Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.
Ley 1437 de 2011 Decisión: Revocar la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 1° de agosto de 2025, que negó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos y pretensiones 2. La señora Ana Cristina Pizarro Valencia, por intermedio de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 031906 de 24 de octubre de 2019 y RDP 001755 de 24 de enero de 2020, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; el pago del reajuste en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; el ajuste de la condena de conformidad con el artículo 187 del CPACA; el pago de intereses moratorios; el cumplimiento a la sentencia de conformidad con el ibidem; y la condena en costas. 4.
Argumentó que cumplió 50 años el 4 de octubre de 2009 y prestó servicios como docente de la siguiente manera: Entre el 17 de septiembre de 1979 y el 16 1 Visible en el archivo 01.EXPEDIENTEDIGITAL.PDF del expediente digital de primera instancia que reposa en la aplicativo SAMAI Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de diciembre de 1979, nombramiento efectuado a través de la Resolución 0240 del 05 de octubre de 1979, suscrito por el Jefe del Distrito Educativo No. 1-B del departamento del Valle del Cauca.
Ii) Desde el 31 de julio de 1991 hasta el 24 de agosto de 2015, por orden de los Decretos 1090 del 18 de julio de 1991 y 0243 del 12 de febrero de 2004, proferidos por el gobernador del departamento del Valle del Cauca. Y iii) desde el 25 de agosto de 2015 hasta el 27 de mayo de 2019, como docente en el municipio de Cali, nombramiento el cual contó con algunas novedades laborales. 5.
Señaló que, con el proceso de descentralización del servicio público educativo iniciado con la Ley 60 de 1993, el departamento del Valle del Cauca fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para ser el prestador del servicio de educación según Resolución 6017 de 22 de diciembre de 1995, por lo que la labor prestada a partir del acta de entrega de la administración a dicho ente (22 de abril de 1996), es de carácter territorial, y por tanto es válido para la pensión gracia. 6.
Precisó que, el vínculo laboral de carácter departamental mutó luego a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Cali fue certificado según Resolución No. 2749 del 03 de diciembre de 2002, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Valle del Cauca, mediante la cual le entregaron el servicio educativo a este último, según el Acta del 27 de junio de 2003; ejerciendo su labor hasta el 27 de mayo de 2019 (fecha de ultimo certificado). 7.
El 1° de agosto de 2019 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa a través de los actos demandados. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación 8. Indicó que la entidad demandada desconoció los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, así como las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, 715 de 2001, 1437 de 2011; y los Decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979. 9.
Explicó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que el docente prestó servicios como docente nacional y no territorial. 10. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente nacionalizado, departamental y municipal; sosteniendo que, en caso que se entienda que tuvo una vinculación del orden nacional, esta cambió a territorial con la expedición de la Ley 60 de 1993 y, específicamente, cuando el departamento del Valle del Cauca asumió la educación en atención al acuerdo alcanzado con la Nación, momento en el cual fue incorporado a la planta de Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 personal territorial, completando así el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4 Contestación de la demanda2 11.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Expuso que, revisado el expediente administrativo, la actora no acredita los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, en tanto los periodos que invoca corresponden a vinculaciones del orden nacional, por lo que no son computables para esta prestación. 12.
Precisó que, conforme a certificación expedida por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, la demandante laboró desde el 31 de julio de 1991 hasta el 24 de agosto de 2015 con vinculación de naturaleza nacional, circunstancia que impide la acumulación de dicho tiempo para efectos de la pensión gracia. Además, que si bien obra certificación en la que se registra un periodo comprendido entre el 17 de septiembre de 1979 y el 17 de diciembre de 1979 como nacionalizado, este resulta insuficiente para completar los veinte (20) años de servicios exigidos por la normativa aplicable; sumado a que existen inconsistencias en las certificaciones allegadas y que la información debe validarse a través del sistema CETIL. 13.
Para culminar, propuso las excepciones denominadas i) presunción de legalidad de los actos administrativos; ii) inexistencia del derecho reclamado; iii) cobro de lo no debido; iv) buena fe; v) prescripción; y vi) la innominada o genérica. 1.5 Sentencia de primera instancia3 14. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 1° de agosto de 2025, negó las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 15.
En primer lugar, reconoció como tiempo válido el comprendido entre el 17 de septiembre de 1979 y el 16 de diciembre de 1979 (3 meses), correspondiente al nombramiento efectuado mediante el Decreto 0240 de 1979 por autoridad distrital, al considerar que se trató de una vinculación del orden territorial y, además, anterior al 31 de diciembre de 1980.
