CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Está orientada a determinar la fuente del daño con base en lo pretendido realmente por el demandante / MEDIDAS SANITARIAS – Son actos administrativos pasibles de control judicial / REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO – Procedencia cuando el menoscabo invocado deviene de una operación administrativa o de un acto administrativo / CAUSA COMÚN Y UNIFORME – En el presente caso no se satisface, en cuanto el menoscabo alegado se originó en determinaciones particulares frente a cada depósito intervenido – No es posible su adecuación a nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de octubre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a los accionantes.
SÍNTESIS DEL CASO 2. El grupo demandante pretende la indemnización de los perjuicios causados por el sellado y destrucción de bultos de semilla de arroz que eran de su propiedad y previamente fueron depositados en secadores ubicados en Campoalegre (Huila). La referida circunstancia ocurrió en el marco de un procedimiento administrativo al que no fueron vinculados y cuya vigilancia no llevó a cabo el ministerio demandado, a pesar de las diversas solicitudes elevadas ante la Administración, con el fin de que interviniera y evitara la pérdida del producto vegetal.
ANTECEDENTES Demanda 3. El 31 de mayo de 20131, los señores Germán Torres Nañez y otras 40 personas2, por conducto de apoderada judicial3, interpusieron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo en contra de la Nación-Ministerio 1 Folios 50 a 100 y 1 a 81 de los cuadernos digitales 1 y 2, respectivamente. 2 Las personas integrantes de la presente pretensión de grupo fueron plenamente identificadas con su nombre y documento de identidad en los folios 2 a 4 de la demanda de la referencia. Documentos que obran en los cuadernos digitales 1 y 2. 3 Cada uno de los accionantes le confirió poder a la abogada Elsa Cristina Posada Rodríguez, quien le sustituyó el correspondiente mandato judicial a la profesional del derecho Dora Lucy Arias Giraldo.
Documentos que constan en los folios 1 a 48 del cuaderno digital 1. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 2 de Agricultura y Desarrollo Rural -en adelante, Ministerio de Agricultura- y el Instituto Colombiano Agropecuario -en lo sucesivo, ICA-, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios a ellos causados, como consecuencia del sellamiento y destrucción de cerca de 60 toneladas de semillas de arroz paddy4 por parte de la última de las referidas entidades, en hechos ocurridos del 31 de mayo de 2011 al 24 de agosto de ese mismo año. En concreto, la pretensión declarativa fue formulada en el siguiente sentido (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “PRIMERA: Que se declare que la Nación Colombiana-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA- es responsable administrativamente por la falla en el servicio y la causación de todos los daños y perjuicios tanto patrimoniales (materiales e inmateriales) en la violación de los derechos al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la propiedad que han venido padeciendo las personas (…) con ocasión del sellamiento y destrucción de cerca de 60 toneladas de arroz paddy por parte del Instituto Colombiano Agropecuario -ICA-, el 24 de agosto de 2011 (…)”(se destaca). 5 4.
En la demanda de la referencia se precisó que el grupo actor está constituido por los integrantes de las sociedades de hecho que conformaron los agricultores para el cultivo y cosecha del arroz destruido, por lo que, para efectos de la respectiva indemnización, solicitaron lo siguiente: Sociedad de hecho del señor Germán Torres Nañez No. Demandante6 Perjuicios morales smlmv7 Perjuicios materiales8 1 Germán Torres Nañez 100 $8’863.391 2 Senovia Calderón 100 $8’863.391 3 Albeiro Gutiérrez 100 $8’863.391 Sociedad de hecho del señor Rodrigo Caviedes Pulido No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 4 Rodrigo Caviedes Pulido 100 $12’365.040 4 Especificación de producto cosechado del cultivo de arroz al que no se le ha removido la cáscara y que su base húmeda es mayor al 14%.
Información tomada del Sistema de Consulta de Conceptos Estandarizados del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, disponible en el siguiente enlace: https://conceptos.dane.gov.co/conceptos/conceptos/3397/ficha/. 5 Folios 5 y 6 de la demanda de la referencia. 6 La Sala aclara que, si bien la demanda de la referencia fue presentada inicialmente por 30 personas, lo cierto es que, por medio de audiencia del 5 de septiembre de 2014, el Tribunal aceptó la inclusión de los menores: (i) Á ngela María Fierro Sanceno y Laura Valentina Fierro Sanceno (hijos de la señora Luz Miria Sanceno Murcia);
(ii) Cesar Alberto Sanceno Cortés, Luis Eduardo Sanceno Cortés, Jorge Armando Sanceno Cortés, Juan Felipe Trujillo Pérez y Antonio José Trujillo Pérez (hijos de Antonio Pérez Trujillo); (iii) Paula Andrea Soriano Cachaya y Roberto Carlos Soriano Cachaya (hijos de Roberto Soriano Leal y Rocío Cachaya Cortés), y (iv) Julián Francisco Cuellar Durán (hijo del señor Liborio Cuellar) y María Nelcy Durán, en calidad de compañera permanente del señor Liborio Cuellar, decisión que no fue recurrida.
Folios 15 a 23 del cuaderno digital 4. 7 Derivados de los sentimientos de preocupación, desilusión, tristeza y estrés debido a la destrucción de sus bultos de arroz. 8 Por el lucro cesante que dejaron de percibir por la no comercialización de los bultos destruidos, para lo cual se tomó como referencia el precio señalado por la Federación Nacional de Arroceros respecto del arroz paddy seco.
Así como daño emergente por los gastos en los que tuvieron que incurrir para el análisis del material vegetal y los correspondientes gastos de transporte. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 3 Sociedad de hecho del señor Oscar González Perdomo No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 5 Oscar González Perdomo 100 $24’585.080 6 Yeimmy Lorena Gutiérrez Gutiérrez 100 $0 7 José Manuel González Gutiérrez 100 $0 Sociedad de hecho de la señora Magaly Pérez Perdomo No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 8 Magaly Pérez Perdomo 100 $32’303.000 9 Antonio Trujillo Pérez 100 $32’303.000 10 Juan Felipe Trujillo Pérez 100 $0 11 Antonio José Trujillo Pérez 100 $0 Sociedad de hecho del señor Roberto Soriano Leal No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 12 Roberto Soriano Legal 100 $28’658.427 13 Rocío Cachaya Cortés 100 $28’658.427 14 Paula Andrea Soriano Cachaya 100 $0 15 Roberto Carlos Soriano Cachaya 100 $0 Sociedad de hecho del señor José Nelson Trujillo Díaz No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 16 José Nelson Trujillo Díaz 100 $15’437.916 17 Nelson Trujillo Narváez 100 $15’437.916 18 Amanda Díaz Cortés 100 $15’437.916 19 María Teresa Trujillo Díaz 100 $0 Sociedad de hecho del señor Liborio Cuellar No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 20 Liborio Cuellar 100 $43’022.333 21 María Nelcy Durán 100 $0 22 Julián Francisco Cuellar Durán 100 $0 23 María Nelcy Durán Córdoba 100 $0 24 Julián Francisco Cuellar Durán 100 $0 Sociedad de hecho del señor Daniel Fernando Perdomo Caviedes No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 25 Daniel Fernando Perdomo Caviedes 100 $27’586.493 26 María Yisenia Pastrana Pantepez 100 $0 27 Jesús Daniel Perdomo Pastrana 100 $0 28 Erik Fernando Perdomo Pastrana 100 $0 Sociedad de hecho de la señora Ninfa Cortés No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 29 Ninfa Cortés 100 $8’634.712 30 Libardo Sanceno Murcia 100 $8’634.712 31 Libardo Sanceno Cortés 100 $8’634.712 32 Cesar Alberto Sanceno Cortés 100 $0 33 Luis Eduardo Sanceno Cortés 100 $0 34 Jorge Armando Sanceno Cortés 100 $0 35 Martha Liliana Perdomo 100 $8’634.712 36 Luz Miria Sanceno Murcia 100 $8’634.712 Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 4 37 Angela María Fierro Sanceno 100 $0 38 Laura Valentina Fierro Sanceno 100 $0 Sociedad de hecho del señor Celso Cabrera Cerón No. Demandante Perjuicios morales smlmv Perjuicios materiales 39 Celso Cabrera Cerón 0 $7´148.298 40 Ramiro Fierro 0 $7´148.298 41 María Liria Casas 0 $7´148.298 5.
Los accionantes también solicitaron como “medidas de satisfacción y garantías de no repetición”9 que: (i) el ICA, de forma voluntaria, derogue la Resolución 970 de 2010, para finalizar “los sellamientos y destrucción de las cosechas de los campesinos”10; (ii) se ordene a la mencionada entidad que, en procura de proteger la economía campesina, se abstenga de emitir actos administrativos que afecten el orden justo;
(iii) se compulsen copias a la autoridad competente para que investigue las infracciones disciplinarias que se configuraron en el marco de los hechos objeto de controversia; (iv) se realice un acto de reconocimiento de los daños causados, y (v) exhortar a la Federación Nacional de Arroceros para que los aportes realizados a dicha agremiación sean utilizados para la investigación de las semillas criollas y tradicionales de arroz. 6.
Como fundamentos fácticos, en síntesis, narraron: 7. Entre el 2010 y el 2011, con ocasión de la ola invernal causada por el “fenómeno de la niña”, los arroceros del municipio de Campoalegre (Huila) se vieron afectados por el desbordamiento de ríos y quebradas, lo cual produjo que el arroz fuera cosechado “con muchas impurezas y humedad” 11.
Por lo anterior, con el fin de evitar pérdidas, los accionantes trasladaron los correspondientes bultos a los secaderos “Pérez la 18”, “El Porvenir” y “El Olivo”. 8. Como consecuencia, “una vez secado, el arroz se empacó en maletas de polietileno que se consiguen en el mercado local (…) en ningún momento los sacos de arroz fueron tratados con fungicidas para semilla, toda vez que su fin último era esperar a que se secara, para poder venderlo a mejor precio”12. 9.
El 31 de mayo de 2011, el ICA adelantó una brigada de control en los mencionados secaderos, la cual arrojó como resultados 1.592 bultos de semillas de arroz “presuntamente ilegales”13, circunstancia que, de conformidad con las Resoluciones 456 y 970 de 2009 y 2010, respectivamente, infringía las normas sanitarias sobre la materia, razón por la cual se emitieron las Actas de Sellado de Semillas No. H001, H002, H003 y H008. 10.
El 2 de junio de ese mismo año, el Instituto accionado advirtió que el arroz paddy fue encontrado en bolsas previamente utilizadas con material tratado, por lo cual ofició al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -en lo 9 Folio 14 de la demanda de la referencia. 10 Ibidem. 11 Folio 17 de la demanda de la referencia. 12 Ibidem. 13 Folio 18 de la demanda de la referencia. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 5 subsiguiente, Invima- para que informara sobre la posibilidad de empacar productos vegetales en maletas usadas.
