REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Demandante: SANDRA LILIANA SERNA SEPULVEDA Demandado: SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: LA ACTORA NO ES PARTE NI INTERVINIENTE EN ESE PROCESO, POR LO QUE CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA RECLAMAR LA PROVIDENCIA JUDICIAL.

SE NIEGA LA SUPUESTA VULNERACIÓN POR UN SUPUESTO COBRO QUE NO DEJA DE SER MERAMENTE HIPÓTETICO. Síntesis del caso: la parte actora señaló que en virtud de los efectos de una sentencia proferida en el marco del medio de control de nulidad en el que se demandaron los actos que fijaron el impuesto al alumbrado público, eventualmente, se le realizaría un cobro de dicho impuesto que no tendría como sufragar.

La Sala declarará la falta de legitimación por activa de la actora, tras verificar que no participó en el proceso de nulidad ni acreditó actuar en calidad de apoderado o agente oficioso y negará frente a la solicitud del eventual impuesto del alumbrado público. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora Sandra Liliana Serna Sepulveda en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado para la protección de sus derechos fundamentales del mínimo vital, vida digna, igualdad y familia consagrados en los artículos 11, 13 y 42 de la Constitución Política.

I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte actora señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Los señores Héctor Gustavo Ramírez Pardo y Andrea Beatriz Pinedo Bayona presentaron demanda de nulidad simple para que se declarara la nulidad del Acuerdo 1 7 de mayo de 2026. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela 003 de 11 de abril de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, por medio del cual se modifica el Capítulo 16 del Acuerdo no. 019 de 20 de diciembre de 2019 y subsidiariamente la nulidad del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el Acuerdo 003 de 2022 toda vez que se incluyó como sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público a los usuarios, autogeneradores, cogeneradores y titulares de predios, asoció el hecho generador a la sola tenencia o localización de predios en el municipio, incorporó la energía cogenerada y autogenerada en la base gravable, y determinó la fórmula y tarifas del impuesto. 2) En sentencia de 10 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda tras considerar que el acuerdo fue realizado en beneficio de la prestación del servicio de alumbrado público. 3) Inconformes con la sentencia de primera instancia, los señores Héctor Gustavo Ramírez Pardo y Andrea Beatriz Pinedo Bayona presentaron recurso de apelación en el que alegaron que el tribunal realizó una indebida valoración de los hechos y las pruebas del proceso. 4) Mediante sentencia del 26 de marzo de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y declaró la nulidad parcial del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el artículo 1 Acuerdo 003 de 2022, del Concejo Municipal de Tarso, tras evidenciar que la base gravable y la tarifa mínima de 500 y 600 UVT fijada para los grupos especiales A4 (generadores) y B (cogeneradores y autogeneradores) desconoció los parámetros legales por cuanto no estaban relacionados con el consumo del servicio de energía eléctrica o, en su defecto, con una sobretasa del impuesto predial. 5) La señora Sandra Liliana Serna Sepulveda indicó que recientemente tuvo conocimiento de la sentencia del 26 de marzo de 2026, mediante la cual se establecieron nuevas condiciones en materia del impuesto de alumbrado público, lo que ha llevado al municipio a evaluar modificaciones en su respectivo acuerdo municipal. 2.

Fundamento de la vulneración 3 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela La señora Serna Sepulveda manifestó haber residido toda su vida en el municipio de Tarso, estar clasificada en estrato socioeconómico 1 y en el grupo C15 del SISBEN, circunstancia que acredita su condición de pobreza.

Adicionalmente, manifestó ser madre de cabeza de familia y que su sustento deriva de diferentes labores, por lo que no se encuentra en la capacidad de pagar el inminente impuesto del alumbrado público que eventualmente le van a cobrar en virtud de la sentencia. Adujo que, de pagar el impuesto del alumbrado público, se reducirían aún más los recursos disponibles para cubrir las necesidades de su familia, comprometiendo su seguridad alimentaria, el acceso a una vestimenta adecuada, la continuidad educativa de sus hijos menores y, en general, las condiciones de subsistencia. A su vez, alegó que la sentencia del Consejo de Estado desconoció las sentencias T – 6291 de 2016, T – 521 de 2024, T – 342 de 2021 sobre el derecho al mínimo vital y a su garantía fundamental orientada a asegurar las condiciones materiales básicas de existencia. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERO: Que, se deje sin efectos la providencia judicial proferida dentro del proceso identificado con radicado No. Del 26 de marzo de 2026, en cuanto general una amenaza cierta e inminente a mis derechos fundamentales.

SEGUNDO: Que, como medida provisional, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 se suspenda de manera inmediata cualquier actuación tendiente a la implementación o cobro del impuesto de alumbrado público respecto del accionante, con el fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 4.

