11001031500020240526801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 2 de julio de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Acción popular| Terminación anticipada del proceso por existencia de acción contractual| Defecto procedimental absoluto – ampara| Recursos judiciales contra esa decisión – Niega. Se revoca parcialmente la decisión de primera instancia. Síntesis del caso: La Procuraduría General de la Nación presentó acción de tutela contra la providencia que ordenó la terminación de un proceso en el marco de una acción popular, la decisión que declaró improcedente la apelación contra dicha providencia y la que, en recurso de queja, confirmó esta última.

Alegó que dichas decisiones carecían de sustento legal y vulneraron el derecho de defensa del actor popular y restringieron de forma injustificada el acceso a la administración de justicia. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la Sentencia de 13 de enero de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia y negó las pretensiones del amparo solicitado2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.3. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 1 de octubre de 2024, la Procuraduría General de la Nación presentó una acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de los Autos de 28 de septiembre de 2023 y 15 de marzo 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “Primero: Declarar improcedentes los cargos de la solicitud de amparo presentada por la Procuraduría General de la Nación en contra del auto del 28 de septiembre de 2023, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación en relación con el auto del 15 de marzo de 2024, en atención a las razones expuestos en esta sentencia”.

Alegó la existencia de un defecto procedimental absoluto y una violación directa de la Constitución. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “3.1. Que se declare la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y del derecho al efectivo acceso a la administración de justicia con fundamento en la configuración de los defectos procedimental absoluto y fáctico, junto con la violación directa de la Constitución, los cuales fueron expuestos en el numeral 2.2 de la presente tutela, como consecuencia de la adopción de las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, específicamente: el auto del 28 de septiembre de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el auto del 15 de marzo de 2024 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.2.

Que como consecuencia de la declaratoria de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al efectivo acceso a la administración de justicia se ordene dejar sin efectos las decisiones adoptadas mediante el auto del 28 de septiembre de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante el auto del 15 de marzo de 2024 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fin de que la acción popular continúe su trámite. 3.3.

Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca continuar con el proceso en el estado en que se encontraba, esto es, la etapa probatoria de tal manera que la acción popular pueda culminar con una sentencia de fondo que resuelva las pretensiones y las demás situaciones procesales que surjan dentro del proceso”. 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El 8 de septiembre de 2021, la Procuraduría General de la Nación presentó una demanda, en ejercicio de la acción popular, dirigida en contra de la Nación – Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Unión Temporal Centros Poblados de Colombia 2020 (UT), entre otros3.

El objetivo fue proteger la moralidad administrativa, el patrimonio público y el acceso a internet, frente a las acciones y omisiones ocurridas durante el proceso licitatorio LP-038 de 2020 y la celebración y ejecución del contrato Fondo 1043 de 2020. También solicitó la devolución de los recursos entregados y el resarcimiento de los perjuicios causados al Estado. 3 Fundación de Telecomunicaciones, Ingeniería, Seguridad e Innovación, ICM Ingenieros SAS., INTEC de la Costa SAS., OMEGA Buildings Constructora SAS, SESCOLOMBIA SAS., BBVA Assert Management SA Sociedad Fiduciaria, ITAU Corpobanca Colombia SA, Consorcio PE2020 C Digitales, Telemediciones SAS, PMO SOLYCOM SAS y Eurocontrol SA Sucursal Colombia.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 3 de 22 5. 2) El 13 de septiembre de 2021, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y vinculó al proceso a autoridades y particulares.

Ese mismo día, mediante una providencia separada, decretó medidas cautelares urgentes, que incluyeron el levantamiento del velo corporativo de ciertas personas jurídicas involucradas, el embargo de bienes, el rastreo de cuentas bancarias y la suspensión de contratos. 6. 3) Posteriormente, mediante Auto de 28 de septiembre de 2023, la misma Subsección A declaró la terminación del proceso, al considerar improcedente el medio de control ejercido y constatar la pérdida de competencia. Señaló que existían acciones contractuales en curso por los mismos hechos, por lo que no correspondía al juez popular pronunciarse, a fin de evitar la duplicidad de procesos y decisiones contradictorias en materia contractual.

Esta conclusión se basó en el criterio adoptado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la Sentencia de 27 de julio de 2023 (Rad. 25000-23-41-000-2017-00083-02). En consecuencia, se levantaron las medidas cautelares previamente decretadas. 7. 4) Contra la decisión de terminación del proceso, la parte accionante interpuso recurso de apelación con fundamento en los artículos 243 y 244 del CPACA, con base en la remisión prevista en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, dada la ausencia de regulación específica sobre la apelación de autos de terminación. Sostuvo que el juez popular tenía competencia para “adoptar todas las medidas necesarias para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos de manera que haga cesar la amenaza o vulneración de tales derechos cuando tienen origen en un contrato estatal”, y, en consecuencia, afirmó que la acción popular no era de carácter subsidiario. 8.

La Procuraduría señaló que la providencia se basó en argumentos erróneos, ya que la decisión citada por el tribunal no era una sentencia de unificación, trataba un caso distinto y no constituía precedente. En ese proceso no se produjo desembolso de recursos públicos, mientras que en el presente caso se solicitó expresamente el reintegro del anticipo entregado y la reparación de los daños causados al Estado.

Además, afirmó que, en la Sentencia de 27 de julio de 2023, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, “nunca se expresó que debería darse por terminados los medios de control tendientes a la defensa de los derechos colectivos relacionados con temas contractuales, cuando se verificara la existencia de medio de control contractual”. 9.

Añadió que la terminación anticipada carecía de fundamento legal y constitucional, ya que no se sustentó en ninguna norma específica, sino, Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 4 de 22 únicamente, en una interpretación judicial del Consejo de Estado.