El 3 de junio siguiente, el Invima explicó que la situación expuesta podría contaminar el producto vegetal, en cuanto se trataba de empaques usados para almacenar fertilizantes y harina, de ahí que no era apto para el consumo humano. 11. En la demanda se indicó que, aunque los representantes legales de los secaderos manifestaron en diversas oportunidades que los bultos de arroz no eran de su propiedad, sino que solo se dedicaban a prestar el servicio de secado y tratamiento, lo cierto es que el ICA no le comunicó al grupo actor sobre el correspondiente procedimiento administrativo.
Además, pese a que los accionantes elevaron diferentes peticiones aclarando que las maletas en las que fueron empacados los productos vegetales eran de material reciclado y de libre comercialización, sus argumentos no fueron tenidos en cuenta. 12. A través de las Resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de junio de 2011, el ICA determinó que los representantes legales de los secaderos intervenidos no contaban con el respectivo registro ante esa entidad, de ahí que no estaban habilitados para ser productores, almacenadores, ni comercializadores de semillas certificadas.
Lo anterior, llevó a que se infiriera que los productos allí depositados “provienen de campos no autorizados”14 y, como la mayoría de las bolsas presentaban residuos de fungicidas y el producto tenía un color rojizo, se concluyó que el arroz representaba un riesgo sanitario, por lo que, como medida de emergencia, se ordenó el decomiso y destrucción del material vegetal. 13.
El 21 de julio de 2011, la Procuraduría 11 Judicial II Ambiental y Agraria del Huila le advirtió al ICA que debía explicarles a las partes involucradas las actuaciones surtidas hasta ese momento, por ende, el 24 de agosto siguiente, el Instituto demandado se reunió con los demandantes para llegar a acuerdos sobre las medidas de sellamiento y destrucción. Sin embargo, en la última fecha mencionada, fueron destruidos los bultos de arroz decomisados. 14.
El 21 de octubre de 2011, previa solicitud del grupo, el Departamento de Química de la Universidad Nacional de Colombia conceptuó que no se encontraron residuos de plaguicidas en las muestras de arroz y no representaba riesgo alguno para el consumo humano o animal. 15. Para efectos de titularidad de los bultos destruidos, así como la relación de los secadores en los que supuestamente fueron depositados cada uno de ellos, en la demanda de la referencia se informó lo siguiente: No. Agricultor afectado No. de bultos supuestamente destruidos Secador en el que supuestamente se depositaron los bultos 1 Sociedad de hecho del señor Germán Torres Nañez. 122 “El Olivo” 2 Sociedad de hecho del señor Magaly Pérez Perdomo. 300 “El Porvenir” 14 Folio 23 de la demanda de la referencia. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 6 3 Sociedad de hecho del señor Roberto Soriano Leal. 266 “El Porvenir” 4 Sociedad de hecho del señor José Nelson Trujillo Díaz. 214 “El Porvenir” 5 Sociedad de hecho de la señora Ninfa Cortés. 300 “El Olivo” 6 Sociedad de hecho del señor Celso Cabrera Cerón. 98 “El Porvenir” 7 Sociedad de hecho del señor Liborio Cuellar 200 “Pérez la 18” 8 Sociedad de hecho del señor Oscar González Pulido 114 “El Porvenir” 9 Sociedad de hecho del señor Rodrigo Caviedes Perdomo 57 “El Olivo” 10 Sociedad de hecho del señor Daniel Fernando Perdomo Caviedes 128 “El Olivo” 16.
El grupo accionante adujo que el ICA desbordó su competencia al expedir las Resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de junio de 2011, en cuanto esa entidad no estaba habilitada para adoptar medidas sanitarias frente a alimentos, solo respecto de semillas. Además, en los referidos actos administrativos no se motivaron las razones por las cuales la Administración consideraba que se enfrentaban a un estado de emergencia sanitaria que ameritaba la destrucción del producto vegetal y, en todo caso, dicha decisión tampoco fue soportada en alguna prueba técnica.
Los demandantes también señalaron que no fueron vinculados al correspondiente procedimiento administrativo y, por ende, se les vulneró el debido proceso al no permitirles rendir descargos. 17. En lo relacionado con el Ministerio de Agricultura, la parte actora consideró que a esa entidad le asistía responsabilidad por ser la encargada de definir las políticas y directrices sobre sanidad animal y vegetal15.
Contestaciones de la demanda 18. El Ministerio de Agricultura16 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque dicha entidad no tuvo injerencia alguna en el daño alegado y, en todo caso, no es posible imputarle responsabilidad por las actuaciones que ejecutan los entes vinculados a esa cartera ministerial. 19.
El ICA17 señaló que los representantes de los depósitos no informaron quiénes eran los propietarios de los bultos de arroz, sumado a ello, de conformidad con las normas que rigen las medidas sanitarias, en esos casos la referida entidad funge como policía sanitaria, por lo que ante la amenaza de plagas o enfermedades debe actuar de inmediato, de ahí la razón por la cual las decisiones adoptadas en 15 Previamente, mediante auto del 14 de junio de 2013, el Tribunal a quo inadmitió la demanda de la referencia, para que los accionantes: (i) aportaran los poderes de los señores Yeimmy Lorena Gutiérrez Gutiérrez, María Nelcy Durán Córdoba, Julián Francisco Cuellar Durán, María Yisenia Pastrana Pantepez, así como de los menores José Manuel González, María Teresa Trujillo Díaz, Jesús Daniel Perdomo Pastrana y Erik Fernando Perdomo Pastrana;
(ii) allegaran el poder para demandar al Ministerio de Agricultura; (iii) señalaran los hechos y pretensiones que se formulan contra el referido ministerio, y (iv) enviaran copia física de la demanda y sus anexos para el traslado a la contraparte. Como consecuencia, la parte actora remitió memorial de subsanación, por lo que la pretensión de grupo fue admitida a través de providencia del 23 de julio de ese mismo año. 16 Folios 2 a 8 del cuaderno digital 3. 17 Folios 22 a 57 del cuaderno digital 3.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 7 el marco de dicho procedimiento no son pasibles de recursos en sede administrativa y solo se comunican.
Bajo esa línea argumentativa, la demandada explicó que se le garantizó el debido proceso a cada posible afectado, en cuanto les permitió exponer los reparos que consideraron convenientes, los cuales fueron resueltos oportunamente. 20. Por otra parte, la demandada sostuvo que la fuente del menoscabo invocado eran las resoluciones por medio de las cuales se ordenó el decomiso y destrucción de las semillas de arroz, por lo que cada resolución implicaba una causa diferente y, por ende, no se cumplía con el parámetro de condiciones uniformes que exige la pretensión de grupo.
En ese sentido, argumentó que, aunque esta Corporación ha admitido la acumulación subjetiva de pretensiones, lo cierto es que ello ha ocurrido cuando se cuestiona una misma decisión administrativa de ahí que si los perjuicios alegados parten de un mismo hecho, como lo fue la destrucción del producto vegetal, lo cierto es que el origen de esa circunstancia fueron diversos actos administrativos y, como consecuencia, el grupo actor carece de legitimación en la causa por activa. 21.
El ICA sostuvo que actuó en el marco de sus funciones, sin falla en el servicio y, en todo caso, tampoco es dable concluir que se presentó algún daño antijurídico, por cuanto las semillas destruidas eran “ilegales” y, por ende, tal menoscabo se ocasionó porque los demandantes no cumplieron a cabalidad con la reglamentación pertinente por lo que se habría configurado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima18.
Audiencia de pruebas 22. El 5 de septiembre de 2014, se llevó a cabo la audiencia de pruebas establecida en el artículo 62 de la Ley 472 de 1998. La primera instancia, entre otras determinaciones19, denegó el decreto del documento denominado “análisis de pronofos, clorpirifos y clorotalionil” efectuado por el Laboratorio de Residuos de Plaguicidas de la Universidad Nacional de Colombia, decisión apelada por el grupo actor.
Como consecuencia, por medio de proveído del 16 de abril de 201520, esta Corporación confirmó la providencia de primer grado. 18 El 31 de octubre de 2013, se llevó a cabo la audiencia prevista en el artículo 61 de la Ley 472 de 1998, diligencia que se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes. Folios 85 a 87 del cuaderno digital 4. 19 En la referida diligencia, el Tribunal: (i) decretó los documentos aportados con la demanda, salvo los relacionados con la acción de tutela promovida por el señor Rodrigo Caviedes Perdomo y las declaraciones extrajuicio allegadas;
(ii) denegó la solicitudes concernientes al acto administrativo que ordenó la brigada de control sobre los secadores intervenidos, la cotización de transporte de bultos de arroz de Campoalegre a Neiva y el dictamen pericial solicitado por el grupo actor; (iii) dispuso recibir los testimonios solicitados por los demandantes y los interrogatorios de partes pedidos por el ICA;
(iv) incorporó lo aportado en la contestación de la referida entidad, pero excluyó el acuerdo sobre aplicación de medidas sanitaria y el auto por medio del cual se declaró la terminación de una actuación disciplinaria, y (v) libró oficio a la Federación Nacional de Arroceros, Molinos ROA S.A. y Molinos FlorHuila S.A. para que certificaran el precio promedio de compra de un bulto de arroz paddy en el departamento del Huila.
Folios 15 a 22 del cuaderno digital 5. 20 Auto dictado con ponencia del entonces consejero de estado (E) Hernán Andrade Rincón, el cual obra en los folios 32 a 38 del cuaderno digital 2 del Consejo de Estado. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 8 Alegatos de primera instancia 23.
El Ministerio de Agricultura21 insistió en que carece de legitimación en la causa por pasiva, porque no participó en los hechos objeto de controversia. El ICA22 reiteró que actuó acorde al marco legal y no se configuró una causa común. 24. La parte actora consideró que la fuente del daño es la operación administrativa que se adelantó para destruir los bultos de arroz.
Además, reiteró que el ICA expidió las resoluciones sin competencia, sumado a ello, dichos actos administrativos carecían de motivación, fueron desproporcionados y no estaban fundados en alguna prueba técnica. Sentencia de primera instancia 25. Mediante sentencia del 3 de octubre de 202323, el Tribunal Administrativo del Huila: (i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura;
(ii) negó las pretensiones formuladas respecto del ICA, para lo cual sostuvo que el grupo demandante no demostró el daño alegado, y (iii) se abstuvo de condenar en costas a los accionantes. 26. De manera preliminar, el Tribunal consideró que la fuente del menoscabo invocado fue una operación administrativa, porque los perjuicios se originaron con ocasión de las actuaciones que el ICA desplegó para ejecutar lo decidido en las Resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de julio de 2011, lo cual evidencia que la referida entidad participó en los hechos objeto de controversia, sin que el Ministerio accionado tuviera injerencia alguna en dicha situación fáctica, en cuanto la sola formulación de políticas públicas para el sector agrícola del país no implica per se atribución de responsabilidad, de ahí que el citado ministerio carecía de legitimación en la causa en el presente caso. 27.
En lo relativo a la configuración del grupo y su legitimación, el a quo precisó que el presente litigio lo componen un número plural de personas que concurrieron como integrantes de sociedades de hecho que supuestamente cultivaban el arroz que fue decomisado y destruido, lo cual evidenciaba las condiciones uniformes respecto de una misma causa. 28.