No obstante, frente al periodo comprendido entre el 31 de julio de 1991 y el 26 de febrero de 2004, derivado del Decreto 1090 de 1991, el Tribunal estimó que se trató de una vinculación del orden nacional, por cuanto en el acto de nombramiento intervino no solo el gobernador del Valle del Cauca sino también un delegado del Ministerio de Educación Nacional, circunstancia que, a su juicio, impedía computar ese lapso para efectos de la pensión gracia. 2 Visible en el archivo «011_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda_Indice_21_1», que reposa en el expediente digital. 3 Visible en el archivo 084Sentenciaquen_170Sent1rainst202001 que reposa en el expediente digital.
Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. Posteriormente, consideró válido el tiempo comprendido entre el 27 de febrero de 2004 y el 24 de agosto de 2015, en virtud del Decreto 0243 de 2004, mediante el cual la actora fue incorporada expresamente a la planta de personal docente departamental, con lo que acumuló 11 años, 5 meses y 26 días como docente territorial.
De igual forma, tuvo como computable el periodo comprendido entre el 25 de agosto de 2015 y el 27 de mayo de 2019, correspondiente a su vinculación con la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, en el cual acumuló 3 años, 9 meses y 2 días adicionales. 17. En consecuencia, el Tribunal determinó que la demandante acreditó únicamente 15 años, 5 meses y 28 días de servicio territorial para obtener la pensión gracia, por lo que no alcanza la exigencia de veinte (20) años establecida por la ley.
Asimismo, descartó la tesis de la parte actora según la cual el vínculo iniciado en 1991 habría mutado a territorial por efecto de la descentralización prevista en la Ley 60 de 1993, al considerar que la naturaleza de este debe establecerse con base en el acto de nombramiento y no en el origen de los recursos o en la evolución posterior del sistema educativo.
Por estas razones, negó las pretensiones de la demanda. 1.6 Recurso de apelación4 18. La parte demandante interpuso recurso de apelación con el propósito de que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Sostiene que el Tribunal incurrió en error al no contabilizar como tiempo válido para la pensión gracia el período comprendido entre el 31 de julio de 1991 y el 26 de febrero de 2004. 19.
La recurrente argumentó que el Decreto 1090 del 18 de julio de 1991 fue expedido por el Gobernador del Valle del Cauca en ejercicio de sus atribuciones legales, y señaló que la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional en el acto de nombramiento no transforma la naturaleza de la designación en nacional, conforme a la regla fijada por la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, según la cual lo determinante es la naturaleza de la plaza y la autoridad nominadora, no el origen de los recursos ni la participación de un delegado ministerial. 20.
Asimismo, sostuvo que el Decreto 0243 del 12 de febrero de 2004 no constituyó un nuevo nombramiento, sino un acto de incorporación a la nueva planta departamental adoptada en desarrollo de la Ley 715 de 2001, sin solución de continuidad. Destacó que el propio decreto señala expresamente que el personal incorporado “mantendrá su vinculación sin solución de continuidad”, y que no existe en el expediente prueba de retiro o ruptura del vínculo iniciado en 1991.
Por ello, afirma que el período comprendido entre el 31 de julio de 1991 y 4 Visible en los archivos085_MemorialWeb_Respuesta-APELACIÓNESPECIAL y 087Apelacióndese_demandante que reposan en el expediente digital Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el 24 de agosto de 2015 constituye un solo vínculo nacionalizado continuo, que debe ser computado íntegramente. 21.
Con apoyo en precedentes de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la apelante insistió en que la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional o el pago con recursos del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones no convierten automáticamente el vínculo en nacional. En consecuencia, sostiene que, si se contabiliza el período discutido, la demandante supera los veinte (20) años de servicio como docente territorial o nacionalizado y consolidó el estatus pensional el 1° de mayo de 2011, cumpliendo además los requisitos de edad y buena conducta. 1.7 Trámite correspondiente a segunda instancia 22.
Mediante auto del 17 de septiembre de 20255, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante. 23. En esta instancia solo intervino el agente del Ministerio Público6, quien conceptuó que la señora Ana Cristina Pizarro Valencia no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto, si bien acreditó el requisito de edad y una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, únicamente logró demostrar 15 años, 5 meses y 28 días de servicios como docente territorial y/o nacionalizado, tiempo inferior a los veinte (20) años exigidos por las Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Señaló que lo determinante para establecer la naturaleza del vínculo es la plaza ocupada y el acto de nombramiento, y concluyó que no se probó el cumplimiento integral de los requisitos legales y jurisprudenciales, por lo que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. 24. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 25. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. Y en atención al artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante. 5 Visible en el índice 05 de la plataforma SAMAI. 6 Visible en el índice 11 de la plataforma SAMAI. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.2.