Aclaró, además, que el proceso no se encontraba en ninguno de los supuestos previstos por el CGP ni por el CPACA que habilitaran su terminación anticipada. 10. Cuestionó que la providencia hubiera declarado la pérdida de competencia “por el hecho de que la entidad afectada presentó demandas contractuales, cuatro según se expuso en el auto impugnada, las cuales se encuentra en fase de admisión y una inadmitida.

Contrario a lo decidido por el Consejo de Estado el 27 de julio de 2023, esta honorable Corporación no estableció ni presupuso tal premisa”. 11. Finalmente, sostuvo que la acción popular no tenía como objeto principal analizar la legalidad de un contrato estatal ni su cumplimiento, y mucho menos las causas que motivaron su caducidad.

Su finalidad era lograr la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, que no necesariamente eran defendidos en los procesos contractuales. Recordó que el juez del contrato velaba por la legalidad del negocio jurídico, pero no era garante de los derechos e intereses colectivos. 12. 5) Mediante Auto del 25 de octubre de 2023, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

Fundamentó su decisión en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado4, al señalar que los recursos contemplados en el CCA (hoy CPACA) no podían extenderse a la acción popular, la cual contaba con un régimen especial orientado a la celeridad procesal. En ese sentido, precisó que, únicamente, eran apelables el auto que decretaba una medida cautelar y la sentencia de primera instancia; frente a las demás decisiones, solo procedía el recurso de reposición. Asimismo, explicó que no era viable tramitar el recurso como reposición, conforme con el artículo 318 del Código General del Proceso (CGP), ya que el auto fue emitido por una sala de decisión y no por el magistrado ponente. 13. 6) Ante esta determinación, la parte accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, recurso de queja.

Reiteró que la providencia de 28 de septiembre de 2023 creó una modalidad de terminación anticipada sin respaldo legal. Sostuvo que, aunque formalmente se trataba de un auto, su contenido material equivalía a una sentencia. También alegó que la jurisprudencia invocada no constituía precedente, dado que el artículo 243 del CPACA había sido modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 10 de febrero de 2021, Radicado 08-001- 23-33-000-2019-00646-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 5 de 22 norma que no se encontraba vigente cuando se profirieron las decisiones citadas. 14. 7) Mediante Auto de 24 de enero de 2024, el tribunal negó la reposición. Aclaró que la Ley 2080 de 2021 no modificó las reglas sobre procedencia del recurso de apelación dentro del medio de control para la protección de derechos e intereses colectivos, ni modificó la Ley 472 de 1998.

Rechazó que la decisión tuviera naturaleza de sentencia, como lo afirmó erróneamente el recurrente. No obstante, declaró procedente el recurso de queja, por haberse rechazado la apelación contra el auto que declaró la terminación del proceso. 15. 8) La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Auto de 15 de marzo de 2024, “estimó bien denegado el recurso de apelación”.

Señaló que, de acuerdo con los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998, el recurso de apelación solo procedía contra los autos que decretaran medidas cautelares y contra las sentencias de primera instancia. Reafirmó que esta limitación fue avalada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-377 de 2002, que declaró constitucional la enumeración taxativa de las decisiones apelables, así como la consagración del recurso de reposición para controvertir los autos dictados durante la acción popular, en atención a su carácter expedito.

Por tanto, no era admisible acudir a la remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 para aplicar la apelación prevista en el CPACA. 16. Concluyó que la providencia que puso fin al proceso no tenía naturaleza de sentencia, ya que no resolvía de fondo las pretensiones, no valoraba pruebas ni analizaba excepciones de mérito. Además, señaló que “Ley 2080 de 2021 reformó el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 en el sentido de disponer que es apelable el auto que, por cualquier causa, ponga fin al proceso.

Pero esta norma no es aplicable, no solo por lo que se ha indicado, sino en tanto esta misma ley dispuso que en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En este caso, la Ley 472 de 1998, es la que lo regula”. 17. Como fundamento de la vulneración de sus derechos, la parte actora señaló que el Auto de 28 de septiembre de 2023, dictado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el Auto de 15 de marzo de 2024, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que estimó bien denegado el recurso de apelación contra la decisión que ordenó la terminación del proceso, incurrieron en un defecto procedimental absoluto y en una violación directa de la Constitución. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 6 de 22 18. Afirmó que la providencia del Tribunal incurrió en un defecto procedimental absoluto, ya que la terminación del proceso carecía de sustento legal.

Reiteró que la decisión se había apoyado en una sentencia del Consejo de Estado que no resultaba aplicable al caso. 19. Sostuvo que las acciones populares no eran subsidiarias ni alternativas frente a la vulneración de derechos e intereses colectivos derivados de contratos estatales, por lo que podían ser ejercidas directamente por entidades públicas y particulares.

Subrayó que su carácter era principal, autónomo y no condicionado al uso previo de otros medios de control. Recordó que ya había sostenido esta tesis en el recurso de apelación presentado en el proceso ordinario, al indicar que condicionar el ejercicio, trámite y decisión de una acción popular a la interposición previa de otro medio de control —como el de controversias contractuales— contravenía los mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. 20.

La parte accionante también alegó que el Auto de 15 de marzo de 2024 del Consejo de Estado incurrió en este defecto porque vulneró el derecho al debido proceso, al impedir el ejercicio del recurso de apelación contra una providencia que, al dar por terminado el proceso sin estar expresamente contemplada en la Ley 472 de 1998, debía ser apelable conforme con los artículos 243 y 244 del CPACA, en concordancia con la remisión establecida en el artículo 44 de la misma ley.

Insistió en que “como se expuso en los recursos de apelación y de reposición y en subsidio de queja, es procedente el recurso de apelación previsto en el CPACA contra el auto que puso fin a la acción popular cuando el proceso se da por terminado acudiendo a la figura de la terminación anticipada”. 21. Adicionalmente, la parte accionante sostuvo que la providencia del Consejo de Estado incurrió en una violación directa de la Constitución, al haber restringido el acceso a un recurso legalmente previsto.