La primera instancia explicó que los actores no acreditaron la propiedad del referido producto vegetal y, por ende, no era posible determinar que se les causó algún daño antijurídico. El Tribunal determinó que, de los documentos que obraban en el expediente de la referencia, solo era dable establecer que algunos de ellos se dedicaban a la agricultura, pero no que eran titulares del derecho de dominio de los bultos de arroz incautados, en cuanto no se allegó siquiera recibo de depósito en los secadores intervenidos y, en todo caso, tampoco se podía arribar a esa conclusión con base en las pruebas testimoniales. 21 Folios 93 a 95 del cuaderno digital 3. 22 Folios 1 a 22 del cuaderno digital 4. 23 Providencia que obra en el índice 112 del SAMAI del Tribunal Administrativo del Huila.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 9 29. El a quo indicó que en el presente caso no era procedente condenar en costas a la parte demandante, porque la demanda de la referencia no carece de fundamento legal, según el inciso segundo del artículo 188 del CPACA.
Recurso de apelación 30. La parte actora apeló el fallo de primer grado24, para lo cual argumentó que: (i) al Ministerio de Agricultura le asiste legitimación material en el presente litigio; (ii) el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, y (iii) el juez debió ejercer las facultades oficiosas que le otorga la ley. 31.
Frente al primer reparo, los accionantes señalaron que el Ministerio demandado omitió el deber legal de hacer seguimiento a las actuaciones que el ICA adelantó contra los agricultores afectados, a pesar de que ellos en diversas oportunidades allegaron diferentes peticiones por medio de las cuales ponían en conocimiento lo que estaba ocurriendo, incluso antes de que se procediera a destruir los bultos de arroz decomisados. 32.
Respecto del segundo cargo, los demandantes insistieron en que el a quo no tuvo en cuenta que los accionantes no fueron vinculados al procedimiento administrativo que adelantó el ICA, lo cual les impidió ejercer su derecho de defensa ante la Administración y demostrar la propiedad del producto vegetal. Aunado a ello, la decisión de destruir los bultos de arroz carecía de motivación, en cuanto las respectivas resoluciones no se expidieron con algún sustento técnico o científico, por el contrario, solo se edificaron “en simples conjeturas”25, motivo por el cual debió valorarse el Análisis de Residuos de Plaguicidas elaborado por la Universidad Nacional de Colombia, según el cual, dicho cereal no fue contaminado.
Además, a su juicio, la primera instancia no examinó las pruebas documentales bajo las reglas de la sana crítica, sino que “fue orientado únicamente a establecer la existencia de una prueba que acreditara de manera expresa la titularidad del arroz”26, aspecto que era posible inferir con base en los testimonios practicados27. 33. En lo relacionado con la tercera inconformidad, el grupo demandante consideró que, aunque la primera instancia advirtió que no existía “documento o recibo del material vegetal en los secadores”28 intervenidos, no es menos cierto que pudo ejercer sus facultades oficiosas para decretar los elementos de juicio que estimara necesarios para aclarar puntos oscuros o dudosos, como lo era el derecho de propiedad sobre el arroz paddy.
Como consecuencia, pidió que en segundo grado fueran decretadas las pruebas “adicionales”29 y necesarias para acreditar los hechos expuestos en la demanda. 24 Índice 116 del SAMAI del Tribunal Administrativo del Huila. 25 Folio 7 del recurso de apelación. 26 Folio 9 del recurso de apelación. 27 En concreto, la parte recurrente hizo referencia a las declaraciones de los señores Reinaldo Salazar Silva, Javier Alberto Barreiro Casanova, Luis Carlos Trujillo Pérez y Paola Andrea Liscano Fierro. 28 Folio 12 del recurso de apelación. 29 Folio 21 del recurso de apelación. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 10 Trámite en segunda instancia 34.
Por medio de proveído del 27 de febrero de 202430, esta Corporación admitió la apelación formulada por la parte actora. Aunado a ello, mediante auto del 22 de mayo siguiente31, se negó la solicitud probatoria planteada por los recurrentes, decisión contra la cual no se interpuso recurso alguno32. 35. El Ministerio Público rindió concepto en el sub lite33, oportunidad en la que consideró que la sentencia de primera instancia debía modificarse, en cuanto el menoscabo alegado proviene de las Resoluciones 141, 142 y 143, los cuales corresponden a actos administrativos de carácter particular, en cuanto “los destinatarios de sus disposiciones están debidamente individualizados y determinados ya que estos van dirigidos a ordenar el decomiso inmediato y posterior destrucción de las semillas de arroz incautadas con acta H001, H002 y H003 del 31 de mayo de 2011”34.
Además, consideró que “de la lectura de los hechos y pretensiones de la demanda, así como de las diferentes actuaciones surtidas a lo largo del trámite de la presente acción (…) la génesis del litigio se ubica en la adopción de unas decisiones consideradas adversas y violatorias del debido proceso, según lo alegado por el extremo activo, por ende, lesivas para los intereses de los demandantes, las cuales se hallan contenidas en unos actos administrativos, por medio de los cuales el ICA resolvió el proceso policivo (…)”35. 36.
En ese sentido, precisó que, aunque el CPACA prevé la procedencia de la pretensión de grupo para cuestionar la legalidad de actos administrativos particulares, lo cierto es que la acción de la referencia “no puede convertirse en un mecanismo idóneo para eludir el especial término de caducidad consagrado para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho”36.
Como consecuencia, toda vez que las mencionadas resoluciones no eran pasibles de recurso alguno ante la Administración, los demandantes estaban habilitados para cuestionar su legalidad dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su comunicación, por ende, como el derecho de acción no se ejerció en dicho plazo, se configuró el fenómeno procesal de la caducidad. 37.
La Procuraduría consideró que, aun en gracia de discusión, en caso de que se analizara el presente litigio bajo la óptica de falla en el servicio, lo cierto es que los demandantes no acreditaron la titularidad de los bultos de arroz y, como consecuencia, no es posible decidir respecto de los cargos de apelación formulados en el asunto de la referencia. CONSIDERACIONES 38.
Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales 30 Decisión que consta en el índice 3 del SAMAI del Consejo de Estado. 31 Providencia que obra en el índice 20 del SAMAI del Consejo de Estado. 32 El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para dictar sentencia el 4 de junio del 2024.
Índice 24 del SAMAI del Consejo de Estado. 33 Índice 15 del SAMAI del Consejo de Estado. 34 Folio 29 del referido concepto. 35 Folio 31 del mencionado concepto. 36 Ibidem. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 11 de jurisdicción y competencia, así como verificados los requisitos de la demanda en forma, procede la Sala a decidir la segunda instancia de la presente litis, según lo planteado en el recurso de apelación, en el marco de lo cual, de manera previa, analizará la procedencia de la pretensión de la referencia. 39.
Para lo anterior, la Subsección edificará la presente decisión bajo el siguiente esquema: (i) el alcance de la apelación; (ii) la fuente del daño y el análisis sobre la procedencia de la acción de grupo de la referencia, y (iii) condena en costas en segunda instancia. Alcance de la segunda instancia: objeto del recurso de apelación interpuesto y los cuestionamientos a resolver 40.
Los problemas jurídicos por resolver consisten en determinar si al Ministerio de Agricultura le asiste legitimación en la causa por pasiva en el presente caso y si se incurrió en algún yerro frente a la demostración de la titularidad del material vegetal que fue incautado y destruido. Sin embargo, de manera previa, la Sala verificará lo relacionado con la acción procedente, pues, prima facie, se advierte que el escenario bajo el cual se determinó que la pretensión indemnizatoria era la idónea bajo la óptica de la operación administrativa, difiere de aquel que acreditan las pruebas allegadas.
Fuente del daño y acción judicial procedente en el sub lite 41. Para los fines antes indicados, la Subsección establecerá lo probado en el presente caso, así: 42. El 31 de mayo de 201137, el ICA adelantó brigada38 de comprobación en diversos secadores de arroz del municipio de Campoalegre (Huila), diligencia en el marco del cual se expidieron las siguientes actas de sellado de semillas y, en consecuencia, fueron marcados los bultos de arroz que se relacionan a continuación: No. de acta Representante legal del secador Observaciones No. de bultos sellados H 001 Carmenza Hermosa, quien manifestó que los bultos eran de terceros y ella solo prestaba el servicio de secado.
Se encontró arroz paddy empacado en bolsas de Fedearroz 60. 202 bultos, por un valor comercial de $16’483.200 H 002 Reinaldo Trujillo, el cual explicó que los materiales eran los relacionados en el acta. Se advirtió sobre arroz paddy empacado en bolsas Fedearroz 50 y 60, por lo que las semillas fueron catalogadas 716 bultos, sin precisar el valor comercial estimado. 37 Según las actas de sellado que elaboró el ICA en tal fecha y que obran en los folios 99 a 104 del cuaderno digital de pruebas 2. 38 De conformidad con el informe de brigada de comercialización de semillas elaborada por el ICA el 30 y 31 de mayo de 2011, respecto de diferentes molinos y secadores de arroz ubicados en el municipio de Campoalegre (Huila).
Folios 65 a 71 del cuaderno digital de pruebas 6. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 12 como “ilegales” o sin “marbete”39. H 003 Reinaldo Trujillo, quien manifestó que los materiales eran de los agricultores y que él solo prestaba el servicio de secado y tratamiento.
Los bultos fueron sellados, con ocasión de que las correspondientes semillas eran “ilegales”. 156 bultos, no se hizo referencia al valor comercial. H 008 Yasmine Pastrana, la cual señaló que solo presta el servicio de secado y no era propietaria de las semillas. El arroz sellado era de la variedad “Panorama 20-08” 518 bultos, sin valor comercial. 43.
En los referidos documentos consta que el instituto accionado les advirtió a los responsables de los depósitos que debían respetar los sellos, los cuales solo podían levantarse por autorización del ICA, sumado a ello, tenían la facultad de presentar descargos dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la firma de la respectiva acta40. 44.
El 12 de junio de 201141, los señores Rodrigo Caviedes, Germán Torres Nañez y Ninfa Cortés solicitaron al ICA la devolución de los bultos de arroz depositados en el secadero “El Olivo” de la señora Yasmín Pastrana Ramírez, en cuanto la reutilización de bolsas para el empaque del producto no estaba prohibida, de ahí que el sellamiento “fue arbitrario”42.
En igual sentido procedieron el 1343 y 17 de junio44 de ese mismo año, los señores Óscar González Perdomo y Liborio Cuéllar, quienes señalaron que habían guardado sus bolsas de arroz en los secaderos “Pérez La 18” y “El Olivo”, correspondientemente. 45. El 16 de junio de 2011, el ICA dictó las Resoluciones 141, 142 y 14345, por medio de las cuales “adoptó como medidas de emergencia y seguridad sanitaria tendientes a precaver posibles situaciones que pongan en riesgo la sanidad agrícola del país, el decomiso y destrucción del material vegetal sellado”46 en los depósitos denominados “Pérez La 18”, “El Porvenir” y “El Olivo” de los señores Reinaldo Trujillo Pérez, Carmenza Hermosa Ortiz y Yasmín Pastrana Ramírez, respectivamente.
