONAL A LAS POLÍTICAS, PLANES, PROYECTOS Y PROGRAMAS VIGENCIA 2022 DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL Y ECONÓMICO DE LA ALCALDÍA DE PIEDECUESTA».

También está demostrado que el demandado resultó elegido como concejal del municipio de Piedecuesta (Santander) en los comicios del 29 de octubre de 2023, según consta en el formulario E-26 CON de esa entidad territorial, razón por la cual el período inhabilitante de que trata la norma bajo estudio trascurrió entre el 29 de octubre de 2022 y esa fecha.

Además, que dicho contrato fue ejecutado en el municipio de Piedecuesta (Santander), entidad territorial donde el demandado fue elegido concejal. Ahora bien, respecto de la configuración del elemento material u objetivo de la inhabilidad endilgada al demandado, acorde con los efectos que generan las modificaciones o adiciones al contrato celebrado, cuya discusión centra el debate en esta instancia, esta Sala Electoral17 recientemente determinó la postura jurisprudencial que gobierna estos asuntos y, en tal sentido, precisó que no toda modificación al negocio jurídico inicial edifica dicho elemento referido a la «celebración de contratos», dado que solamente una alteración del objeto implicaría un nuevo acuerdo.

Así lo explicó la Sección: 94. La revisión de los antecedentes antes descritos pone de presente que, en mayor cantidad de oportunidades, tanto en esta Sección como en otras, la 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Gloria María Gómez Montoya, sentencia del 30 de enero de 2025, Rad. 68001-23-33-000-2024-00043-02. Tesis reiterada en la sentencia del 5 de junio de 2025, Rad. 73001-23-33-000-2023-00463-01.

Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 postura que de forma reiterada se ha acogido para resolver el cuestionamiento que ahora se resuelve, es aquella que pregona que no toda modificación al negocio jurídico inicial edifica el elemento material u objetivo, referido a la «celebración de contratos», dado que solamente una alteración del objeto implicaría un nuevo acuerdo.

(…) 97. Así las cosas, la sala evidencia que es necesario retomar y adoptar la postura previa a la decisión antes reseñada, para lo cual surgen, al menos, dos fundamentos específicos: (i) el tratamiento legal y jurisprudencial de las modificaciones a los contratos en curso y (ii) la misma finalidad de la inhabilidad en comento. (…) 105.

La anterior caracterización impone una importante conclusión a este juez contencioso electoral: al momento de estudiar la modificación de un contrato en ejecución, se debe determinar, con especial cuidado si, con ello, las partes de este incurren realmente en la celebración de un nuevo negocio jurídico y así edificar la configuración del ingrediente normativo referido a la «celebración de contratos», pues es claro que no en todos los eventos es así. 106.

Por lo dicho, resulta importante determinar si, en efecto, independiente de la denominación que se dé al documento, el acuerdo de voluntades se dirige de forma indefectible a establecer nuevas condiciones frente al objeto pactado originalmente y determinar los consecuentes cambios en otros aspectos de la esencia, como la contraprestación, e incluso, la alteración con la inclusión de nuevas obligaciones u actividades a desarrollar, que varíen sustancialmente el contrato primigenio. 107.

Una conclusión diferente a lo anterior no edifica la condición objetiva que exige la norma inhabilitante, en tanto ello escapa de la órbita y de la literalidad del evento que allí se consagró por el legislador, por lo que, se reitera, es dicha acción y no otra diferente, la que se debe prevenir a efectos de cumplir con la teleología buscada. 108.

Así las cosas, en cada caso concreto, se deberá determinar si la modificación al contrato inicialmente pactado implica la celebración de un nuevo negocio jurídico, y con fundamento esa circunstancia, edificar la inhabilidad en comento. En esa oportunidad, la Sala concluyó lo siguiente: 118. Así las cosas, lo que evidencia esta judicatura de la revisión de los documentos que fueron aportados al proceso, es que la adición al contrato de prestación de servicios con número interno 1202-22, el cual se identificó en el sistema SECOP II bajo el radicado CO1.PCCNTR.3925541, firmado por el señor John Alexander Vivas Ramos no implicó que se hubiere celebrado un nuevo negocio jurídico, dado que, como se deriva de las consideraciones precedentes, lo cierto es que se trató de una extensión de la ejecución respecto de aquello a lo que ya se había llegado a un acuerdo.

Conforme a lo anterior, resulta claro que la alteración de aspectos esenciales como lo son el plazo y el valor no configura el elemento material u objetivo contenido en la norma inhabilitante, pues entenderlo de otra manera, implicaría una interpretación extensiva a eventos que no fueron consagrados por el Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 legislador, ya que, en estricto sentido, aquellas modificaciones no pueden entenderse como «celebración de contratos», que, de paso, conlleven a una restricción de derechos políticos injustificada.