Señaló que “las decisiones cuestionadas cercenaron la posibilidad de acudir a un recurso (apelación) que legalmente está previsto como aquel que procede contra las decisiones que ponen fin al proceso, bien sea que se profieran en el marco de una acción legal o de una constitucional como en este caso lo es la acción popular”. 22. Reiteró que “como se expuso en el recurso de apelación, en la decisión del 28 de septiembre de 2023 "[B]rilla por su ausencia la existencia de fundamentación normativa que la justique, pues según se ha sustentado, tal decisión se funda en una interpretación de la sentencia adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 27 de julio de 2023 ( ) Contrario Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 7 de 22 a ello, la decisión que ahora se impugna, como se ha venido sustentando, contradice un sinnúmero de disposiciones constitucionales y legales, que soportan la existencia de las acciones populares, y su carácter principal y autónomo, a saber el artículo 88 de la Carta que prevé las acciones populares y que defiere a la Ley la determinación de sus parámetros; los artículos 29 (debido proceso), 228 y 229 ibídem, que establecen que en las actuaciones de la administración de justicia prevalecerá el derecho sustancial, que los términos procesales se observarán con diligencia y la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia, así como los artículos 144, 152-14 y 82A del CPACA, y 1, 2, 5, 6, 9, 12-4, 15 y en general el trámite de la acción popular regulado en la Ley 472 de 1998, en lo que no haya sido reformado por la Ley 1437 de 2011". 1.2.

Sentencia de primera instancia e impugnación 23. Mediante Sentencia de 13 de enero de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela respecto de los defectos alegados contra el Auto de 28 de septiembre de 2023. Consideró que, aunque la entidad accionante invocó un defecto procedimental absoluto y violaciones constitucionales, en realidad los argumentos correspondían a un defecto sustantivo relacionado con el desconocimiento del precedente judicial. 24.

Concluyó que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, ya que dicho defecto podía discutirse mediante el mecanismo de revisión eventual previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, desarrollado en los artículos 272, 273 y 274 del CPACA. Este razonamiento se basó en que la parte accionante cuestionó la aplicación de las Sentencias de Unificación de 27 de julio de 20235 y 13 de febrero de 20186 del Consejo de Estado. 25.

Respecto del defecto procedimental absoluto alegado contra el Auto de 15 de marzo de 2024, el Consejo de Estado declaró la procedencia de la acción de tutela por estar relacionada con la garantía del derecho a la doble instancia. No obstante, negó su configuración al considerar que la decisión se sustentó en una interpretación razonable.

Indicó que, conforme con los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998, el recurso de apelación no procedía contra el auto que daba por terminado el proceso. Además, citó el Auto del 26 de junio de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado7, que reafirmó que solo eran apelables el auto que decretaba medidas cautelares y la sentencia de primera instancia. 5 Rad. 25000-23-41-000-2017-00083-02. 6 Radicado 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) 7 Radicado 25000-23-27- 000-2010-02540-01.

Por último, el Consejo de Estado determinó que “la Ley 2080 de 2021, que reformó el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que, en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales, como lo es la Ley 472 de 1998, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan”. 27. La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia. Alegó que sí se cumplía el requisito de subsidiariedad, pues había agotado todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios judiciales disponibles para impugnar el Auto de 28 de septiembre de 2023, como se expresó en el escrito de tutela.

Sostuvo que el mecanismo de revisión eventual no constituía un recurso ordinario ni extraordinario, sino un medio excepcional de naturaleza especial, por lo cual su agotamiento no podía ser exigido como obligatorio8. Además, afirmó que las decisiones enjuiciadas no desconocieron la jurisprudencia, sino que el reparo formulado consistía en haberle dado un alcance inadecuado a la Sentencia de 27 de julio de 2023 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 28.

En relación con la negativa al defecto procedimental absoluto, la accionante indicó que la sentencia no se pronunció sobre su argumento de que, al no existir una figura de terminación anticipada en la acción popular, debía aplicarse el régimen legal correspondiente a dicha figura, lo que haría procedente su apelación. Reiteró que dicho defecto fue alegado respecto de ambos autos, por lo que solicitó un pronunciamiento frente a ambas decisiones.

Finalmente, pidió que se analizara el presunto defecto por violación directa de la Constitución, omitido en el fallo de primera instancia. 1.3. Trámite relevante en segunda instancia 29. Dado el impedimento que manifestó el magistrado Fredy Ibarra Martínez el 11 de abril de 2025, el ponente de esta decisión, en Auto de 23 de abril de 20259, lo declaró fundado y lo separó del conocimiento de esta acción10 y, en consecuencia, ordenó a la Secretaría General de esta Corporación el sorteo de 2 conjueces para integrar la Sala de Decisión en la acción de tutela de la referencia. Dicha diligencia se llevó a cabo el 25 de abril siguiente y, en ella, resultaron designados los consejeros Nicolás Yepes Corrales y Adriana Polidura Castillo11. 8 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 14 de agosto de 2018. Rad. 20001- 23-31-000-2007-00244-02. 9 Índice 12 de Samai. 10 Tras encontrar configurada la causal de impedimento invocada y contemplada en el numeral 1 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 11 Índice 19 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 9 de 22 30. El 30 de mayo de 2025, el magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó su impedimento para conocer el asunto, con fundamento en el numeral 1 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal12, y bajo los siguientes argumentos (se trascribe): “2.4.

