Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de junio de 2024 Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01 (61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – daño derivado de acto administrativo anulado – daño jurídico - ausencia de daño antijurídico Síntesis del caso: El demandante solicitó que se declarara la responsabilidad del Estado por el daño que habría sufrido producto de las fallas en el procedimiento de adjudicación y la consecuente declaratoria de nulidad del acto administrativo, mediante el cual el INCORA le adjudicó un predio que carecía de naturaleza baldía. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Subsección de Descongestión, el 11 de mayo de 2012, que declaró responsable al INCORA y lo condenó al pago de perjuicios.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación - 1.5. Trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 9 de agosto de 2007, el señor Gregorio Jeronimo Coll presentó una demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra el Instituto Nacional Colombiano de Reforma Agraria – INCORA, con el objeto de que se efectuaran las siguientes condenas (se trascribe): “DAÑO EMERGENTE En total, la cuantía de los perjuicios morales, en esta demanda se plantean en una suma equivalente a 1000 salarios mínimos legales mensuales equivalentes a CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS MIL PESOS ML.

($433.700.000). PERJUICIOS MATERIALES 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 Folios 1 a 14 del Cuaderno 1.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 2 de 10 Como poseedor material, como dueño y señor, derecho que adquirí mediante la adjudicación hecha por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante el acto administrativo contenido en la Resolución No. 00472 del 17 de mayo de 1989, del predio rural Granja Tubara, el cual venía explotando con anterioridad más de nueve (9) años, construyó cercas con sus respectivas divisiones corrales, albercas para el conservación de aguas para el consumo humano, jagueyes para la conservación de aguas para el consumo de los semovientes vacunos, porcinos y bovinos, para los cuales sembró pastos, millo, maíz y árboles frutales como explotación económica, tal como consta en los anexos, las declaraciones de los señores Ángel Antonio Caballero y Jairo Montalvo Mercado, en declaraciones que los mismos rindieron ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla, el día 18 de octubre de 1986, cuyo monto asciende a la suma de DOSCIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS M.L. ($220.000.000) (…)”. 2.

La parte actora fundamentó sus pretensiones indemnizatorias, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos: 3. 1) El demandante poseía un predio denominado “Granja Tubara”, ubicado en Barranquilla – Atlántico y, luego del procedimiento adelantado por el INCORA, mediante la Resolución 472 de 17 de mayo de 1989, aclarada por la Resolución 990 de 31 de agosto de 1989, le fue adjudicado, en el entendido de su naturaleza de baldío. 4. 2) El Banco Ganadero, el 22 de mayo de 1991, instauró una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones referidas, con base en que el predio adjudicado era de su propiedad, en virtud de una dación en pago que recibió. En el trámite de conciliación, dentro del proceso judicial, las partes (Banco e INCORA) acordaron revocar las resoluciones y retirar la demanda. 5. 3) Producto de lo anterior, mediante la Resolución 61 de 19 de enero de 1994, el INCORA revocó la adjudicación, pero, según advirtió la parte actora, (se trascribe) “(…) con ello se causó un agravio injustificado a una persona, que resulto ser Gregorio Jerónimo Coll (…) quien no era un poseedor aparente, ni había incurrido en habilidades punitivas (…)”. 6. 4) En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se decretó la nulidad de todo lo actuado y, por tanto, ante la desaparición de la fuente de la obligación de revocar la adjudicación, el INCORA decidió, mediante Resolución 3866 de 28 de julio de 1994, revocar la referida Resolución 61 de 1994. 7. 5) Con todo, el 29 de octubre de 1997, el Tribunal Administrativo de Atlántico, dentro del mismo proceso, decidió a favor del Banco y declaró la nulidad del acto de adjudicación. El 11 de agosto de 2005, el Consejo de Estado, radicado 15070, confirmó la sentencia, por considerar que se infringieron las normas en que debían fundarse, pues la adjudicación recayó (se trascribe) “(…) sobre un Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 3 de 10 predio que era de propiedad privada, y carecía de la condición de baldío, frente al cual operaban otros modos de adquirir el dominio distintos a la ocupación”.

Igualmente, se ordenó el restablecimiento del derecho, mediante la cancelación de las anotaciones de la adjudicación en el folio de matrícula inmobiliaria del predio. 8. 6) La declaratoria de nulidad de la adjudicación evidenció el (se trascribe) “(…) cúmulo de errores cometidos por la entidad demandada (…) que no son excusables, por ignorancia y desconocimiento de la Ley 135 de 1961(…)” y que, además, causaron los perjuicios reclamados, por la pérdida de la propiedad. 1.2.