Pues bien, descendiendo al caso concreto, se observa que el contrato objeto de estudio fue suscrito por las partes el 22 de agosto de 2022 y tuvo como fecha de inicio el 24 de agosto de 2022 y de terminación el 23 de noviembre de 2022. Así consta en la siguiente imagen: El 17 de noviembre del 2022 se firmó el «ADICIONAL N°1 PLAZO Y VALOR AL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES No. 1338- 22 (CO1.PCCNTR.3941584) CELEBRADO ENTRE EL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y LUIS FERNANDO PARRA AZA», el cual adicionó, en plazo y valor, el contrato de prestación de servicios inicialmente pactado con el demandado, como se evidencia a continuación: Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 De lo anterior, se infiere, claramente, que la celebración del contrato se produjo el 22 de agosto del 2022, fecha en la que fue firmado el acuerdo de voluntades entre el señor Luis Fernando Parra Aza y el municipio de Piedecuesta (Santander) y, en esa oportunidad, se pactó i) el objeto, ii) las obligaciones, iii) el valor del contrato y iv) la forma de pago.

Y si bien, el 17 de noviembre de 2022 se presentó una adición al referido negocio jurídico, lo cierto es que, esta no implicó una variación de los elementos descritos en precedencia. Ahora bien, afirma el recurrente que, en el presente caso, las obligaciones específicas del contratista fueron modificadas en la referida adición. Al respecto, se observa lo siguiente: ➢ Contrato CO1.PCCNTR.3941584 celebrado el 22 de agosto de 2022: CLAUSULA CUARTA. - OBLIGACIONES DE LAS PARTES: (…) C. ESPECÍFICAS DEL CONTRATISTA: En desarrollo de la Cláusula Primera, EL CONTRATISTA, se compromete a realizar las siguientes actividades durante el plazo de ejecución. 1.

Coordinar los procesos de recolección, organización, digitalización, análisis y presentación de informes de los procesos de caracterización del sector tabacalero y de los diferentes sectores productivos del municipio. 2. Apoyar los procesos de entregas y presentación de informes para los procesos de incentivos, insumos y demás beneficios a la población tabacalera y otros sectores que están bajo la competencia de la secretaría de Desarrollo Rural y Económico. ➢ Acta de justificación adicional contrato de prestación de servicios (a la que alude el recurrente): Demandante: Luis Roberto Ardila Herrera Demandado: Luis Fernando Parra Aza Rad.: 68001-23-33-000-2023-00767-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Pues bien, una vez cotejadas las obligaciones específicas del contratista, se evidenció que no sufrieron alteración alguna, contrario al dicho del actor.

Nótese que, en este caso, la adición del acuerdo de voluntades en el valor es una consecuencia de la ampliación de la extensión del plazo pactada y de la misma forma de pago, que conlleva a que se reconozca un honorario mensual como remuneración del servicio prestado por el contratista. Por consiguiente, fuerza concluir que, en el presente caso, la celebración del contrato de prestación de servicios suscrito por el demandado ocurrió por fuera del período inhabilitante previsto en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, pues, como quedó visto, la adición del 17 de noviembre del 2022 no implicó la suscripción de un nuevo negocio jurídico, razón por la cual, no se configura la inhabilidad endilgada al concejal demandado.

Finalmente, en cuanto al argumento del apelante consistente en que el a quo resolvió el presente asunto sin tener en cuenta las providencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado18 y del Tribunal Administrativo de Santander19, en las cuales se señaló que la adición del contrato dentro del periodo inhabilitante sí configura la inhabilidad objeto de estudio, se precisa que, ante la discrepancia de criterios respecto de este particular, esta Sala Electoral, en providencia del 30 de enero de 202520, determinó la postura que, a partir de ese entonces, gobierna estos asuntos, la cual, en efecto, acogió el tribunal de instancia. En consecuencia, se impone confirmar la sentencia del 14 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 14 de marzo de 2025, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. 18 MP Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 30 de mayo de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2018-00417-01 y MP Luis Alberto Álvarez Parra, auto del 14 de diciembre del 2023, Rad. 76001-23-33-000-2023-00806-01. 19 MP Claudia Patricia Peñuela Arce, auto del 9 de febrero de 2024, Rad. 68001-23-33-000-2024-00043-00. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Gloria María Gómez Montoya, sentencia del 30 de enero de 2025, Rad. 68001-23-33-000-2024-00043-02.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»