Problema jurídico 26. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Ana Cristina Pizarro Valencia, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1 La pensión gracia 27. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales y exige además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 28. A su vez, con las leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 se regularon distintos aspectos, a saber, se extendió el beneficio de dicha prestación a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública; así como a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Y además con la mentada Ley 91, se distinguió entre los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; y en el numeral 2 del artículo 15 de esta última se limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 29. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.9 9 Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 30.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó unas pautas jurisprudenciales relacionadas con el entendimiento que había que darse en los casos en que los pagos a docentes provienen del situado fiscal, lo que no implica que se traten de docentes nacionales; y tampoco tienen está naturaleza por el hechos que en el acto de vinculación intervenga además del representante legal de la entidad territorial, el delegado de la junta administradora del fondo educativo regional, así este último certifique la vacancia del cargo y la disponibilidad presupuestal; y tampoco porque se aluda que los recursos destinados para el sostenimiento tiene origen o fuente en la Nación. 31.
Además, se establecieron pautas jurisprudenciales en torno a la prueba de la calidad docente y origen de los recursos de la entidad nominadora que se destacan: vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 32.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».11 33.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Por lo que se puede concluir entonces que, para 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 obtener la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa 34.
La demandante, actuando por intermedio de apoderado, presentó el 01 de agosto de 2019, ante la UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 031906 del 24 de octubre del mismo año12, por considerar que los tiempos de servicio laborados por la demandante eran de carácter nacional. 35.
Inconforme con dicha respuesta interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado a través de las Resolución RDP 001755 del 14 de enero de 202013 confirmando la negativa. 2.5 Caso concreto 36. Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos 37.
Edad. Se encuentra acreditado que La señora Ana Cristina Pizarro Valencia nació el 4 de octubre de 1959, razón por la que, el 4 de octubre de 200914, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. 38. Buena conducta. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. 39.
Vinculación del demandante y tiempo de servicios. Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales de la actora como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980. Desde el 17 de septiembre de 1979 hasta el 16 de diciembre de 1979 (3 meses) 40. De la revisión del expediente se observa, que a través de la Resolución 0240 del 5 de octubre de 197915, el jefe del distrito educativo nro. 1-B del 12 Visible en las páginas 101 a 105 del expediente digital 13 Visible en las páginas 110 a 114 del expediente digital 14 Visible en la página 47 del expediente digital. 15 Visible en la página 48 del expediente digital.
Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 departamento del Valle del Cauca en uso de sus atribuciones legales nombró a la señora Ana Cristina Pizarro Valencia como maestra seccional para cubrir la licencia no remunerada de la docente Betzaida Pizarro Valencia en la escuela nro. 27 «Marino Rengifo Salcedo» de Santiago de Cali. 41.
Se aclara que si bien el acta de posesión fue suscrita el 30 de octubre de 197916, esta contiene una anotación en el que se evidencia que la prestación de servicio data desde el 17 de septiembre de 1979. 42. Además, figura en el plenario certificado de historia laboral de fecha 27 de mayo de 201917, expedido por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, que coincide y corrobora el periodo ante dicho. 43.
Teniendo en cuenta el material probatorio referenciado, se estima que la naturaleza del vínculo es como nacionalizado, lo anterior encuentra respaldo en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 44.
A lo que se suma que, la actuación de los jefes de distrito al efectuar dichos nombramientos se puede considerar como la ejecución del proceso de nacionalización de la educación, como se dispone en la Ley 43 de 1975, al igual que en el marco de la descentralización de los servicios educativos contemplada en el Decreto Extraordinario 102 de 22 de enero de 198618.