Posición de la parte demandada 9. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – INCORA (hoy liquidado) contestó la demanda3 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Sostuvo que, según la normativa aplicable, el INCORA (se trascribe) "(…) no estaba obligado a indagar sobre la situación catastral del inmueble pretendido en adjudicación (…) porque el instituto part[ía] de la presunción legal de que el terreno solicitado en adjudicación e[ra] baldío, por la afirmación que en tal sentido hace el solicitante bajo la gravedad de juramento”. 10.

Por tanto, resaltó que con la revocación de la adjudicación (se trascribe) “(…) no actuó con dolo o culpa para querer causarle un daño al actor, simplemente la actuación (…) se encaminó bajo los preceptos de la buena fe (…)”, la cual se desvirtuó con la oposición del dueño legitimo del predio. En línea con lo anterior, indicó que, según el artículo 47 de la Ley 110 de 1912, el Estado no garantizaba la calidad de baldíos de los terrenos que adjudicaba y, por tanto, no estaba en deber de sanear la propiedad que trasfería. 11.

Por último, alegó que el INCORA no desconoció el procedimiento previsto en la Ley 135 de 1961, pues ejecutó todas las etapas y efectuó en debida forma las publicaciones y avisos exigidos y, producto de ellos, ningún tercero con mejor derecho formuló oposición alguna. Por tanto, era procedente la adjudicación, sin perjuicio del control judicial posterior.

Propuso como excepciones la “inexistencia de obligación de indemnizar”; la inexistencia de perjuicios invocados y el cobro de lo no debido. 1.3. Sentencia recurrida 12. El 11 de mayo de 2012 el Tribunal Administrativo de Atlántico, Subsección de Descongestión, profirió la sentencia de primera instancia4, en la que decidió (se trascribe): 3 Folios 272 a 285 del cuaderno 1. 4 Folios 373 a 395 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 4 de 10 “Falla:

1. DECLÁRENSE NO PROBADAS las excepciones de inexistencia de la obligación de indemnizar fundada (sic), de inexistencia de perjuicios invocados, de cobro de lo no debido y de inepta demanda, planteadas por la parte demandada, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2. DECLÁRENSE administrativamente responsable al INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA, por el daño antijurídico ocasionado al señor GREGORIO JERONIMO COLL, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. 3.

Como consecuencia de lo anterior, CONDENASE al INCORA o a la entidad que haya asumido sus pasivos al reconocimiento y pago de treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la parte demandante; y al pago de las sumas de dinero que resulte a su cargo en el trámite de incidente de condena que deberá iniciar la parte demandante dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia. 4.

NIEGUENSE las restantes suplicas de la demanda. 5. Sin condena en costas.” 13. Para el Tribunal, el problema jurídico a resolver era (se trascribe) “(…) determinar si debe indemnizarse el daño antijurídico causado al demandante por la expedición de un acto administrativo, el cual fue declarado nulo con posterioridad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 14.

Consideró que, en virtud de la declaratoria de nulidad de la resolución de adjudicación, quedó demostrado el daño sufrido por el demandante pues, producto de ello, (se trascribe) “(…) se priv[ó] del derecho de la propiedad de un bien inmueble y las mejoras a él introducidas, a más del lucro cesante que reclam[ó] por la pérdida de cultivos”. 15.

En relación con la imputación del daño, afirmó que estaba (se trascribe) “(…) acreditado el presupuesto de la falla del servicio de la administración, pues se demostró en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la entidad demandada procedió a la expedición de las resoluciones de adjudicación contrariando el ordenamiento jurídico (…) existió una falla de la administración al realizar (…) la adjudicación de un bien inmueble sin su debida identificación, lo que (…) conllevó a adjudicar al demandante un bien de propiedad de un particular – Banco Ganadero (…)”. 16.

Con base en lo anterior, declaró administrativamente responsable al INCORA. En relación con los perjuicios morales, citó una jurisprudencia sobre perjuicios derivados de la pérdida de un bien5, para condenar al pago de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por ese rubro. En relación con los perjuicios materiales, no accedió a la condena de algunos de los solicitados (pago de impuestos y valor del ganado) y condenó, en abstracto, por la pérdida de posesión del predio y las mejoras efectuadas. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de marzo de 2004, radicado 14.589.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 5 de 10 1.4. Recurso de apelación 17.

La parte demandada presentó recurso de apelación6 en el que se opuso a la Sentencia de primera instancia. Propuso dos cargos: uno relativo a “la falta de prueba de la condena por haberse allegado los fallos en contra de la Resolución 472 de 1989 en copia simple” y, otro, relacionado con la ausencia de los elementos que conforman la responsabilidad extracontractual. 18.