En punto de lo precedente, señalo que mi cónyuge ocupa el cargo de Procuradora Judicial II Delegada para la Conciliación Administrativa, lo que, dada la calidad de accionante con la que obra la Procuraduría General de la Nación, implica la configuración de la causal de impedimento anteriormente citada. En este contexto, puede advertirse que, en mi caso, podría existir un interés actual, especial y personal, en atención a que mi cónyuge se encuentra vinculada laboralmente a la Procuraduría General de la Nación. Esta circunstancia implica que: (i) la afectación a la imparcialidad sería latente, en tanto debo pronunciarme, en un término perentorio, sobre la conducta procesal de la entidad en la que mi esposa actualmente labora;

(ii) la decisión que se adopte podría afectar o beneficiar a mi cónyuge, según se defina sobre la posible afectación a los derechos fundamentales del ente de control, y (iii) la resolución del caso podría tener un impacto positivo o negativo respecto de mi esposa, en el evento en el que deba hacer parte de la Sala que decida sobre la supuesta vulneración de derechos de la entidad que actualmente funge como su nominador”. 31.

En atención a lo expuesto, se considera que, en efecto, se configura la causal de impedimento invocada, toda vez que el asunto que se discute en la presente acción de tutela tiene relación con la cónyuge del magistrado, en su calidad de Procuradora Judicial II Delegada para la Conciliación Administrativa, de manera que le asiste interés en la actuación procesal.

En ese orden, se declarará fundado el aludido impedimento y se le separará del conocimiento del asunto.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.4. Conclusiones. 2.1. Fijación de la controversia 32. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, si la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al resolver el recurso de queja, vulneró los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al estimar bien denegado el recurso de apelación contra la decisión que declaró la terminación de la acción popular No. 2021-00779-00.

Si se concluye que actuó correctamente, deberá resolverse, si la Subsección A de la Sección 12 “Artículo 56. Causales de impedimento. Son causales de impedimento: ( ) 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 10 de 22 Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al declarar la terminación anticipada de la acción popular referida por la existencia simultanea de acciones de controversias contractuales, vulneró los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte actora.

En ese orden, se procederá a confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 33. En este caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe un recurso idóneo y eficaz que permita a la parte accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados con ambas providencias. 34.

Se reafirma la competencia para estudiar los defectos invocados contra el Auto de 15 de marzo de 2024 que estimó bien denegado el recurso de apelación contra la decisión que ordenó la terminación anticipada del proceso, tal y como lo sostuvo el juez de tutela de primera instancia, ya que la parte accionante agotó todos los recursos judiciales disponibles para controvertir dicha decisión. 35.

Sin embargo, la Sala no acoge la decisión del juez de tutela de primera instancia de declarar improcedente la acción de tutela respecto del Auto de 28 de septiembre de 2023 que ordenó la terminación anticipada de la acción popular y levantó las medidas cautelares de urgencia decretadas, porque contra aquel no procedían los recursos de reposición, apelación ni el mecanismo de revisión eventual.

Por lo tanto, la acción de tutela constituía el único mecanismo de defensa disponible para plantear las inconformidades frente a la providencia enjuiciada. 36. Lo anterior se sustenta en que la Ley 472 de 1998 establece en su artículo 36 que “contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”.

En ese sentido, para interpretar los escenarios en los que procede el recurso de reposición contra decisiones adoptadas dentro del trámite de la acción popular, es necesario acudir al artículo 318 del CGP. No obstante, como la providencia enjuiciada fue proferida por una sala de decisión, no resulta procedente dicho recurso, de acuerdo con el inciso 5 del artículo 318 del CGP, que establece: “los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria”.

En consecuencia, no podía exigirse el agotamiento de este recurso. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 11 de 22 37.

Tampoco procedía el recurso de apelación contra la providencia enjuiciada, por las razones que se explicarán más adelante, dado su alcance en el trámite de la acción popular. 38. Asimismo, no podía exigirse al accionante agotar el mecanismo de revisión eventual antes de presentar el amparo solicitado. En este caso, la acción de tutela no tiene por objeto resolver una contradicción o divergencia interpretativa en los términos del artículo 273 del CPACA13, sino reprochar la falta de competencia del juez popular para ordenar la terminación anticipada de un proceso judicial sin justificación legal y tratar la acción popular como un mecanismo subsidiario frente a la acción de controversias contractuales.

Estos argumentos buscan demostrar la configuración de un defecto procedimental absoluto. En consecuencia, el juez de tutela tiene competencia para conocer los reproches alegados contra la providencia que ordenó la terminación anticipada del proceso. 39. Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la última actuación del proceso (1/4/2024)14 y la interposición de la presente acción de tutela (1/10/2024)15.

La Sala advierte que, frente a ambas providencias, se cumple el requisito de inmediatez, dado que el accionante tuvo conocimiento de que no se resolverían de fondo los reproches formulados contra la decisión de terminación anticipada del proceso judicial cuando se resolvió el recurso de queja y se estimó bien denegado el recurso de apelación. En ese sentido, el plazo razonable para interponer la acción de tutela no podría contarse de manera separada, porque el objeto del litigio envuelve dos discusiones que fueron conocidas al mismo tiempo y que se relacionaban entre sí. 40.

No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con las providencias dictadas en el marco de una acción popular. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 41. Por último, se destaca que la controversia tiene relevancia constitucional al tratarse de la presunta afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia 13“Artículo 273.

Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.

Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación”. 14 El envío de la notificación de la última providencia se hizo el 21 de marzo de 2024, y después hubo vacancia judicial por semana santa.

Índice 32 de Samai del proceso 25000-23-41-000-2021-00779-04. 15 Según acta Individual de reparto. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 12 de 22 de la parte accionante.

La terminación de un proceso judicial supone la imposibilidad de que las pretensiones invocadas sean conocidas de fondo por el juez natural. A su vez, la negación del recurso de apelación tiene la potencialidad suficiente para comprometer el derecho a la doble instancia, como lo señaló el fallo de primera instancia. 2.3. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 2.3.1.