Ello, por cuantos los jefes de distrito educativo fueron posteriormente integrados formalmente en la estructura organizacional educativa mediante los Decretos 017919 y 018120 ambos expedidos el 22 de enero de 1982. Dichos decretos establecieron que estos funcionarios eran directivos docentes designados mediante nombramiento previo concurso de méritos efectuado por el gobernador, intendente, comisario o alcalde mayor de Bogotá, con la firma del delegado regional del ministro de educación como certificación de que se han cumplido todos los requisitos legales y reglamentarios, encargados de la administración de dos o más núcleos de Desarrollo Educativo y que dependían administrativamente de las secretarías de educación de los respectivos entes territoriales y sus funciones eran establecidas 16 Visible en la página 49 del expediente digital. 17 Visible en las páginas 170 y 171 del expediente digital. 18 por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones 19 Por el cual se determinan y definen los cargos docentes directivos, sé dictan normas sobre jornada laboral, asignación académica y otras disposiciones relacionadas con el trabajo de los funcionarios docentes directivos y docentes, en los establecimientos oficiales de educación pre-escolar, básica y media vocacional. 20 Por el cual se adopta y se reglamenta el programa de "Mapa Educativo" como sistema de planificación y administración de la educación en Colombia y se dictan otras disposiciones.
Link: https://www.suinjuriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1709830 Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 por el Ministerio de Educación Nacional21. Por lo demás, los distritos educativos eran determinados en cada entidad territorial por la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional22. 45.
Aun cuando en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral se indica que el régimen pensional tipo de vínculo de la actora fue nacional, lo cierto es que ello es un aspecto que difiere de la naturaleza del vínculo; y en todo caso como se mencionó, del análisis del acto de nombramiento se puede concluir que, no se observa manifestación alguna en orden a que la plaza ocupada por la docente fuera del orden nacional, o que la designación se hubiera dispuesto por autoridad de ese nivel. 46.
Precisado lo anterior, la Sala considera que durante este interregno la actora acreditó un total de tres (3) meses, tiempo que debe ser computado para los efectos de la prestación reclamada. 47. Así, se encuentra acreditada la existencia de un vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980, como docente nacionalizado. Es pertinente indicar que sobre este periodo las partes no plantean controversia. - Desde el 31 de julio de 1991 hasta el 24 de agosto de 2015 (24 años y 24 días) 48.
Se evidencia del acervo probatorio que a través del Decreto 1090 del 18 de julio de 199123, el gobernador del departamento del Valle del Cauca en uso de sus atribuciones legales, nombró a la demandante como seccional del centro docente nro. 2 Francisco de Paula Santander, cargo que desempeñó desde el 31 de julio de ese año hasta el 24 de agosto de 2015; fechas que se corroboran con el Formato Único para la Expedición del 27 de mayo de 201924. 49.
A partir del contenido del acto de nombramiento y las autoridades que participaron en su expedición (gobernador, secretario de educación departamental y delegado del Ministerio de Educación Nacional), se advierte que contrario a lo afirmado por el a quo, en este caso se trató de una vinculación de carácter nacionalizada, dado que, si bien obedeció a la voluntad de la autoridad territorial, lo cierto es que la decisión se adoptó con la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de dicha entidad territorial, quien intervino directamente con su firma en el decreto. 50.
Sobre este aspecto, conviene recordar que el carácter nacionalizado de estas designaciones está soportado en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, 21 Decreto 0181 de 1982, artículo 12 22 Sobre ello se refirió esta Subsección A del Consejo de Estado, en providencia expedida el 26 de junio de 2025, expediente con radicado 76001 23 33 009 2018 00846 01 (5544–2024) 23 «Por el cual se hacen unos nombramientos y unos traslados en la Secretaría de Educación Departamental – Fondo Educativo Regional “FER”» 24 Visible en las páginas 168 y 169 del expediente digital.
Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 disposición que reconoce como tales a los «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 51.
De igual forma, resulta necesario reiterar que, el hecho de que en el acto de designación haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de educación como miembro de la junta administradora del FER, junto con el representante legal, no conlleva a concluir que se trate de un docente nacional. Así lo sostuvo esta Sección en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018.11Y en virtud de esta misma decisión, tampoco puede interpretarse que el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- […] hoy sistema general de participaciones.», genere que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el profesor oficial ostenta. 52.
Ahora, aunque en el expediente administrativo figura el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral de mayo de 2019, en el que se indica que la actora laboró desde el 31 de julio de 1991, asignándole como tipo de vínculo nacional, la Sala le resta merito probatorio a este documento, pues, del análisis del acto de nombramiento se puede concluir que, por el contrario, se trató de un docente nacionalizado, porque su expedición fue con posterioridad al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de las autoridades pertinentes; sin que se observe manifestación alguna en orden a que la plaza ocupada por el actor fuera del orden nacional, o que la designación se hubiera dispuesto por autoridad de ese nivel. 53.