Lo expuesto, en el siguiente sentido (se transcribe literal, incluso con posibles errores): 39 De acuerdo con el numeral 18 del artículo 3 de la Resolución 970 de 2010 –vigente para la época de los hechos–, un marbete corresponde al “documento oficial impreso que contiene la información de calidad mínima de la semilla certificada de acuerdo con su categoría y especie y que se adhiere a cada uno de los empaques o envases”. 40 En concreto, se indicó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “HECHA LA DILIGENCIA, SE ADVIRTIÓ AL DUEÑO O RESPONSABLE DEL ESTABLECIMIENTO QUE DEBERÁ RESPETAR LOS SELLOS SO PENA DE HACERSE MERECEDOR A LAS SANCIONES ESTABLECIDAS EN LA LEY Y ADEMÁS A PRESUMIRSE SU CULPABILIDAD.
TAMBIÉN SE LE INOFRMÓ QUE LOS SELLOS MENCIONADOS SOLO PODRÁN SER LEVANTADOS POR ORDEN O AUTORIZACIÓN DEL ICA Y QUE TIENE LA FACULTAD DE PRESENTAR SUS DESCARGOS DENTRO DE LOS OCHO (8) DÍAS HÁBILES SIGUIENTES A LA FECHA DE LA FIRMA DE ESTA ACTA”. 41 Hecho probado con base en el derecho de petición suscrito por las mencionadas personas y que obra en los folios 24 y 25 del cuaderno digital de pruebas 4. 42 Folio 2 del referido documento. 43 Según petición radicada por los referidos y que consta en los folios 11 y 12 del cuaderno digital de pruebas 4. 44 De conformidad con la solicitud que obra en los folios 70 y 71 del cuaderno digital de pruebas 4. 45 Actos administrativos que constan en los folios 1 a 20 del cuaderno digital de pruebas 1. 46 Folios 5 de la Resolución 141 del 16 de junio de 2011.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 13 Parte resolutiva de la Resolución 141 Parte resolutiva de la Resolución 142 Parte resolutiva de la Resolución 143 “ARTÍCULO PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de levantamiento de sellos elevada por los señores REYNALDO TRUJILLO PÉREZ, LETICIA PÉREZ y ÓSCAR GONZÁLEZ PERDOMO (…) por las razones referidas en la parte motiva de esta decisión.
ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR el decomiso inmediato y posterior destrucción de la semilla sellada con actas H 002 y H 003 del 31 de mayo de 2011, actuación de la cual se levantará un acta suscrita por el funcionario que esta Gerencia Seccional delegue para el efecto.
TERCERO: REALIZAR peritaje técnico con las muestras y contramuestras tomadas del material vegetal que se ordene destruir, para determinar si se trata o no de variedades vegetales protegidas.
CUARTO: INICIAR por separado y por esta Gerencia Seccional, proceso administrativo sancionatorio por el presunto incumplimiento de la Resolución 970 de 2010, con relación con la obligación de contar con registros de almacenador, productor y comercializador de semillas para desarrollar cada una de estas actividades, contra el propietario del Depósito Pérez La 18, los propietarios del material vegetal y el propietario de la máquina utilizada para el tratamiento del material vegetal.
QUINTO: Contra la presente Resolución no proceden los recursos de la vía gubernativa”. “ARTÍCULO PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de levantamiento de sellos elevada por la señora CARMENZA HERMOSA ORTÍZ (…) por las razones referidas en la parte motiva de esta decisión.
ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR el decomiso inmediato y posterior destrucción de la semilla sellada con actas H 001 del 31 de mayo de 2011, actuación de la cual se levantará un acta suscrita por el funcionario que esta Gerencia Seccional delegue para el efecto.
TERCERO: REALIZAR peritaje técnico con las muestras y contramuestras tomadas del material vegetal que se ordene destruir, para determinar si se trata o no de variedades vegetales protegidas.
CUARTO: INICIAR por separado y por esta Gerencia Seccional, proceso administrativo sancionatorio por el presunto incumplimiento de la Resolución 970 de 2010, con relación con la obligación de contar con registros de almacenador, productor y comercializador de semillas para desarrollar cada una de estas actividades, contra el propietario del Depósito El Porvenir, los propietarios del material vegetal y el propietario de la máquina utilizada para el tratamiento del material vegetal.
QUINTO: Contra la presente Resolución no proceden los recursos de la vía gubernativa”. “ARTÍCULO PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de levantamiento de sellos elevada por los señores YASMÍN PASTRANA RAMÍREZ, RODRIGO CAVIEDEZ, GERMAN TORRES NAÑEZ y NINFA CORTÉS (…) por las razones referidas en la parte motiva de esta decisión.
ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR el decomiso inmediato y posterior destrucción de la semilla sellada con actas H 008 del 31 de mayo de 2011, actuación de la cual se levantará un acta suscrita por el funcionario que esta Gerencia Seccional delegue para el efecto.
TERCERO: REALIZAR peritaje técnico con las muestras y contramuestras tomadas del material vegetal que se ordene destruir, para determinar si se trata o no de variedades vegetales protegidas.
CUARTO: INICIAR por separado y por esta Gerencia Seccional, proceso administrativo sancionatorio por el presunto incumplimiento de la Resolución 970 de 2010, con relación con la obligación de contar con registros de almacenador, productor y comercializador de semillas para desarrollar cada una de estas actividades, contra el propietario del Secadero El Olivo, los propietarios del material vegetal y el propietario de la máquina utilizada para el tratamiento del material vegetal.
QUINTO: Contra la presente Resolución no proceden los recursos de la vía gubernativa”. 46. En las mencionadas resoluciones se explicó que los representantes legales de los depósitos no acreditaron que el arroz hubiese sido certificado por el Instituto demandado y, en todo caso, el material vegetal presentaba un color rojizo que alarmaba sobre su contaminación. Además, los productos se encontraban Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 14 empacados en bultos de fertilizantes y harina, lo cual, de acuerdo con el informe rendido por el Invima, advertía sobre su posible contaminación e imposibilidad para consumo humano. En ese sentido, para evitar una posible vulneración a la sanidad agrícola del país, era necesario que, de forma inmediata, se procediera a decomisar y destruir el producto vegetal incautado. 47.
En las mencionadas resoluciones también se aclaró que se tomarían muestras y contramuestras de las semillas destruidas para efectos de llevar a cabo un peritaje técnico por medio del cual se determinaría si se trataban o no de variedades vegetales protegidas. Así mismo, el ICA consideró que “atendiendo al presunto incumplimiento respecto de la Resolución 970 de 2010, con relación a la obligación de contar con registros de almacenador, productor y comercializador de semillas para desarrollar cada una de estas actividades”47, era necesario dar inicio por separado al correspondiente procedimiento sancionatorio contra los representantes de los secadores, los dueños del arroz y el propietario de la maquinaria utilizada para su tratamiento, con ocasión de la infracción derivada de no contar con los registros de almacenador, productor y comercializador de semillas. 48.
La Sala observa que las Resoluciones 141, 142 y 143 se edificaron bajo las mismas consideraciones, así: “La semilla producida fuera del proceso de certificación establecido por el ICA en la Resolución 456 de 2009, representa un riesgo sanitario a la producción de arroz por cuanto carece de control de patógenos que se transmuten por semilla, sin que tampoco garantice la pureza genética varietal, propiciando igualmente la inclusión de semillas de malezas, prohibidas, nocivas y comunes; al tenor de lo dispuesto en la Resolución 2228 de 1983 del ICA.
En el caso concreto, como pudo constatarse por los funcionarios del ICA encargados de la diligencia de la que aquí se ha dado cuenta, en el momento del ingreso al lugar, parte del material vegetal (…) teniéndose igualmente que por la forma en la que se halló embalado el material vegetal encontrado, es posible inferir que se pretendía su destinación para la siembra.
Así mismo y al haberse dado uso para el efecto a sacos reutilizados de semilla certificada (…) que contuvieron por su coloración roja arroz Paddy destinado para semilla con tratamiento de fungicida e insecticida (…) resulta incuestionable su contaminación e imposibilidad absoluta de pretender ser utilizado para trilla y consumo humano o animal.
Lo anterior, máxime que como ya se dijo, el INVIMA indicó que el arroz paddy contenido en empaques que alguna vez fueron utilizados para semilla certificada tratada con los químicos listados y en empaques de fertilizantes y harina, no pueden ser destinados para el consumo humano porque los empaques que lo contienen pudieron ocasionar contaminación al mismo”. 49.
A su vez, en la Resolución 141 se resolvió de manera desfavorable la petición de devolución de bultos de arroz elevada por el señor Óscar González Perdomo. En la Resolución 142, además se denegó la reclamación de levantamiento formulada por la señora Carmenza Hermosa Ortiz. Por su parte, en la Resolución 143 se decidió negativamente la solicitud presentada por los señores Rodrigo Caviedes, Ninfa Cortés y Germán Torres para que se les regresara el producto vegetal. 47 Folio 6 de la Resolución 141 del 16 de junio de 2011.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 15 50. En las citadas resoluciones se consideró que, aunque los correspondientes depósitos prestaron el servicio de limpieza y secado, lo cierto es que el arroz sellado se encontraba en costales reutilizados de semillas certificadas y/o fertilizantes, por lo que no era posible regresarles el producto vegetal.
Aunado a ello, respecto de la supuesta vulneración de derechos, se aclaró que a cada uno de ellos se les permitió rendir descargos. 51. El 19 de junio de 201148, los señores Rodrigo Caviedes, Germán Torres Nañez, Ninfa Cortés, Daniel Fernando Perdomo, Duverney Calderon, Jorge Eider Carvajal, Libardo Sanceno Cortés y Libardo Sanceno Murcia le solicitaron a la Procuraduría que los “acompañara” para lograr la devolución de los bultos de arroz paddy decomisados, sumado a ello, advirtieron que, para esa fecha, no habían sido vinculados al respectivo procedimiento administrativo de emergencia y seguridad sanitaria. 52.
El 20 de junio de 201149, el ICA les remitió citaciones a los señores Reinaldo Trujillo Pérez, Leticia Pérez y Óscar González Perdomo, por medio de las cuales les informó que, el 21 de junio de ese mismo año, se llevaría a cabo una reunión en la que se socializaría las medidas adoptadas con ocasión de las Resoluciones 141, 142 y 143. 53.
Ese mismo día50, los señores Rodrigo Caviedes, Germán Torres Nañez, Ninfa Cortés, Daniel Fernando Perdomo, Duverney Calderon, Daniel Fernando Perdomo, Jorge Eider Carvajal, Libardo Sanceno Cortes y Libardo Sanceno Murcia le pidieron al ICA que le regresara los bultos de arroz sellados. En igual sentido, el 21 de junio siguiente51, procedieron los señores Antonio Trujillo Pérez, Héctor Ruiz Álvarez, Andrés Felipe Ramos Cerquera, Nubia Arce, Magaly Pérez Perdomo, Carlos Francisco Trujillo, Élver Puentes Arias y Luis Felipe Salas. 54.