Respecto del Auto de 15 de marzo de 2024 42. La Sala encuentra que no se configuraron los defectos de violación directa de la Constitución ni procedimental absoluto, por lo siguiente: 43. La Sala encuentra que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la providencia de 15 de marzo de 2024 que estimó bien denegado el recurso de apelación contra el auto que ordenó la terminación anticipada del proceso, no desconoció disposición constitucional alguna ni restringió el derecho de defensa ni la garantía de la doble instancia. Por el contrario, la decisión enjuiciada obedeció a la interpretación que realizó la Corte Constitucional sobre el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, recogida en la Sentencia C-377 de 200216. 44.

Para determinar si los argumentos que sustentaron la improcedencia del recurso de apelación se ajustaron al texto constitucional, es necesario examinar la normativa especial que regla la acción popular, su procedimiento y los recursos judiciales aplicables. La Ley 472 de 1998, en sus artículos 2617 y 3718, establece que el recurso de apelación solo procede contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia de 16 En la cual la Corte Constitucional ya había establecido la improcedencia del recurso de apelación frente a decisiones distintas al auto que decreta una medida cautelar y al fallo de primera instancia, con fundamento en que ello “no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente”. 17 Ley 472 de 1998.

“Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable.

Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas”. 18 Ley 472 de 1998. “Artículo 37. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.

La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 13 de 22 primera instancia. Asimismo, en su artículo 3619 dispone que, respecto de todos los autos dictados durante el trámite de la acción popular, únicamente procede el recurso de reposición. 45.

Cabe precisar que, para 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado reconoció, en su jurisprudencia, que el recurso de apelación era procedente contra el auto que admitía o negaba el llamamiento en garantía, el que rechazaba la demanda y cualquier otro que pusiera fin al proceso de acción popular20. En consecuencia, el auto que decretaba la terminación anticipada del proceso era susceptible de apelación, al considerarse una providencia que finalizaba el proceso, según la jurisprudencia vigente en ese momento. 46.

No obstante, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Auto de 26 de junio de 2019 y con fundamento en la Sentencia C-377 de 2002 de la Corte Constitucional21, reafirmó la regla según la cual las únicas decisiones 19 Ley 472 de 1998. “Artículo 36. Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 22 de abril de 2010, Radicado 73001-23-31-000-2006-00400-01.

“(…) el Consejo de Estado al interpretar sistemáticamente la Ley 472 de 1998 concluyó que el auto que ordena el rechazo de la demanda es susceptible del recurso de alzada, puesto que la naturaleza jurídica de este auto no es igual a la de los enunciados en el mencionado artículo 36, aquellos que se dictan dentro del trámite regular de las acciones populares, pues por contraste enerva la posibilidad de trabar el litigio.

Concluye la Sala que las únicas providencias que en el trámite de la acción popular son susceptibles del recurso de apelación son: la que rechaza la demanda, la que decreta medidas previas, la que aprueba el pacto de cumplimiento, la sentencia de primera instancia, y cualquier otra que finalice el proceso de la acción popular”. También ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 13 de febrero de 2020, Radicado 68001-23-33-000-2018-00196-01(AP) “Por vía jurisprudencial se había aceptado la procedencia del recurso de apelación contra el auto que admite o niega el llamamiento en garantía, el que rechace la demanda y cualquier otro que finalice el proceso de la acción popular”. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002 “Hecha esta precisión, para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección. Debe recordarse que en el contexto de la Ley 472 de 1998, la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art. 34), para lo cual el juez debe impulsar oficiosamente la actuación so pena de ser sancionado disciplinariamente, y sin que ello pueda comportar el desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso pues en las acciones populares el juez tiene la obligación de velar "por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes" (art. 5°).

En criterio de esta Corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (CP arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que éste funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola.

Igualmente, y como bien lo aprecia el Procurador General en su concepto, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, pues del mandato de estas disposiciones no se desprende que el Constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular.

Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad. En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.

Por las razones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 14 de 22 apelables en las acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia. Las demás decisiones, de acuerdo con dicha interpretación, solo admiten recurso de reposición (se trascribe): “(…) [D]ebe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998 en sentencia C-377 de 2002 avaló dicha norma y concluyó que las únicas providencias pasibles del recurso de apelación, tal y como lo determinó el legislador de 1998 son el que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia. (…) Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.

Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. Ahora, aunque el presente asunto se rige por el Decreto 01 de 1984, lo cierto es que las anteriores conclusiones resultan plenamente aplicables al trámite actual de las acciones populares en general, toda vez que con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no se subrogó la regulación específica de la Ley 472 de 1998”. 47.

En concordancia, la providencia enjuiciada no violó el texto constitucional, porque obedeció a la cosa juzgada constitucional y, además, siguió los criterios fijados por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo al resolver una acción popular22. Tampoco incurrió en defecto procedimental absoluto porque no desconoció ni se apartó del procedimiento legalmente establecido para la acción popular; por el contrario, interpretó el proceso conforme al sistema dispositivo especial que regla dicha acción y, en consecuencia, no podía acoger una interpretación contraria a su naturaleza célere. 48.

Por lo tanto, la Sala confirmará la decisión que negó la acción de tutela contra el Auto de 15 de marzo de 2024, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al no encontrarse configurados los defectos alegados. Sin embargo, al concluirse que el 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 13 de febrero de 2020, Radicado 68001-23-33-000-2018-00196-01(AP).

En esta providencia se advirtió que la interpretación del Auto de 19 de junio de 2019, proferido por la Sala Plena, solo podría aplicarse para acciones populares instauradas con posteridad a la fecha de expedición de esa decisión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 15 de 22 Consejo de Estado actuó conforme a derecho al estimar bien denegado el recurso de apelación, resulta imprescindible pronunciarse sobre el Auto de 28 de septiembre de 2023, que ordenó la terminación anticipada del proceso por la existencia simultanea de acciones de controversias contractuales.