Actuación procesal Mediante auto de 12 de mayo de 2026 se admitió la acción de tutela, se negó la medida provisional y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, como tercero con interés, se dispuso la vinculación del presidente y los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de 4 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela Antioquia, al señor Héctor Gustavo Ramírez Pardo, a la señora Andrea Beatriz Pinedo Bayona y al alcalde o quien haga sus veces del municipio de Tarso, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.

Intervenciones de las autoridades demandadas La Sección Cuarta del Consejo de Estado advirtió que no se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa toda vez que la señora Sandra Liliana Serna Sepúlveda no fue parte, tercero interviniente ni coadyuvante dentro del proceso de nulidad simple en el que se profirió la sentencia cuestionada, y aunque invocó la amenaza de sus condiciones materiales esto no es suficiente para considerar cumplido este presupuesto procesal.

En el proceso ordinario no se analizó ninguna obligación tributaria particular a su cargo, sumado al hecho de que su inconformidad se sustenta en una afectación hipotética fundada en que, eventualmente, el municipio podría modificar las condiciones del impuesto de alumbrado público, sin acreditar una afectación actual, directa y cierta de sus derechos fundamentales, especialmente si se tiene en cuenta que para que el municipio implemente las nuevas condiciones debe agotar los procedimientos legislativos que corresponda para que ello quede incorporado en un acuerdo municipal.

Por otro lado, tampoco se cumple con el requisito de relevancia constitucional en tanto lo que pretende la actora es una controversia económica y se limitó a aducir la vulneración de sus derechos fundamentales, sin explicar, de modo alguno, cómo la providencia objeto de la controversia los lesionó. El señor Héctor Gustavo Ramírez Pardo precisó que la acción de tutela no cumple con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad pues, acceder a las pretensiones de la tutela implicaría permitir que un tercero ajeno al proceso de nulidad simple utilice el amparo constitucional para dejar sin efectos una decisión de fondo proferida por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo en materia tributaria, lo que desbordaría el carácter excepcional de la tutela.

Las autoridades y particulares restantes no rindieron informe de respuesta, pese a que fueron debidamente notificados. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, y 2) el caso concreto. 1.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 2. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sección Cuarta del Consejo de Estado con el fin de que se proteja sus derechos constitucionales fundamentales del mínimo vital, vida digna, igualdad y familia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 26 de marzo de 2026.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia, por razones metodológicas, la Sala dividirá el estudio de las pretensiones en dos: i) por un lado, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa por cuanto la parte actora no participó en el proceso en el que se expidió la providencia cuestionada; y, ii) en segundo lugar, se negarán las pretensiones frente al eventual cobro del impuesto del alumbrado público, por cuanto se trata de una situación que no ha ocurrido y que no pasa de ser meramente hipotética, por tanto, no existe una vulneración a los derechos fundamentales, por las razones que se exponen a continuación: 6 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela 2.1 La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela Los artículos 86 de la Constitución Política y 1 del Decreto 2591 de 1992 establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares en los casos señalados por el referido decreto.

En el mismo sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone lo siguiente: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”. En similares términos, la Corte Constitucional se ha pronunciado para indicar que “la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá ejercerla directamente o por quien actúe en su nombre2”.

A su vez, en la sentencia T-552 de 2006 la misma Corporación se refirió a la necesidad de acreditar el interés de quien acude en procura de la protección de los derechos fundamentales y señaló que “la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados”.

Ahora bien, no puede desconocerse que el mecanismo de amparo diseñado en la Constitución Política de 1991 como un medio de defensa de los derechos fundamentales 2 En Sentencia T-1020 de 2003. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela presenta entre sus características especiales la informalidad, lo cual implica que no tiene mayores formalismos o requisitos rigurosos de procedibilidad.

Sin embargo, atendiendo a su propia naturaleza jurídica y sin obviar dicho carácter informal, la Corte Constitucional ha precisado que el ejercicio de la acción de tutela está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales se destaca el relacionado con la legitimación por activa o titularidad para promoverla.

En este sentido, analizado el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha sostenido que son titulares de la acción las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, por cuanto son estas quienes se encuentran habilitadas para solicitar el amparo constitucional en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado.