El 21 de junio siguiente52, la Procuraduría 11 Judicial II Ambiental y Agraria del Huila: (i) advirtió que el ICA no respondió la petición de devolución de bultos de arroz de las personas relacionadas en el párrafo anterior; (ii) precisó que ellos no fueron vinculados al procedimiento administrativo referido en el párrafo anterior, lo cual les impidió acreditar la propiedad de los bultos de arroz, y (iii) como consecuencia, le pidió al ICA que les explicara a todos los titulares de los bienes objeto de sellamiento sobre el trámite surtido hasta a esa fecha y, por ende, les garantizara el derecho de contradicción. 55.
Ese mismo día53, el gerente seccional del ICA en el Huila le informó al alcalde de Campoalegre, a la Procuraduría Ambiental y Agraria y a la prensa, las decisiones 48 Hecho probado por medio de petición radicada en tal fecha por las personas citadas y que obra en los folios 4 a 6 del cuaderno digital de pruebas 5. 49 De conformidad con las constancias de comunicación y recibido que obran en los folios 88 a 94 del cuaderno digital de pruebas 6. 50 Según petición visible en los folios 59 a 62 del cuaderno digital de pruebas 4. 51 Documento que consta en los folios 32 a 35 del cuaderno digital de pruebas 4. 52 De acuerdo con el Oficio 3600011-521 de la referida fecha, el cual consta en los folios 7 a 9 del cuaderno digital de pruebas 5. 53 De conformidad con el Acta No. 01 del 2011, en cuya bitácora se consignó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “A continuación, se procedió de la siguiente manera: - Lectura del informe de brigada de comercialización de semillas.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 16 adoptadas con ocasión de las Resoluciones 141, 142 y 143. Además, se dejó constancia de que las personas implicadas “no quisieron escuchar la decisión y comunicación que el ICA realizó en el marco del debido proceso, por lo tanto, deja constancia que los implicados tuvieron una actitud agresiva e irrespetuosa (…)”. 56.
El 22 de junio de esa misma anualidad54, entre otras personas, los señores Ninfa Cortés, Antonio Trujillo Pérez, Magaly Pérez Perdomo, Nelson Trujillo Narváez y Celson Cabrera Cerón le solicitaron al Ministerio de Agricultura que interviniera para lograr el levantamiento de la medida de destrucción de la cosecha de arroz, oportunidad en la que manifestaron que conocían las Resoluciones 141, 142 y 143 y las decisiones adoptadas mediante dichas resoluciones. 57.
El 22 de junio de 201155, el señor Rodrigo Caviedes Pulido interpuso acción de tutela contra el ICA, con el fin de que se ampararan los derechos fundamentales de igualdad, petición y debido proceso, sumado a ello, a título de medida provisional, solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución 143 de ese mismo año. Mediante fallo de primera instancia del 11 de julio siguiente56, el Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Neiva se abstuvo de tutelar los derechos invocados por el señor Caviedes Pulido, porque la referida entidad actuó en el marco de sus funciones como policía sanitaria. 58.
El 12 de julio de 201157, el ICA, previa solicitud de los señores Óscar González Perdomo, Antonio Trujillo Pérez, Héctor Ruíz Álvarez, Andrés Felipe Ramos Cerquera, Nubia Arce, Magaly Pérez Perdomo, Carlos Francisco Trujillo, Élver Puentes Arias, Celso Cabrera Cerón, María Liria Casas Jojoa, Ramiro Fierro Barreiro y Luis Felipe Salas, explicó que para cuando se expidieron las actas de sellamiento de los bultos de arroz, se les dio la oportunidad a las personas afectadas de exponer los descargos que consideran pertinentes, como lo hicieron los representantes de los secaderos intervenidos, quienes no identificaron a los propietarios del productor vegetal y, en todo caso, las semillas representaban un riesgo para el consumo humano, en cuanto estaban contaminadas, según el concepto emitido por el Invima. 59.
El 24 de agosto de 2011, a las 5:00 p.m.58, en el relleno sanitario “Los Ángeles” del municipio de Neiva (Huila), se llevó a cabo la destrucción de los bultos decomisados, en “cumplimiento de las Resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de junio de 2011”59, diligencia en la que se deshicieron 60.270 kilos de arroz. Ese mismo día, se tomaron las respectivas muestras de semilla para efectos de peritaje técnico y determinar si el material destruido se trataba de especies protegidas. - Lectura del comunicado del Ica a nivel nacional. - Lectura de resoluciones 141, 142 y 143 del ICA (…)” (se destaca).
Folios 1 y 2 del cuaderno digital de pruebas 7. 54 Folios 41 a 58 del cuaderno digital de pruebas 4. 55 Folios 13 a 20 del cuaderno digital de pruebas 5. 56 Folios 30 a 41 del cuaderno digital de pruebas 5. 57 Folios 79 a 95 del cuaderno digital de pruebas 4. 58 Hecho probado mediante el Acta de Destrucción de Material Vegetal No. 001 de 2011, la cual obra en los folios 27 a 29 del cuaderno digital de pruebas 3. 59 Folio 1 de la referida acta.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 17 60. En el expediente de la referencia también obran los certificados individuales de afectación de los predios expedidos por la Alcaldía de Campoalegre, según los cuales, los lotes de los señores Magaly Pérez Perdomo, Antonio Trujillo Pérez, Rodrigo Caviedes Pulido y Óscar González Perdomo resultaron afectados por el fenómeno de la “niña 2010-2011” y cuya destinación era el cultivo de arroz60.
Así mismo, se allegó recorte de prensa del 24 de junio de 201161 del periódico “La Nación”, mediante el cual se informó sobre la brigada sanitaria que el ICA adelantó en el referido Municipio. 61. En el expediente constan las facturas emitidas el 2 y 9 de mayo de 201162, por Molinos FlorHuila S.A. a favor de los señores Óscar González Perdomo y Antonio Pérez Trujillo, según las cuales, la referida sociedad les compró 241 y 11 bultos de arroz paddy, respectivamente. 62.
El 26 de marzo de 201563, con ocasión del correspondiente despacho comisorio, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Campoalegre recepcionó las pruebas testimoniales decretadas por el Tribunal a quo, cuyas declaraciones relevantes versaron sobre los siguientes aspectos: No. Testigo Vínculo con la parte demandante Contenido de la declaración 1 Reinaldo Salazar Silva64 Uno de sus “patrones” era el señor Nelson Trujillo Narváez.
Indicó que, en el 2011, sin especificar la fecha, le transportó al señor Trujillo Narváez 200 bultos de arroz que se mojaron, los cuales llevó a “los patrios los Picorriles” del señor Reinaldo Trujillo. 2 Javier Alberto Barreiro Casanova65 Empleado de un almacén de insumos del señor Celso Cabrera Cerón. Explicó que, en el 2011, el señor Cabrera tenía alrededor de setenta (70) bultos de arroz en el secadero del señor Reinaldo Trujillo, pero no recordaba la fecha exacta. 3 Paola Andrea Liscano Fierro66 Cuñada del señor Celso Cabrera Cerón. Manifestó que para la época de los hechos se desempeñó como personera municipal, por lo que acompañó el procedimiento que el ICA adelantó sobre los bultos de arroz decomisados.
Además, junto con el alcalde, promovieron diferentes actuaciones para impedir la destrucción del material vegetal, pero no fue posible. 4 Héctor Ruíz Álvarez67 N/A Adujo que, en el 2011, el ICA se llevó diversos bultos de arroz que se encontraban en el secadero del señor Reinaldo Trujillo. 5 Luis Carlos Trujillo Pérez68 Hermano del señor Antonio Trujillo Pérez Señaló que, a pesar de que el arroz paddy decomisado era apto para consumo humano, fue desechado en el basurero de Neiva.
Aunado a ello, los propietarios del producto vegetal eran los señores Nelson 60 Folios 21 a 24 del cuaderno digital de pruebas 3. 61 Folio 3 del cuaderno digital de pruebas 7. 62 Folios 13 a 15 del cuaderno digital de pruebas 3. 63 Folios 101 a 107 del cuaderno digital de pruebas 13. 64 Folios 101 y 102 del cuaderno digital 13. 65 Folios 102 y 103 del cuaderno digital 13. 66 Folios 103 y 104 del cuaderno digital 13. 67 Folio 104 del cuaderno digital 13. 68 Folio 105 del cuaderno digital 13.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 18 Trujillo, Antonio Trujillo, Oscar González y Roberto Soriano, entre otros, los cuales depositaron el material en el secadero “El Trujillo” y no recordó los nombres de los otros dos secaderos intervenidos. 6 Reinaldo Trujillo Pérez69 Hermano del señor Antonio Trujillo Pérez Declaró que estaba presente cuando el ICA selló el depósito “Pérez” de la señora Leticia Pérez en el 2011. 7 Carmenza Hermosa Ortiz70 N/A Informó que era propietaria del secadero “El Porvenir”, del cual se decomisaron doscientos (200) bultos de arroz que eran del señor Liborio Cuellar, a quien el ICA no vinculó durante el procedimiento. 63.
Aclarado el contexto en el que ocurrió el decomiso y destrucción de los bultos de arroz paddy, la Sala verificará la naturaleza de las decisiones adoptadas en el marco de las actuaciones que el ICA podía adelantar al advertir sobre circunstancias que pusieran en riesgo la sanidad vegetal del país, según la normativa vigente para la época de los hechos objeto de controversia.
Naturaleza de las órdenes emitidas por el ICA ante posibles amenazas a la seguridad sanitaria del país 64. De conformidad con el artículo 65 de la Constitución Política, la producción de alimentos goza de la especial protección del Estado. Como consecuencia, el artículo 65 de la Ley 101 de 1993 establecía que el Ministerio de Agricultura, por intermedio del ICA, debía desarrollar políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuaria del país. Por lo anterior, a la última de las entidades citadas le correspondía ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico, entre otras actividades, sobre la comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarios, de ahí que los funcionarios autorizados para llevar a cabo tales actividades tenían el carácter de “Inspectores de Policía Sanitaria”. 65.
En desarrollo de lo expuesto, el Presidente de la República expidió el Decreto 1840 del 3 de agosto de 1994, cuyo ámbito de aplicación se extendía a todas las especies animales y vegetales, así como al material genético animal y las semillas de siembra existentes en Colombia71, frente a las cuales se podían adoptar, entre otras determinaciones, las acciones y disposiciones necesarias para la prevención, control, supervisión, erradicación o el manejo de enfermedades, plagas, malezas o cualquier otro organismo dañino que afecten el respectivo producto vegetal. 66.