Lo anterior, especialmente porque, el actor popular solo contaba con la acción de tutela como mecanismo de protección de sus derechos para plantear las inconformidades frente a dicha providencia. 2.3.2. Respecto del Auto de 28 de septiembre de 2023 49. La Sala revocará la orden del fallo de tutela de primera instancia relacionada con esta providencia que ordenó la terminación anticipada de la acción popular y levantó las medidas cautelares de urgencia decretadas y, en su lugar, amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, al configurarse un defecto procedimental absoluto23, por las razones que se explican a continuación: 50.

La Sala encuentra que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó del procedimiento legalmente establecido al ordenar, sin justificación legal, la terminación anticipada del proceso y otorgarle de forma implícita un carácter subsidiario a la acción popular frente a la acción de controversias contractuales.

Esta actuación constituyó un obstáculo para la garantía del derecho sustancial, pues restringió el derecho de acceso a la administración de justicia al impedir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones. Asimismo, le otorgó prevalencia a la acción de controversias contractuales, pese a que la acción popular tiene carácter autónomo y principal para resolver asuntos relacionados con los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, con independencia de que emanen de una relación contractual o convencional. 51.

Está acreditado que dicha autoridad judicial ordenó la terminación del proceso, aun reconociendo expresamente que el ordenamiento jurídico no limitaba la competencia del juez popular para conocer de la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos derivados de contratos estatales. Sin embargo, determinó que (se trascribe): “(…) la Sala Plena de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado en un caso reciente, sentencia de fecha 27 de julio de 2023;

C.P. Martín Bermúdez Muñoz; número único de radicación 25000-23-41-000- 2017-00083-02, sostuvo que, 23 Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 2022. “Ha reiterado la jurisprudencia constitucional que este defecto se manifiesta en dos escenarios: (i) el absoluto, que se presenta cuando el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.

Frente al defecto procedimental absoluto, este Tribunal ha señalado que se presenta cuando el operador judicial (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 16 de 22 cuando la violación de un derecho contractual afecte a una entidad pública, es esta por intermedio de su representante legal quien debe adelantar en ejercicio de la acción contractual, los procesos judiciales para solicitar la defensa del interés patrimonial, y solo en el evento de constatar que no se está ejerciendo el derecho de acción contractual, o que no se está haciendo de manera adecuada, puede acudirse al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos: "[ ] 123.- El simple hecho de que la afectada con la violación del derecho sea una entidad pública, no permite que ella sea desplazada por el actor popular en la defensa de sus intereses.

La defensa del interés patrimonial de una entidad pública debe realizarse por su representante legal, por lo que solo cuando se constate que no se está ejerciendo, o que no se está haciendo de manera adecuada, puede acudirse a la acción popular; ella debe estar dirigida a lograr que quien debe hacer tal defensa la realice efectivamente, si se verifica que no lo está haciendo: no a sustituirla.

No tener este tipo de consideraciones conduce, como ocurrió en este caso, a activar la acción constitucional sin tener en cuenta la actividad procesal adelantada por la entidad contratante y las pretensiones formuladas -en la acción contractual- por los mismos hechos y en defensa del interés patrimonial la citada entidad [ ]24" Así las cosas, revisada la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, la Sala constató la existencia de procesos contractuales originados de las presuntas irregularidades del Contrato de Aporte núm. 1043 de 2020 suscrito entre el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Unión Temporal Centros Poblados Colombia 2020, como a continuación se relaciona, con número de radicado, medio de control, Magistrado Ponente, fecha de reparto, demandante, demandado, pretensiones y estado del proceso: 1) Expediente núm.: 25000-23-36-000-2022-000-00338-00 (…) Estado: Se inadmitió la demanda a través de auto de fecha 3 de noviembre de 2022.

(…) 2) Expediente núm.: 25000-23-36-000-2022-000-00346-00 (…) Estado: Se admitió la demanda a través de auto de fecha 26 de mayo de 2023, el cual fue aclarado, mediante auto de 9 de junio de 2023. (…) 3) Expediente núm.: 25000-23-36-000- 2022-000-00349-00 (…) Estado: Se admitió la demanda, mediante auto de fecha 5 de mayo de 2023 (…) 4) Expediente núm.: 25000-23-36-000-2022-000- 00398-00.

Estado: Mediante auto de fecha 21 de abril de 2023, se resolvió recurso de reposición contra auto admisorio de la demanda de 4 de octubre de 2022, confirmando la decisión. (…) Así las cosas, la Sala advierte que la razón que dio origen al presente medio de control fueron las presuntas irregularidades surtidas para la entrega del anticipo del Contrato de Aporte núm. 1043 de 2020 y la consecuente pérdida del mismo, esto es, de los setenta mil doscientos cuarenta y tres millones doscientos setenta y nueve mil quinientos noventa y nueve pesos ($70.243.279.599), los mismos que son reclamados como perjuicios por el representante legal del Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en las acciones contractuales que se relacionaron en líneas precedentes, por lo que, con la presentación de dichos medios de control contractuales, este el juez natural sobre quien recae el análisis de dichos perjuicios y no al juez popular, como así lo indicó el H. Consejo de Estado en la jurisprudencia que antecede.

(…) Por economía procesal y seguridad jurídica, se hace necesario no seguir activando la acción constitucional de protección de los derechos e intereses colectivos sin que se tengan en cuenta los diferentes procesos contractuales adelantados por el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera;

Sentencia de 27 de julio de 2023; Rad. 25000234100020170008302 (64048). Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 17 de 22 Comunicaciones -FUTIC., pudiendo existir duplicidad y contrariedad de decisiones en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Vs. los medios de control contractuales.