Alegó que, en el expediente, obraba copia simple de las sentencias de primera y segunda instancia en las que se anuló la Resolución 472 de 1989 y, por tanto, el Tribunal no debió darles valor probatorio alguno pues, según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, se debía desechar ese tipo de documentos, por no cumplir con los requisitos contenidos en el artículo 254 del CPC. 19.

En relación con el segundo cargo, alegó que los elementos de la responsabilidad del Estado no se configuraron porque, según los antecedentes de la adjudicación, fue el demandante quien hizo incurrir en error a la administración, al presentar la solicitud, bajo la gravedad de juramento, sin precisar la propiedad del Banco Ganadero. Además, el demandante no tenía derecho a la adjudicación porque “(…) para el caso sub judice no se produjo un daño que pueda serle imputado a la administración pública (…)” y, en cualquier caso, no habría nexo causal entre la conducta de la administración y el daño alegado. 1.5 Trámite relevante en segunda instancia 20.

En la oportunidad para alegar de conclusión las partes guardaron silencio7. Por su parte, el Ministerio Público8 rindió concepto en el que solicitó la revocatoria de la sentencia porque consideró que no hubo daño pues (se trascribe) “(…) las omisiones en que habría incurrido el INCORA lo que hicieron fue permitir la adjudicación y transitorio usufructo de un predio del que en ningún caso se habría beneficiado si se conociera que aquel era de dominio privado, inmueble que luego regresó a su legítimo propietario en virtud de un proceso contencioso que clarificó que, dada su naturaleza jurídica, el actor nunca habría podido adquirirlo por adjudicación del INCORA (…) el hecho de haberse visto privado del predio que le fue adjudicado no puede considerarse como un daño para la parte actora (…) al demostrarse que el bien no tenía la condición de baldío, su legítimo propietario pudo recuperarlo (…)”. 6 Folios 519 a 528 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 615 del Cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 608 a 614 del Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 6 de 10 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.

Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo - 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 21. La Sala revocará la Sentencia de primera instancia porque, según la normativa aplicable, el predio poseído por el demandante no era baldío y, por tanto, no podía ser adquirido mediante adjudicación. 22. Es claro que la nulidad del acto administrativo, que le había otorgado la propiedad al demandante, obedeció a la originaria invalidez de la decisión administrativa, por la naturaleza privada del predio.

De este modo, el demandante busca que sea reparado un interés ilegítimo o contrario a derecho (adjudicación de un bien privado) y, por tanto, el afectado está en el deber de soportar los daños sufridos9, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. 23. La Sala considera importante resaltar que la demanda no contiene pretensión declarativa de responsabilidad, sin embargo, se trata de un asunto que no fue objeto de apelación por quien tenía interés para ello y, por tanto, no habrá pronunciamiento al respecto. 2.2.

Análisis sustantivo 24. El Tribunal declaró la responsabilidad de la administración porque encontró que la anulación de la adjudicación le generó un daño al demandante, consistente en la pérdida de la propiedad sobre el predio, el cual era atribuible al INCORA porque, según la sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se omitió la identificación del inmueble y de los colindantes. 9 “Aunque son múltiples las definiciones elaboradas sobre el daño, existe un elemento o característica en el que todas ellas convergen: la licitud o legitimidad del bien, interés o derecho subjetivo menoscabado, de manera que el daño sólo será antijurídico cuando recaiga sobre bienes protegidos por el derecho o al menos que no le sean contrarios, en pocos términos, debe ser un bien querido por el derecho(…) Para que el interés afectado sea pasible de reparación, debe ser lícito, pues aunque existen un sinnúmero de actividades o situaciones que reportan un provecho para quien las desarrolla, no todas se encuentran en la esfera de permisión del derecho, de manera que aquellas que están por fuera de ese ámbito, pese a sufrir un detrimento, no harán parte de la categoría de daño antijurídico.

De allí se sigue como consecuencia ineluctable, que cualquier daño que recaiga sobre un bien o interés ilegítimo, ilícito o contrario a derecho, será jurídico, justo o legítimo y en consecuencia, quien lo sufra se encuentra en el deber jurídico de soportarlo y ello es así, por cuanto sería un contrasentido que el derecho protegiera o restableciera el ejercicio de actividades ilícitas o ilegales.

En consecuencia, el daño no sólo será jurídico cuando exista una norma o principio que lo autorice, o cuando no comporte una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas, sino también cuando el bien sobre el que recae es ilícito, aun cuando no haya una norma expresa que permita su causación o que obligue al particular a padecerlo.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de junio de 2014, Exp. 31.185.