De acuerdo con el artículo 2 del citado decreto, las referidas acciones involucraban las denominadas medidas “cuarentenarias fitosanitarias y zoosanitarias”, las cuales comprendían todas aquellas decisiones encaminadas a regular, restringir o prohibir la producción o la importación de animales, vegetales y sus productos, con la finalidad de prevenir la introducción, dispersión o diseminación de plagas, enfermedades, malezas u otros organismos que puedan afectar la 69 Folios 105 y 106 del cuaderno digital 13. 70 Folios 106 y 107 del cuaderno digital 13. 71 De acuerdo con el artículo 1 del referido decreto.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 19 sanidad animal o vegetal del país, según el artículo 5 ejusdem. Por lo anterior, se dispuso que, en materia de cuarentena agropecuaria, el ICA podría interceptar, decomisar, destruir y aplicar cualquier otra medida zoosanitaria o fitosanitaria ante la presencia o sospecha de plagas, enfermedades o cualquier otro organismo dañino72. 67.
A su vez, en el mencionado decreto se reguló lo concerniente a las emergencias sanitarias, así: “De las emergencias sanitarias Artículo 11. Cuando un problema sanitario amenace severamente la salud animal o la sanidad vegetal, el Gobierno Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, podrá declarar el estado de emergencia sanitaria, dentro del cual se tomarán las medidas previstas en este Decreto y las demás que a su juicio sea necesario aplicar.
Artículo 12. Podrán aplicarse, como medidas de emergencia y seguridad, encaminadas a proteger la salud animal y la sanidad vegetal, las siguientes: a) Intercepción, reexportación, decomiso, destrucción o desnaturalización, según el caso, de material vegetal y productos de origen animal e insumos agropecuarios, ya sea en proceso de introducción al país, o en cualquier parte del Territorio Nacional.
(…) Parágrafo. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. Artículo 13. En los casos no culposos ni dolosos de emergencia sanitaria, en que sea necesario eliminar o destruir animales y vegetales, sus partes y sus productos transformados y no transformados, con el fin de erradicar enfermedades o plagas, o impedir su diseminación, el ICA establecerá un sistema de compensación (…)” (se destaca). 68.
Por su parte, el 10 de marzo de 2010, el ICA expidió la Resolución 970 de 2010 -vigente para la época de los hechos-, por medio de la cual se establecieron los requisitos para la producción, acondicionamiento, importación, exportación, almacenamiento, comercialización y/o uso de semillas para siembra en el país. 69. En el artículo 21 de la referida resolución, se indicó que toda persona natural estaba en la obligación de permitir la inspección o el ingreso a cualquier bien mueble o inmueble de los funcionarios del ICA para adelantar el control oficial, entre otras, del almacenamiento de las semillas para siembra, para lo cual los correspondientes servidores actuarían en calidad de inspectores de policía sanitaria.
La citada disposición normativa también previó lo siguiente: “Artículo 21. Control oficial. Toda persona natural o jurídica en el país estará en la obligación de permitir la inspección o el ingreso a cualquier bien mueble o inmueble de los funcionarios del ICA o a aquellos debidamente acreditados, para ejercicio de las funciones relacionadas con la aplicación de la presente Resolución y de sus reglamentos, quienes tendrán el carácter y las 72 De conformidad con el literal b) del artículo 6 del mencionado decreto.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 20 funciones de inspectores de Policía Sanitaria y gozarán del amparo de las autoridades civiles y militares.
El control oficial de la producción, acondicionamiento, importación, exportación, almacenamiento, comercialización, transferencia a título gratuito y/o uso de semillas para siembra en el país de que trata la presente Resolución será ejercido por el ICA. Los análisis de calidad se realizarán siguiendo la metodología de la Asociación Internacional de Ensayos de Semillas (ISTA) y metodologías complementarias que tenga establecidas o establezca el ICA.
El ICA podrá cancelar o suspender el registro cuando se compruebe que el cultivar ha perdido su estabilidad, homogeneidad y/o valor agronómico que dieron lugar al mismo o cuando las características morfológicas, cuantitativas, cualitativas y de comportamiento en relación con plagas, fauna y flora benéfica, especies cultivadas y silvestres que constituyan riesgos en el equilibrio ambiental, sanitario y económico.
Adicionalmente realizará inspecciones periódicas respecto a la calidad en los lugares donde se produzcan, acondicionen, almacenen, reempaquen, comercialicen, transfieran a título gratuito y/o usen las semillas, así como toma de muestras para análisis de laboratorio y pruebas de control y poscontrol en campo, según el caso. De la visita se levantará un acta que deberán suscribir el funcionario del ICA y las personas responsables de la semilla, del material vegetal o sus productos y para lo cual deberá indicarse el nombre comercial del material, la denominación varietal, cantidad, peso, número de lote, tipo de presentación, condición (con o sin tratamiento) y estado sanitario o fitosanitario de los productos objeto de inspección y/o sellamiento.
Parágrafo. En aquellos casos en que se encuentren semillas identificadas o no, tratadas o no, cultivo o cosecha para su disposición a cualquier título, sobre las que se realicen actos de producción, acondicionamiento, importación, exportación, almacenamiento, comercialización, transferencia a título gratuito y/o uso sea que se encuentren en almacenes, predios, locales, galpones, depósitos, bodegas, campos, molinos y otros sitios donde se encuentre semilla y/o material vegetal que no cumplan con las disposiciones de la presente Resolución, habrá lugar a la imposición de medidas de control y a las sanciones correspondientes, sin derecho a indemnización alguna (…)” (se resalta). 70.
De cara al caso concreto, la Sala observa que el decomiso y destrucción del producto vegetal en cualquier parte del territorio nacional está concebido como una medida sanitaria de emergencia y seguridad, encaminada a proteger la sanidad del país y que es de ejecución inmediata y de carácter preventivo. Lo anterior, con el fin de evitar la propagación de enfermedades, plagas o impedir su diseminación, sin perjuicio de las sanciones a las que hubiese lugar y que, en aquellos casos en los que se demuestre que no se actuó de forma dolosa o culposa, debía reconocerse el pago de una compensación. 71.
Esta Subsección ha destacado que las medidas de seguridad sanitaria tienen como finalidad “evitar o impedir la ocurrencia de un hecho, actividad o situación que pueda atentar contra (…) la salud (…), se trata de (…) medida[s] provisional[es] donde lo único que se requiere es comprobar la ocurrencia del hecho, no así de la infracción (…), pues para ello se deberá adelantar el proceso sancionatorio Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 21 (…)”73.
(se destaca). En efecto, se ha considerado que, al margen de lo que eventualmente se resuelva en el correspondiente procedimiento sancionatorio, las medidas de emergencia sanitaria producen efectos autónomos y deben cuestionarse por medio de litigios independientes74. Aunado a ello, frente a las medidas de emergencia sanitaria no procede recurso alguno, de ahí que, previo a demandar, no resulta exigible el agotamiento de recursos en sede administrativa. 72.
En ese sentido, la Sección Primera de esta Corporación ha explicado, de forma reiterada, que las aludidas órdenes de seguridad son actos administrativos cuya legalidad se puede controvertir en sede nulidad y restablecimiento del derecho para efectos de desvirtuar los presupuestos que llevaron a su imposición75. Respecto de su control judicial, en sentencia del 28 de febrero de 201376, en relación con las determinaciones preventivas adoptadas por el Estado con el fin de proteger el interés general en el ámbito de construcciones riesgosas, precisó: “La medida preventiva determinó para la parte demandante una situación jurídica de carácter definitivo en tanto que la obligó a suspender las actividades (…) que venía adelantando, lo cual pudo haber causado perjuicios de orden económico.
Es claro que crea una situación jurídica de carácter particular que produce efectos jurídicos para el demandante en lo que hace a la ejecución de la actividad (…), y que habida cuenta de las citadas consideraciones tales decisiones deben ser objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ahora bien, el hecho de que la medida se haya levantado con posterioridad, no hace que sea considerada como de trámite, pues por el contrario, lo que indica es que el periodo de la medida es cierto y determinable, y que por ello puede ser censurable por la vía judicial” (se destaca). 73.
A la anterior conclusión también ha arribado la Sección Primera respecto de aquellos casos en los que no se ha declarado la emergencia sanitaria a la que hace referencia el artículo 11 del Decreto 1840 de 1994. En efecto, se ha concluido que dichas determinaciones pueden adoptarse por el ICA al advertir amenazas que pongan en riesgo la seguridad sanitaria del país, decisiones pasibles de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, en fallo del 17 de marzo de 2016 relacionado con el sacrificio de ovinos por posible enfermedad, se indicó lo siguiente: “La anterior transcripción lo dice todo, en el sentido de que la demandante era consciente de que los animales cuyo resultado serológico fue positivo, estaban en capacidad de transmitir la enfermedad a aquellos animales que aún no la tenían, es por esta razón que le correspondía al ICA adoptar la medida sanitaria de emergencia del sacrificio, con el fin de prevenir que 73 Criterio expuesto por esta Sala por medio de sentencia del 20 de noviembre de 2020, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 57. 525.Oportunidad en la cual se reiteró lo expuesto por la Sección Primera en fallo del 29 de noviembre de 2018, C.P.: Oswaldo Giraldo López, exp: 2013-00445-00. 74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 1997, C.P.: Libardo Rodríguez Rodríguez, exp: 4.076. 75 Al respecto, se puede consultar la sentencia proferida por esa Sección el 2 de marzo de 2016, C.P.: Guillermo Vargas Ayala, exp: 2008-00011-02. 76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de febrero de 2013, C.P.: María Claudia Rojas Lasso, exp: AC-2012-01642.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 22 la enfermedad se transmitiera a la población animal que aún no era seropositiva para el virus maedi/ visna” (se destaca). 74.
De acuerdo con las disposiciones aludidas, para la época de los hechos existía un procedimiento de policía sanitaria que habilitaba al ICA para que, ante situaciones que pusieran en riesgo la sanidad del país, adoptara, entre otras medidas de emergencia, el decomiso y destrucción de material vegetal, decisión que era de inmediata ejecución y causaba efectos automáticamente, al margen de lo que se decidiera en sede sancionatoria.
Lo expuesto, no era óbice para que la legalidad de dichas determinaciones, tratándose de actos administrativos particulares, pudieran impugnarse en sede judicial porque, se insiste, la acción puede ejercerse de forma independiente a la respectiva determinación sancionatoria que se adopte. La fuente del daño alegado en el sub lite 75.
Como se explicó, al dictar la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Huila consideró que el daño alegado en el presente caso se originó en la operación administrativa que el ICA desplegó para ejecutar lo decidido en las Resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de mayo de 2011, afirmación que la Subsección no comparte, por las razones que se explicarán a continuación: 76.
La facultad oficiosa de interpretación de la demanda tiene como finalidad que, ante la falta de claridad del respectivo memorial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real de la parte demandante y la vía procesal que establece el ordenamiento, sin desconocer o variar sus factores esenciales, con la precaución de no tergiversar la litis, de no suplantar la voluntad de quien demanda, de no modificar la causa petendi y el petitum planteado, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no fueron debatidos. 77.