Al constatar la existencia de acciones contractuales por los mismos hechos del presente asunto, los cuales tienen como fin la defensa del interés patrimonial del -FUTIC, y con este, del patrimonio público en general, el juez natural que debe estudiar sobre las irregularidades alegadas del Contrato de Aporte núm. 1043 de 2020, pasó a ser el juez contractual.

Aclarándose que, al momento de presentarse el presente medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, de admitirse, de dictarse las medidas cautelares de urgencia solicitadas por la Procuraduría General de la Nación y de adelantarse todas las diferentes actuaciones, no existían procesos contractuales frente al Contrato de Aporte, por lo que el juez natural era el popular”. 52.

En concordancia, la decisión enjuiciada sustentó la terminación de la acción popular exclusivamente en la Sentencia de 27 de julio de 2023 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que estableció que (se trascribe): “El carácter principal y autónomo de la acción popular implica determinar cuáles son las decisiones que, desde la defensa de los derechos colectivos, pueden tomarse de manera autónoma dentro de esta acción constitucional, las cuales no pueden corresponder a la determinación y a las consecuencias de decretar su anulación. Al tribunal no le correspondía tomar disposiciones temporales o definitivas propias de la anulación del contrato, que eran de la competencia del Tribunal de Arbitramento y debían adoptarse dentro de la acción contractual que se estaba adelantando paralelamente.

No le correspondía suspender provisionalmente el Contrato <<hasta tanto se dicte sentencia de acción popular o se resuelva por el Tribunal de Arbitramento la petición de nulidad del contrato>> o <<suspenderlo definitivamente>>, porque cuando se profirió sentencia de primera instancia no se había proferido el laudo arbitral. Adoptar en la acción popular disposiciones que quedaban condicionadas a la decisión del Tribunal de Arbitramento (que era el juez del contrato) reconoce que quien tiene competencia para adoptarlas es dicho juez y desconoce el carácter autónomo y principal de la acción popular.

El desconocimiento de estos límites legales generó que el juez de la acción popular expusiera en la sentencia consideraciones y adoptara decisiones relativas al contrato, sobre las cuales también se pronunció el Tribunal de Arbitramento, (…). Mientras el Tribunal de Arbitramento, al definir los efectos de la nulidad absoluta del Contrato descontó de los reconocimientos debidos al contratista 1,8 billones de pesos por no estar sustentados como gastos del Contrato y por corresponder a sobrecostos no justificados en la obra, el tribunal, como juez de la acción popular, ordenó el pago de 715 mil millones de pesos como perjuicios por los sobornos confesados en los procesos penales, la indebida adjudicación y la terminación anticipada del contrato.

Los pronunciamientos paralelos y divergentes del juez de la acción popular y del juez del Contrato que se evidencian en el recuento de los antecedentes se habrían evitado, si el primero: (i) hubiese aplicado las normas procesales que regulan la acción popular y que están dirigidas también a impedir que en esta acción se invada la competencia de la Administración y del juez ordinario;

(ii) si hubiese respetado la prohibición de pronunciarse sobre la nulidad del Contrato, que implica no referirse ni a las causales que la generan ni a sus efectos, incluyendo las restituciones a las que tiene derecho el contratista y los perjuicios derivados de la anulación (…) Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 18 de 22 El simple hecho de que la afectada con la violación del derecho sea una entidad pública, no permite que ella sea desplazada por el actor popular en la defensa de sus intereses.

(…)”. 53. Al contrastar el razonamiento de dicha providencia con la decisión enjuiciada, la Sala encuentra que el Consejo de Estado no estableció que la coexistencia de la acción popular y la acción contractual constituyera causal de terminación anticipada. Por el contrario, precisó los limites competenciales del juez popular y del juez del contrato para impartir órdenes de conformidad con la naturaleza de cada proceso.

En ese sentido, La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca asumió de manera errónea el alcance de la sentencia, la cual, además, fue expedida con posterioridad al auto admisorio de la acción popular. 54. En este contexto, resulta pertinente recordar el marco constitucional y legal que define la naturaleza y el alcance de la acción popular, con el fin de reafirmar su autonomía frente a otros mecanismos judiciales.

El artículo 88 constitucional dispone que la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos. En desarrollo de esa norma constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2 establece que la acción popular puede ejercerse para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. 55.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha interpretado el alcance de la acción popular para advertir que “ni la Constitución ni la ley supeditan el ejercicio de la acción popular a la existencia de otro u otros mecanismos de defensa judicial [porque] no está prevista en la Constitución como una acción de carácter subsidiario, dado el objeto que persigue cual es la protección de derechos e intereses colectivos (…) su configuración constitucional y legal permite su procedencia de manera autónoma e independiente a otros medios de defensa judicial ordinarios25”. 56.

El trámite de la acción popular “no se supedita a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, no es menos cierto que no son acciones configuradas para desplazar los otros medios de defensa judicial ordinarios establecidos por la ley para la solución de las diversas controversias jurídicas, dado que los bienes jurídicos que protege la acción constitucional y su órbita de acción son diferentes a aquellos que corresponden a los jueces ordinarios26”.

Por ende, la procedencia de la acción popular no puede 25 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2007. 26 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 19 de 22 desestimarse por haberse interpuesto simultáneamente acciones ordinarias, porque persiguen finalidades distintas27. 57.

En Sentencia C-644 de 2011, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 144 del CPACA, que prohíbe al juez popular anular actos administrativos o contratos estatales. Sin embargo, aclaró que esa disposición en nada afectaba el carácter principal o autónomo de la acción popular, porque el juez popular está facultado para adoptar todas las “medidas materiales que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto o contrato, cuya forma no consiste precisamente en disponer su anulación”.