En igual sentido, sobre el deber de soportar el daño: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 24 de abril de 2024, Exp. 56.878; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 18 de marzo de 2024, Exp. 67.354; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 5 de febrero de 2024, Exp. 65.625;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 16 de noviembre de 2023, Exp. 66.388; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 26 de enero de 2023, Exp. 62.013; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de marzo de 2014, Exp. 22.986, entre otras.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 7 de 10 25. En relación con el daño, la Sala coincide con el Tribunal, en el sentido de encontrar probado que, tal como se alegó en la demanda, la declaratoria de nulidad de la adjudicación le produjo un daño al demandante al privarlo del derecho de propiedad, que había adquirido.

No obstante, la naturaleza privada del bien, cuyo titular era el Banco Ganadero, hacía que la adjudicación, desde su origen, fuera inviable e ilegal y, por tanto, producto de la nulidad del acto administrativo se le ocasionó, al demandante, un daño jurídico, que tiene el deber soportar. 26. El primer cargo de la apelación, referido a la valoración de las copias simples de las sentencias que anularon los actos de adjudicación, no está llamado a prosperar.

Si bien en el expediente obra copia simple de las referidas sentencias10, sin cumplir los requisitos previstos en el artículo 254 del CPC, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 201311, esta Corporación reconoció el valor probatorio de las copias simples. 27. La referida unificación de jurisprudencia, posterior a la presentación de la demanda y de la contestación, es aplicable en el caso porque, tanto para la jurisprudencia constitucional12, como para esta Corporación13, los cambios de precedente judicial deben ser aplicados retrospectivamente, de manera general y automática, para los casos pendientes de decisión, por tratarse de situaciones no consolidadas.

Lo anterior, “(…) sin perjuicio de que los jueces, atendiendo a las particularidades de cada caso, deban valorar si la aplicación de la nueva regla jurisprudencial sacrifica las garantías procesales y sustanciales de alguna de las partes.”14 28. En el caso bajo estudio, por tanto, las copias simples aportadas tienen pleno valor probatorio, en virtud de la referida unificación jurisprudencial.

Además, para la Sala resulta claro que, reconocer el valor de las copias aportadas, no vulnera el debido proceso, ni la confianza legítima del demandado, toda vez que, entre otras razones, el mismo INCORA fue el demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se profirieron las sentencias que pretendió fueran aportadas en cumplimiento del artículo 254 10 Sentencia del 29 de octubre de 1997, del Tribunal Administrativo del Atlántico (Folios 104 a 149 del Cuaderno 1) y Sentencia de 11 de agosto de 2004, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. 15.070.

(Folios 159 a 181 del Cuaderno 1). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-406 de 2006, reiterada, entre otras, en Sentencia T-044 de 2022. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 17 de octubre de 2023, Exp. 54.803;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2022, Exp. 59439; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 4 de septiembre de 2017, Exp. 57.279; entre otras. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 4 de mayo de 2023, Exp. 26.891.

En sentido similar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 18 de septiembre de 2023, Exp. 63.819; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 4 de septiembre de 2023, Exp. 61.273; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 4 de septiembre de 2023, Exp. 69.543.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 8 de 10 del CPC y, en todo caso, en el presente proceso, el mismo demandado no las tachó, ni se opuso a su contenido, en las oportunidades procesales pertinentes. 29.

Por su parte, el segundo cargo, relativo a la falta de configuración de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, está llamado a prosperar. En efecto, la normativa aplicable para la adjudicación de baldíos15, a efectos de lo que interesa al caso, dispone que se presumían como baldíos los predios rústicos, no poseídos a través de explotación económica del suelo, por medio de hechos positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganado y otros de igual significación económica.

(art. 1 y 2 de la Ley 200 de 1936). 30. El artículo 3 de la misma Ley 200 de 1936, prevé que “acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”; el cual era de 20 años, de acuerdo el artículo 2532 del Código Civil (vigente para el momento de la adjudicación). 31.

De la anterior normativa, se deriva que el bien que salió del patrimonio del Estado o que nunca le perteneció no puede ser adquirido a través del modo de adjudicación por ocupación, el cual solo es procedente para los baldíos. En otras palabras, para lo que interesa a este proceso, es ilícito adquirir por adjudicación bienes de naturaleza privada. 32.