En virtud de dicha facultad, la cual puede ejercerse incluso en segunda instancia77, primero se debe establecer el daño que se pide indemnizar y la fuente de la que proviene, para, en segundo lugar, confrontar tales supuestos con la finalidad propia de la acción ejercida, con el fin de establecer si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos que lo hizo la primera instancia78. 78.
Como se explicó, la parte demandante acudió a esta jurisdicción con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados “por la falla en el servicio, y la causación de todos los daños y perjuicios tanto patrimoniales (materiales e inmateriales) en la violación los derechos al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la propiedad que han venido padeciendo las personas (…) con ocasión sellamiento y destrucción de cerca de 60 toneladas de arroz paddy por parte del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, el 24 de agosto de 2011”79 (se destaca). 77 Facultad ejercida por esta Subsección, entre otros, en las siguientes sentencias: (i) la del 13 de agosto de 2024, exp: 69.872, y (ii) la del 28 de junio de 2024, C.P.: María Adriana Marín, exp: 67.119. 78 Respecto de la facultad de interpretación de la demanda que le asiste al juez, con el fin de establecer el daño invocado, se puede consultar la sentencia proferida por esta Subsección el 13 de agosto de 2021, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 60.078. 79 Folios 5 y 6 de la demanda de la referencia. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 23 79.
Al argumentar los fundamentos de derecho de la demanda de la referencia, los accionantes señalaron que, a pesar de que el ICA sostuvo que los bultos de arroz presentaban coloración rojiza, lo cierto es que ello se debió a los fungicidas aplicados para el acondicionamiento de las semillas, situación que, aunque fue advertida verbalmente y por escrito al expedir las Actas de Sellado de Semillas No. H001, H002, H003 y H008, el Instituto demandado concluyó “ligeramente que las actividades realizadas tanto por los responsables de los secadores, como de los agricultores configuraban incumplimientos a las resoluciones 456 y 970 del ICA”80. 80.
Por lo anterior, la parte actora consideró que, durante el proceso de sellamiento y destrucción de los granos de arroz paddy en el municipio de Campoalegre, el ICA incurrió en una serie de actuaciones violatorias del debido proceso por: (i) falta de competencia; (ii) carencia de motivación; (iii) falta de prueba técnica; (iv) indebida notificación, y (v) sanción mediante trámite no aplicable. 81.
Lo anterior, en cuanto las Resoluciones 141, 142 y 143 de 2011 fueron expedidas por la mencionada entidad, pese a que el producto vegetal incautado se trataba de alimentos y, por ende, el control y vigilancia recaía solamente en el Invima. Además, dichos actos administrativos no ofrecían motivación de por qué se estaba frente a un estado de emergencia sanitaria que ameritara la implementación de medidas de urgencia previstas en el Decreto 1840 de 1994 y, en todo caso, carecían de algún sustento técnico y científico.
Finalmente, indicó que no se les notificó las actas de sellamiento, lo cual les impidió presentar descargos y presentar pruebas, así como tampoco se adelantó dicha actuación respecto de “la resolución final por medio de la cual se determinaron tomar medidas restrictivas de los derechos fundamentales de los directamente interesados”81. 82.
En efecto, en la demanda de la referencia se indicó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “En nuestra consideración, todas estas garantías vulneradas por parte de los funcionarios del ICA dentro del proceso de sellamiento y destrucción de los granos de arroz paddy en el municipio de Campoalegre, desde el 31 de mayo al 24 de agosto de 2011.
En razón a lo anterior, nos permitiremos hacer referencia a cada uno de estos aspectos, que en nuestro entender, fueron desconocidas por las autoridades seccionales del ICA. (…) Como se deprende del capítulo referida a la situación fáctica y hechos generadores del daño, las resoluciones 141,142 y 143 del 16 de junio de 2011, fueron expedidas por el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO -ICA en desarrollo de las Resoluciones 456 de 2009, 970 de 2010 del CIA y del Decreto 1840 de 1994.
(…) De manera que en ninguna de las disposiciones normativas de las que amararon los actos de la administración referidos en la situación fáctica, se establece la competencia del ICA para el conocimiento, control o supervisión de alimentos, como lo era el grano de arroz paddy seco sellado y posteriormente destruido en el municipio de Campoalegre. 80 Folio 40 de la demanda de la referencia. 81 Folio 60 de la demanda de la referencia. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 24 Estas competencias has sido asignadas por disposición presidencial y del Ministerio de Salud y Protección Social, al INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS -INVIMA-, en los términos del art. 67 del Decreto 3072 de 1995.
Autoridad que, ante la evidente competencia en la vigilancia sanitaria de alimentos que tenía sobre el caso, fue incluso oficiado con el fin de que se manifestara someramente dentro del procedimiento de sellado y destrucción adelantado por el ICA. Pero que jamás asumió la competencia sobre el asunto. (…) En ese sentido, es necesario llamar la atención sobre las Resoluciones 141, 142 y 143 por medio de las cuales el ICA decide destruir el material vegetal; pues en estas no se exhibe motivación alguna por la que se pueda, si quiera inferir razonablemente, el por qué las autoridades consideraron que se enfrentaban a un estado de emergencia sanitaria que ameritara la implementación de las medidas referidas.
(…) De cualquier modo, lo que corresponde a la situación fáctica descrita y contraria al ordenamiento jurídico, es que las resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de junio de 2011 (sic) expedidos por el ICA, no explican si quiera sumariamente los elementos centrales del citado art. 11 del Decret 1840 de 1994 por medio del cual se impusieron medidas sanitarias y se consideró que las autoridades se enfrentaban ante una emergencia sanitaria.
(…) Bajo esta lógica, en el caso particular podríamos concluir que para la expedición de las resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de junio de 2011 (sic), el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIA debió justificar la necesidad, finalidad y proporcionalidad de las medidas a aplicar, es decir, de la destrucción de cerca de 60 toneladas de arroz paddy, con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales de las y los agricultores Campoalegrunos. Hacer esta analogía nos permite preguntarnos: ¿Cuál era la causa que el ICA pretendía conjurar por medio de esta destrucción? ¿Cuál era la perturbación real causada a la sanidad vegetal? ¿Fue necesario y proporcional enviar cerca de 60 toneladas de arroz al relleno sanitario? ¿Hay alguna justificación para que las autoridades de un país con altos índices de desnutrición y pobreza puedan desperdiciar los alimentos sin ningún asomo de vergüenza? Señores Magistrados: en un Estado Social de Derecho no pueden ser de recibo las explicaciones indeterminadas, insuficientes, parciales y superfluas que presentaron las autoridades del ICA en las resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de junio de 2011 (sic) en las que se alega la propia norma sin hacer alusión a la situación fáctica concreta y las pruebas que respaldan sus afirmaciones.
Y no puede serlo porque además de ser incompletas, no tenían sustento técnico y científico que permitiera soportar sus afirmaciones (…)”82 (se destaca). 83. En ese orden de ideas, para la Subsección es evidente que la causa petendi y las pretensiones planteadas en el sub lite tienen como fundamento el sellamiento y la destrucción de los bultos de arroz paddy, circunstancia que, si bien en sede de alegatos de primer grado fue catalogada por la parte actora como constitutiva de 82 Folios 40 a 60 de la demanda de la referencia. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 25 una operación administrativa, tal como lo consideró el Tribunal a quo, lo cierto es que devienen de los actos administrativos que se expidieron en el marco de las medidas de emergencia sanitaria que el ICA podía adoptar al advertir situaciones que ponían en riesgo la seguridad sanitaria del país, decisiones que, como se explicó, son susceptibles de control judicial ante esta jurisdicción, al margen de lo decidido en el correspondiente procedimiento sancionatorio. 84.
A juicio de la Sala, aunque el Tribunal consideró que el presente caso debía analizarse bajo la óptica de la operación administrativa, resulta pertinente señalar que esta tiene lugar cuando el daño alegado proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona83. En efecto, esta Corporación ha explicado que el concepto de “operación administrativa” surgió como una respuesta a la necesidad procesal de determinar, en casos complejos, si el menoscabo alegado era producto de un acto o un hecho administrativo y, por ende, establecer cuál era la acción procedente84. 85.
En esa medida, se ha considerado que “la operación comprende las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que puedan considerarse desligadas de estas en su alcance o contenido y, esto es así, porque es el acto administrativo el que delimita los poderes de ejecución de la decisión que se pretende materializar con la operación administrativa”85.
Lo expuesto, implica que el funcionario judicial debe examinar la operación administrativa analizando el contenido del acto administrativo, sin que le sea dable realizar juicios sobre la legalidad de dicha determinación, porque ese examen es propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación de perjuicios causados a un grupo, esta última al amparo de la Ley 1437 de 2011. 86.
En contraste, esta Sección86 ha explicado que, cuando el respectivo perjuicio surge de la ilegalidad de la decisión administrativa y, por ende, en la ejecución solo se acata lo determinado por la Administración, el origen del menoscabo invocado es la correspondiente resolución. 87. En el sub lite, la fuente del daño alegado son las Resoluciones 141, 142 y 143, por medio de las cuales se dispuso el decomiso y destrucción de los bultos de arroz paddy, en cuanto, se insiste, a través de dichas decisiones el ICA adoptó las medidas de emergencia sanitarias que consideró pertinentes ante la supuesta infracción de las normas que regulaban lo concerniente al almacenamiento de semillas y/o material vegetal, sin que los accionantes manifestaran irregularidad alguna en la ejecución de las referidas órdenes.
Por el contrario, inequívocamente, en la demanda de la referencia se cuestionó la legalidad de los citados actos administrativos bajo cargos propios de nulidad como lo son la falta de competencia, 83 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de agosto de 1995, C.P.: Carlos Betancur Jaramillo, exp: 7.095. 84 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de mayo de 2019, C.P.: Alberto Montaña Plata, exp: 35.783. 85 Ibidem. 86 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de junio de 2015, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, exp: 31.073.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 26 el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa o la expedición irregular87, lo cual fue reiterado en el recurso de apelación88. 88.
Resulta pertinente explicar que, aunque uno de los argumentos de la parte recurrente es la falta de vinculación al procedimiento administrativo y, por ende, esa circunstancia podría catalogarse como una “vía de hecho”, lo cierto es que esa situación se traduce en un cargo por violación del debido proceso o expedición irregular del acto y, en todo caso, esta Subsección89 ha considerado que, incluso en aquellos casos, la acción de legalidad es la procedente cuando el menoscabo alegado se origina en actos administrativos, dado su idoneidad para determinar si una decisión administrativa es arbitraria o presenta otro tipo de falencias. 89.
Establecida que la fuente del supuesto daño invocado en el presente caso lo constituyen los referidos actos administrativos, la Subsección determinará la procedencia de la acción de grupo. Improcedencia de la acción de grupo en el sub lite 90. De acuerdo con los artículos 145 y 164 de la Ley 1437 de 2011, la pretensión de los perjuicios causados a un grupo procede: (i) cuando se ejerza exclusivamente con fines reparatorios -daños derivados de un hecho, omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona-, o (ii) se pretenda la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo particular que se considera ilegal y cuya nulidad se pretende en la demanda. 91.