Esto implica que el juez popular puede adoptar cualquiera de las medidas contempladas en el artículo 229 y siguientes del CPACA para garantizar el derecho colectivo afectado por un acto administrativo o un contrato, entre ellas, la suspensión de efectos jurídicos. 58. La Corte Constitucional también ha señalado que el juez popular “puede examinar cuál es la situación de hecho que afecta el interés colectivo, determinar qué forma vulnera dicho interés y disponer acciones para que ella se suspenda y no vuelva a presentarse, sin anular el acto administrativo que la provoca o que la permite”.

Este razonamiento confirma que el juez popular tiene competencia para pronunciarse sobre la eficacia de los contratos o los actos administrativos en relación con la protección del interés colectivo, pero no sobre su existencia o validez, materias que corresponden al juez natural del contrato o del acto administrativo. 59. En ese sentido, es evidente que la providencia enjuiciada de terminación de la acción popular por la existencia simultanea de acciones de controversias contractuales constituye un defecto procedimental absoluto.

La acción popular tiene una naturaleza y finalidad distinta, orientada a la protección de los derechos e intereses colectivos, y no puede subordinarse a mecanismos judiciales concebidos para resolver conflictos entre partes contractuales. Resulta inaceptable que, sin fundamento legal alguno y en abierta contradicción con la finalidad constitucional de las acciones populares, se declare su improcedencia únicamente por la existencia de acciones de controversias contractuales.

Esta interpretación desnaturaliza la acción popular y desconoce su carácter autónomo como herramienta de protección de derechos e interés colectivos. 27 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2011. “Se trata, pues, de la defensa especial de unos derechos o intereses cuya titularidad recae en toda la comunidad y, por lo mismo, su prosperidad no puede desvirtuarse, por haberse interpuesto simultáneamente las acciones ordinarias [pertinentes para la protección de derechos subjetivos.

Planteamiento distinto perdería de vista la esencia de las acciones populares como medio de defensa de los derechos colectivos antes que instrumento para definir controversias particulares. Así las cosas, la existencia de otros medios de defensa judicial (como son las acciones tradicionales ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción en lo contencioso administrativa) en modo alguno tornan improcedente su interposición”.

El juez popular no puede crear causales de terminación del proceso que no estén previstas en la ley, ni sorprender a las partes con decisiones no previstas normativamente, pues esto vulnera el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Además, la acción popular fue interpuesta antes que las acciones contractuales, por lo que no puede perder competencia por hechos posteriores que no están relacionados con la protección de intereses o derechos colectivos. 61.

El tribunal ignoró que el juez popular cuenta con múltiples medidas para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos, sin necesidad de definir la existencia y validez del acto o contrato. La simple coexistencia de procesos judiciales de controversias contractuales no comporta el vaciamiento de las competencias del juez popular, máxime cuando se presentaron con posterioridad al auto admisorio de la acción popular.

Entonces, corresponde al juez popular definir el alcance de las medidas necesarias para la protección del bien jurídico involucrado, según los hechos del caso. 62. La actuación del juez popular, al apartarse del procedimiento legal establecido sin justificación normativa y declinar su competencia con base en una interpretación jurídica que otorgó carácter subsidiario a la acción popular de manera implícita, impidió el análisis de fondo de las pretensiones.

Esto afectó gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia y dejó sin garantía judicial los intereses y derechos colectivos en disputa. El Tribunal no podía trasladarle implícitamente al juez del contrato la protección de intereses y derechos colectivos que son competencia exclusiva del juez popular. De aceptarse una interpretación en ese sentido, se suprimiría el rol del juez popular y se desconocería el texto constitucional. 63.

Asimismo, la Sala advierte que el Tribunal desobedeció la cosa juzgada constitucional derivada de la Sentencia C-644 de 2011, al no interpretar las competencias del juez popular, ni el trámite de la acción popular conforme con los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional en el marco del control abstracto de constitucionalidad de las leyes. 64.

Por lo tanto, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conserva plena competencia para conocer y continuar con el estudio de fondo de la acción popular Rad. 25000-23-41-000-2021-00779-00 y, de esta manera, pronunciarse sobre el alcance de los derechos e intereses colectivos invocados por el actor popular.

Asimismo, le corresponde valorar los hechos actuales del caso y reexaminar si las medidas cautelares de urgencia solicitadas conservan su vigencia para salvaguardar los bienes jurídicos involucrados. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 21 de 22 2.4. Conclusiones 65. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala revocará el fallo de primera instancia y, en su lugar, amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte accionante como actor popular.

En consecuencia, dejará sin efectos la providencia que ordenó la terminación anticipada de la acción popular y levantó las medidas cautelares de urgencia decretadas, y le ordenará a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca continuar su trámite y examinar si la situación actual justifica decretar nuevamente las medidas cautelares de urgencia que fueron levantadas al momento de la terminación del proceso, conforme con su competencia y en atención a lo aquí resuelto. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del presente asunto, de conformidad con los argumentos expuestos.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral primero de la Sentencia de 13 de enero de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción respecto del Auto de 28 de septiembre de 2023, dictado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Rad. 25000-23-41-000- 2021-00779-00, para, en su lugar, AMPARAR el derecho fundamental de acceso a la administración justicia de la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de actor popular, y DEJAR SIN EFECTOS dicho auto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a partir de la notificación de esta providencia, reanude de manera inmediata el trámite de la acción popular Rad. 25000-23-41-000-2021-00779-00 y examine si la situación actual justifica decretar nuevamente las medidas cautelares de Radicación: 11001-03-15-000-2024-05268-01 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca parcialmente – Ampara _______________ _______________________________________________________________________________________________ 22 de 22 urgencia que fueron levantadas al momento de la terminación del proceso, conforme con su competencia y en atención a lo aquí resuelto.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la Sentencia de 13 de enero de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin28.

SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente ADRIANA POLIDURA CASTILLO Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 28 secgeneral@consejodeestado.gov.co.