Con base en ello, y según las conclusiones adoptadas por esta Corporación, en la sentencia que confirmó la nulidad de la Resolución 472 de 1989, el predio era de propiedad del Banco Ganadero, lo cual hacía imposible adjudicárselo al demandante o cualquier otra persona porque, por su naturaleza jurídica privada, no tenía vocación de ser adquirido a través de adjudicación administrativa.

Y, por tanto, desde antes de la declaratoria de nulidad de la adjudicación no estaban reunidos los requisitos legales y, con ocasión de las sentencias judiciales, simplemente se desvirtuó la presunción de legalidad que la cobijaba. 33. Además, según el artículo 12 de la Ley 200 de 1936, sustituido por la Ley 4 de 1973, cuando de buena fe se posea un predio privado, bajo la creencia de que se trata de un baldío, procedía un tipo de prescripción adquisitiva de dominio especial, siempre que se cumplieran los requisitos de tiempo y de explotación. Pero no procede, como modo de adquirir el dominio, precisamente por la naturaleza privada del predio poseído, la adjudicación. 15 Ley 200 de 1936, reformada por la Ley 4 de 1973, artículo 2532 del Código Civil y Ley 50 de 1936.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 9 de 10 34. En virtud de lo anterior, para la Sala es claro que el demandante, si bien sufrió un daño, entendido como el menoscabo, lesión o afectación, el mismo no recayó sobre un interés jurídicamente tutelado16, pues, en virtud de la naturaleza privada del predio, este no debió ser adjudicado por el INCORA y, producto del control judicial, se declaró la existencia de un vicio originario de la decisión administrativa, se protegió el derecho objetivo (normas que prohíben la adjudicación de predios privados) y se restableció el derecho del legítimo titular del predio. 35.

Además de lo anterior, para esta Corporación es claro que un acto administrativo, como manifestación unilateral de la voluntad de la administración pública, no puede legitimar o sanear una situación jurídica que, originariamente, era ilegal, como en los eventos en que se revoca directamente una decisión, por su irregularidad17; o cuando se ocupa indebidamente el espacio público18; o cuando, como en este caso, se expide un acto administrativo que es, luego, declarado nulo por la jurisdicción, sin probar el daño sufrido19; entre otros. 36.

Es decir, al ser claro que no estaban reunidos los requisitos necesarios para adjudicarle el predio al demandante, pues no era un baldío, se desprende la ilegalidad de los actos anulados, incluso antes de la adjudicación. Por tanto, el acto administrativo que adjudicó un terreno privado no tenía la virtud de variar la naturaleza jurídica del predio o de generar un interés legítimo tutelable: la Resolución 472 de 17 de mayo de 1989, aclarada por Resolución 990 de 31 de agosto de 1989, adolecía de un vicio de validez originario e insaneable y, de este modo, los daños y perjuicios derivados de su declaratoria de nulidad no son reparables. 37.

En conclusión, la adjudicación ilegal, comprobada mediante su declaratoria de nulidad, no privó al demandante de un interés o derecho legítimo, pues el predio había ingresado a su patrimonio, precisamente, de forma ilegal, en desconocimiento de su naturaleza privada, lo que hace improcedente acceder a la reparación pretendida. Como consecuencia, para la Sala resulta claro que el estudio de los perjuicios alegados es improcedente e innecesario pues se derivarían de un daño jurídico.

Además, el demandante solicitó, como prueba traslada, el expediente del proceso 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 20 de noviembre de 2023, Exp. 62.810; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 4 de octubre de 2023, Exp. 68.273;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 25 de mayo de 2023, Exp. 55.484; entre otras. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 18 de junio de 2021, Exp. 25000-23-24-000-2011-00429-01. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 24 de abril de 2019, Exp. 05001-23-31-000-2012-00826-01-AP. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 30 de marzo de 2022, Exp. 54.977.

Radicado: 08001-23-31-002-2007-00599-01(61.039) Demandante: Gregorio Jeronimo Coll Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA) Referencia: reparación directa Decisión: revoca la Sentencia y niega las pretensiones 10 de 10 reivindicatorio20 que el Banco Ganadero tramitaba en su contra y, precisamente, era en la jurisdicción ordinaria y contra el dueño del predio que se debió pretender el reconocimiento y pago de las mejoras ubicadas en el inmueble21 que carecía de naturaleza baldía. 2.3.

Sobre la condena en costas 38. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 11 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Subsección de Descongestión, según las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ (Salva el voto) Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección 20 Proceso ordinario reivindicatorio, de Banco Ganadero contra Gregorio Jeronimo Coll, adelantado ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla, expediente 25.779.

Folios 12 y 13 del Cuaderno 1. 21 En los términos de los artículos 961 a 971 del Código Civil y 211 del CPC.