En efecto, la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional evidencia que el nombramiento atendió a los mandatos en comento, la cual dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 54.
De otro lado, se advierte que si bien mediante el Decreto 0243 del 12 de febrero de 200425, expedido por el gobernador del Valle del Cauca, la docente fue incorporada a la plata de personal docente del orden departamental, ello no altera el vínculo primigenio de la demandante, el cual es nacionalizado. 25 Visible en las páginas 54 a 57 del expediente digital.
Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 55. En ese orden de ideas, el tiempo de servicios objeto de estudio, en un total de 24 años y 24 días, es válido para acreditar el requisito exigido para obtener la pensión gracia. 56.
La Sala pone de presente que la demandante con posterioridad a los extremos analizados, tuvo otras vinculaciones territoriales. En efecto, desde el 25 de agosto de 2015 fue vinculada en periodo de prueba por el secretario de Educación de Santiago de Cali como directivo docente (coordinadora) en la institución educativa Villa del Sur de la misma municipalidad y posteriormente fue nombrada en propiedad26; sin embargo, no se ahondará en estos periodos, precisamente porque la actora cumplió el estatus con anterioridad; y en todo caso, la entidad no cuestionó la naturaleza de esta designación. 57.
Así las cosas, contrario a lo expuesto por el tribunal en primera instancia, estima la Sala que la señora Ana Cristina Pizarro Valencia acreditó los requisitos para obtener la prestación en comento, conforme se analizó, y puntualmente frente a los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada, aspecto en discusión, ello quedó suficientemente probado, por lo que son computables así: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Nacionalizada 17 de septiembre de 1979 16 de diciembre de 1979 3 meses Nacionalizada 31 de julio de 1991 24 de agosto de 2015 24 años y 24 días Total: 24 años, 3 meses y 24 días. 58.
Cabe destacar que, para el momento en que la actora cumplió los 50 años -4 de octubre de 2009-, aún no había cumplido con los 20 años de servicios, lo cual solo ocurrió hasta el 30 de abril de 2011. 59. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 30 de abril de 2010 y 29 de abril de 2011. 60.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional». 26 Visible en las páginas 240 a 246 del expediente digital.
Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 61. En punto a la prescripción, es necesario resaltar que, siendo exigible el derecho a partir del 30 de abril de 2011, cuando adquirió el estatus, la actora tenía hasta el 30 de abril de 2014 para presentar la reclamación administrativa.
Así, se observa que una primera petición la elevó el 22 de julio de 2011, interrumpiendo el término de prescripción. Luego, radicó otra solicitud el 1.° de agosto de 2019, que dio origen a la expedición de los actos administrativos acusados; mientras que la demanda fue presentada el 11 de septiembre de 202027, es decir, dentro del plazo de los 3 años contados desde la última petición, razón por la que se encuentran prescitas las mesadas causadas con anterioridad al 1.° de agosto de 2016. 62.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 63. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 64. De otro lado, no se negará el reconocimiento de los reajustes consagrados en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Ello, en razón a que esta corporación en la antedicha sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, definió que la pensión gracia es una prestación de naturaleza especial, prevista en favor de los docentes oficiales territoriales como estímulo a su trayectoria, dedicación y servicios prestados al sector educativo por un término mínimo de 20 años, entre otros requisitos legales. 65.
Así las cosas, al tratarse de una prestación sometida a una regulación específica y autónoma, no resulta procedente acceder al reajuste previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, porque dicha norma regula lo concerniente a las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, sobrevivientes o sustitutivas, categorías dentro de las cuales no se encuentra comprendida la pensión gracia. 2.6.
Condena en costas en primera y segunda instancia 66. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida 27 Visible en el PDF 002ActaDeReparto del expediente digital.
Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 67. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 68. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, y su liquidación y ejecución se regirán conforme a lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso, de acuerdo con la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 69.
En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias a la entidad demandada -parte vencida-, por cuanto se revocará en su totalidad la sentencia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 70.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 2. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 1. ° de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. En su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 031906 del 24 de octubre de 2019 y RDP 001755 del 24 de enero de 2020, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Ana Cristina Pizarro Valencia, identificada con cédula de ciudadanía 31.839.900, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 30 de abril de 2010 y 29 de abril de 2011.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 1.° de agosto de 2016, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CUARTO. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.
QUINTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Condenar en costas en ambas instancias a la parte demandada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Radicado: 76001 23 33 000 2020 01180 01 (2840-2025) Demandante: Ana Cristina Pizarro Valencia Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16