Igualmente, en el caso de que los titulares de los derechos violados no estén en condiciones de promover su propia defensa, como se analizó, la ley autoriza la agencia oficiosa de derechos ajenos; no obstante, para ello el agente debe manifestar expresamente dicha circunstancia ante la autoridad judicial que tiene a su cargo el conocimiento de la acción. En suma, de lo hasta aquí explicado es posible concluir que la acción de tutela se puede presentar i) por la persona que estima vulnerados sus derechos fundamentales, esto es, por el directamente afectado, ii) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; iii) a través de un agente oficioso; y, iv) por intermedio de un abogado debidamente facultado. 2.2 Análisis de la legitimación en la causa por activa en el caso concreto 1) En lo que se refiere al caso concreto se recuerda que, a través del fallo de nulidad del 26 de marzo del presente año3, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el artículo 1 Acuerdo 003 de 2022 del Concejo Municipal de Tarso, tras considerar que la base gravable y las tarifas aplicables del impuesto de alumbrado público a los grupos 3 En este proceso actuaron como demandantes, los señores Héctor Gustavo Ramírez Pardo y Andrea Beatriz Pinedo Bayona y como demandado, el Municipio de Tarso, Antioquia. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela especiales A4 y B desconocían que el legislador solo autoriza dos mecanismos de determinación del impuesto. 2) Al respecto, más allá de lo confuso del escrito de tutela, la Sala infiere que entre sus pretensiones la parte demandante cuestionó el fallo de nulidad proferido el 26 de marzo del año 2026 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tras considerar que la decisión de modificar las condiciones del alumbrado público le generaría una eventual obligación por ese concepto que no está en la capacidad de soportar. 3) No obstante, en cuanto a la legitimación de la actora se advierte que esta no aportó prueba –ni siquiera sumaria– que acredite que es parte o intervino en el proceso cuya nulidad echa de menos, en consecuencia, no le asiste un interés legítimo para controvertir la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad simple, dado que no participó en el mismo como demandante, interviniente ni como coadyuvante. 4) Si bien la señora Sandra Viviana Serna Sepulveda alegó que con ocasión de los efectos que produjo esa decisión se vulneraron sus derechos constitucionales, lo cierto es que si en realidad pretendía cuestionar esa decisión y oponerse a ella debió hacerse parte del proceso y proponer sus argumentos en el marco de dicho medio de control, pero no lo hizo, de modo que los únicos habilitados para controvertir en sede de tutela eran las partes o intervinientes de ese proceso, condición que ella nunca ostentó, motivo por el cual carece de legitimación por activa, de conformidad con las consideraciones hasta aquí expuestas. 2.3 Frente al eventual acto administrativo de cobro de alumbrado público 1) Por otra parte, la actora también cuestionó que derivado de la sentencia aludida en el capítulo anterior el municipio eventualmente le procedería a cobrar el impuesto de alumbrado público, por lo que pidió que se protejan sus garantías fundamentales del mínimo vital, seguridad alimentaria, el acceso a una vestimenta adecuada, la continuidad educativa de sus hijos menores y, en general, las condiciones de subsistencia, en tanto que se trata de una persona residente en ese municipio y no cuenta con recursos ni capacidad económica para pagar el eventual impuesto que le corresponda por ser propietaria de un predio. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela 2) Sin embargo, como de manera acertada lo puso de presente en su informe la autoridad judicial accionada, lo cierto es que la supuesta afectación que se invoca frente a ese punto es meramente eventual e hipotética. 3) En efecto, actualmente no existe ningún acto general que regule las condiciones en que debe fijarse y liquidarse el impuesto o, mucho menos, un acto de liquidación particular que afecte concretamente y de manera cierta a la aquí actora. 4) Por el contrario, la vulneración que ella reclama no deja de ser más que una mera conjetura si se considera que actualmente no existe un marco jurídico que regule la base gravable y las tarifas, de ahí que cualquier análisis sobre una futura afectación que ni siquiera se sabe si tendrá lugar, o no, resulta inane. 5) La acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos ante vulneraciones o violaciones concretas y demostrables; si bien la jurisprudencia constitucional incluso ha protegido derechos ante amenazas a esas garantías fundamentales dichas amenazas deben ser claras, evidentes y estar plenamente demostradas, pues, de lo contrario, como ocurre en este caso no dejan de ser más que daños meramente eventuales sobre los cuales no es posible emitir una decisión porque no trascienden el terreno de lo hipotético, lo incierto e improbable. 6) Emitir un juicio sobre supuestos que no solo no fortuitos sino también de difícil o improbable ocurrencia no es la función del juez de tutela, quien está llamado a verificar que la vulneración o amenaza sea cierta, material o cuando menos a todas luces inminente y comprobable. 7) En esa medida, la Sala negará la acción de tutela porque no existe siquiera prueba sumaria de un eventual perjuicio inminente que se cierna sobre los derechos de la parte actora. 8) En cualquier caso, si eventualmente el municipio define la tarifa, la base gravable y el hecho generador del impuesto y a la postre se lo liquida estableciéndola como sujeto pasivo del mismo, igualmente la parte demandante cuenta con mecanismos en sede administrativa y judicial para cuestionar dichos actos. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2026-03540-00 Actor: Sandra Liliana Serna Sepulveda Acción de tutela 9) En esas condiciones, la Sala negará la acción de tutela en cuanto a este punto al no evidenciar una afectación a los derechos de la señora Serna Sepulveda, de conformidad con las consideraciones hasta aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Deniégase la acción de tutela presentada por la parte actora frente al presunto cobro eventual del impuesto al alumbrado púbico, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Declárase la falta de legitimación por activa de la señora Sandra Liliana Serna Sepúlveda frente a los reparos en contra de la sentencia de 26 de marzo de 2026, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Subsección (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.