En cualquiera de los eventos enunciados, es requisito indispensable que la causa del daño sea común para veinte (20) o más personas. Lo expuesto, sin perjuicio de que, de conformidad con jurisprudencia de esta Corporación90, en concordancia con el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, una única persona ejerza el derecho de acción en representación de las demás que fueron afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada 87 De conformidad con el inciso segundo del artículo 137 del CPACA. 88 En efecto, en el respectivo memorial se indicó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “11.
El día 4 de junio de 2013 se interpuso una acción de grupo por la destrucción injusta de 60.270 kilos (60 toneladas aproximadamente) de arroz y los consecuentes daños y perjuicios ocasionados al grupo de arroceros listado en el documento. En aplicación, por parte del Instituto Colombiano Agropecuario -ICA de las Resoluciones 141, 142 y 143 del 16 de junio de 2011 y del Acta de Destrucción de Material Vegetal Nº 001 del 24 de agosto de 2011.
(…) Finalmente, es necesario advertir nuevamente las Resoluciones 141, 142 y 143 por medio de las cuales el ICA decide destruir el material vegetal carecían de la motivación debida; En estas no se exhibe motivación alguna por la que se pueda, si quiera inferir razonablemente, el por qué las autoridades consideraron que se enfrentaban a un estado de emergencia sanitaria que ameritara la implementación de las medidas referidas.
(…) Para el caso en concreto, encontramos que el ICA no solamente no comunicó a los interesados el ‘procedimiento administrativo’ adelantado, sino que además no soportó sus decisiones en un dictamen que le permitirá tomar su decisión con certeza. (…) De esta manera, la falta de conceptos técnicos y científicos que demostraran esta situación condujo a las autoridades a incurrir en actos arbitrarios que menoscaban derechos fundamentales (…)” (se destaca).
Folios 4, 7, 8 y 9 del referido recurso. 89 Al respecto, se puede consultar la sentencia proferida por esta Sala el 13 de agosto de 2024, exp: 69.872. 90 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 27 de octubre de 2011, C.P.: Ruth Stella Correa Palacios, exp: 2004-01163-02(AG). Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 27 uno de los interesados promueva por separado su propia acción, escenario en el que resulta determinante establecer los criterios que permiten la identificación del grupo actor. 92.
La citada uniformidad no implica la existencia de una situación similar, sino que un mismo evento afecte de manera simultánea a una pluralidad de personas, de ahí que la caducidad corra de igual manera para todos, tan es así que si el hecho causante se presenta en condiciones distintas la caducidad será individual, al igual que la pretensión91. 93.
En los casos en los que, vía acción de grupo, se persiga la indemnización de los perjuicios causados por actos administrativos que se consideran ilegales, se requiere que la fuente del daño sea una única decisión de la Administración, al punto de que basta con que uno solo de los interesados interponga los recursos obligatorios. 94.
De este modo, al margen de que se trate de una situación equivalente, bajo el entendido de que todos los implicados se regían bajo el mismo procedimiento administrativo –por ejemplo, sanciones impuestas a distintas personas por la misma infracción–, si en la vía administrativa se emite una decisión frente a cada persona, a ellas les corresponderá promover de manera individual el respectivo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin perjuicio de la eventual aplicación de la figura de la acumulación, pues en ese escenario no se presenta una causa común, sino múltiples fuentes de daño, determinadas por el acto administrativo dictado respecto de cada una. 95.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que el cumplimiento del referido parámetro implica, de acuerdo con la responsabilidad extracontractual, que el elemento de la relación causal no debe estudiarse como un fenómeno puramente natural sino esencialmente jurídico, es decir, que entre el daño invocado y la situación fáctica expuesta exista un nexo causal que permita imputarle responsabilidad a la parte accionada.
Lo anterior, con el fin de guardar coherencia con el principio de efectividad de los derechos y el enfoque solidario de la Constitución Política, por lo que, aunque el menoscabo invocado pudo presentarse por múltiples razones, existe una causa común que justifica la protección del interés colectivo92. 96. Sobre el alcance de la “causa común”, la Sección Tercera determinó en un primer momento que se refiere a “que el hecho dañoso o los hechos dañosos, concomitantes o sucesivos en el tiempo y en el espacio, constituyan el origen de los perjuicios que se demandan, lo que permite que una o varias personas que han sufrido un daño individual puedan interponer una acción que beneficie al grupo, en lugar de presentar numerosas y múltiples acciones en interés particular, en el entendido de que las controversias son muy parecidas y la solución o decisión en 91 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 22 de abril de 2022, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 67.983. 92 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, M.P.: Rodrigo Uprimny Yepes (E), exp: D-4939.
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 28 derecho podrá ser la misma y con efectos respecto de todos ellos (cosa juzgada ultra partes)”93. 97.
Posteriormente, se precisó que la expresión “condiciones uniformes respecto de una misma causa” no solo hace referencia al nexo de causalidad –valorado de acuerdo con las directrices de la Corte Constitucional- sino también y, de forma principal, al hecho generador del daño94. En esta misma oportunidad, se indicó que en el análisis de las condiciones uniformes respecto de una misma causa que origina perjuicios se debe: (i) identificar el hecho o hechos alegados en la demanda y determinar si estos son uniformes para todo el grupo;
(ii) mediante un análisis de la teoría de la causalidad adecuada, establecer si dicho(s) hecho(s) tiene(n) un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los integrantes del grupo, y (iii) concluir si el resultado del análisis identifica a un grupo que habilite el control judicial bajo la óptica de la acción de grupo. 98. A través de sentencia del 16 de abril de 200795, esta Sección destacó que, para que la acción de grupo sea procedente, es fundamental que la misma permita la decisión unitaria de la controversia y para ello se requiere la existencia de aspectos de hecho o derechos comunes (condiciones uniformes).
En esa medida, se explicó que “(…) no se trata de que las situaciones particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas o iguales, pues es claro que pueden resultar diferencias o perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad (…) sino que es menester que entre las mismas exista un común denominador o núcleo que pertenece o se extiende a todos ellos, derivado de la conducta dañina del demandado (…)” (se resalta). 99.
Mediante sentencia de unificación jurisprudencial del 10 de junio de 202196, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado determinó que, dada la multiplicidad de situaciones y daños que pueden alegarse en la acción de grupo, la caracterización de los criterios para la identificación de sus miembros dependerá en cada caso particular de las circunstancias específicas en que se ocasionó el menoscabo cuya reparación se pretende. 100.
Al respecto, se indicó que “no se trata de que las situaciones particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas o iguales, pues es claro que pueden resultar perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad (tanto el quantum como la modalidad: patrimoniales, morales, etc.), sino que es necesario que entre las mismas exista un común denominador o núcleo que pertenece 93 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de noviembre de 2004, C.P.: María Elena Giraldo Gómez, exp: 1999-1828-01(AG). 94 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 2 de agosto de 2006, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra, exp: 2005-00495-01(AG).
En esa oportunidad se indicó que “El HECHO GENERADOR DEL DAÑO es aquella circunstancia que genera los respectivos perjuicios sufridos, es la acción u omisión, en si misma considerada, por la cual se cree se causaron los daños; en frente de éste, la administración de justicia cuando va admitir una demanda de acción de grupo, debe identificar que los daños sufridos por la pluralidad de personas, se imputan a un mismo hecho generador, para de allí extraer las condiciones uniformes que los identifican como GRUPO” (se destaca).
Criterio reiterado por esta Subsección mediante fallo del 3 de octubre de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 2014-00186-01(AG). 95 C.P.: Ruth Stella Correa Palacio, exp: 2002-00025-02(AG). 96 C.P.: María Adriana Marín, exp: 2002-04584-02(AG) REV. Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 29 o se extiende a todos ellos, derivado de la conducta dañina del demandado” (se destaca). 101.
Bajo esa línea argumentativa, se unificaron las etapas expuestas previamente, por lo que se consideró que, para determinar los miembros del grupo, el juez debe agotar dos etapas: (i) identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si éstos son uniformes para todo el grupo, y (ii) mediante la teoría de la causalidad adecuada, que permite un mayor enfoque jurídico, establecer si éstos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo.
Al respecto, se precisó que el resultado de dicho examen debe arrojar como resultado la identificación del grupo o, en caso de que se llegue a una conclusión distinta, en cualquiera de las referidas fases, debe concluirse que el grupo es inexistente y la acción es improcedente. 102. En el sub lite, la Sala advierte que el ICA expidió un acto administrativo de carácter particular respecto de cada uno de los secadores de arroz intervenidos, lo que se evidencia que no se está frente a la hipótesis de existencia de una causa común que se presente como fuente generadora de perjuicios individuales, por el contrario, se trata de varias decisiones que supuestamente habrían causado daños a cada uno de los depósitos individualmente considerados. 103.
En ese sentido, como en el sub examine no existe una única resolución que hubiese causado un menoscabo a los demandantes de forma colectiva, sino que se trata de diferentes y particulares decisiones respecto de cada uno de los depósitos de arroz y, por ende, los posibles agricultores que se vieron afectados con dichas medidas, la acción de grupo de la referencia resulta improcedente ante la ausencia de una causa jurídica común97.
Además, dada la falta de uniformidad frente a la causa que originó el daño, tampoco es posible aplicar la figura de la acumulación subjetiva de acumulaciones prevista en el inciso tercero del artículo 88 del CGP98. 104. En otros términos, en el caso concreto no se está en el supuesto de un acto administrativo que causó daños a un grupo de personas como lo prevé el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino de varias determinaciones administrativas que causaron menoscabos particulares e individuales. 105.
Ahora, si bien en la demanda de la referencia se indicó como criterios de identificación de los perjudicados “(…) el grupo de personas afectadas con el sellamiento de varios bultos de arroz el día 31 de mayo de 2011 y su posterior destrucción el 24 de agosto de 2011 por parte del INSTITUTO COLOMBIANO 97 Frente a la improcedencia de la acción de grupo cuando la fuente del daño son múltiples actos administrativos de carácter particular, se puede ver la sentencia dictada por esta Subsección el 8 de mayo de 2023, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 67.225. 98 A cuyo tenor: “(…) También podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el interés de unos y otros, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando provengan de la misma causa. b) Cuando versen sobre el mismo objeto. c) Cuando se hallen entre sí en relación de dependencia. d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas (…)” (se destaca).
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 30 AGROPECUARIO-ICA, son los agricultores que guardaban sus sacos de arroz en los secadores EL PORVENIR (…) PÉREZ LA 18 (…) y EL OLIVO (…)”99 (se resalta), lo cierto es que, se reitera, frente a cada uno de los depósitos se expidió un acto administrativo que ordenó el decomiso y destrucción del producto vegetal que supuestamente era propiedad de los demandantes. 106.
Las razones expuestas, de conformidad con la jurisprudencia uniforme y reiterada de la Corporación, demuestran la ausencia de causa común de la presente acción de grupo y resultan suficientes para desestimar las pretensiones. Con todo, vale precisar que, si bien el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé el deber del juez de precisar la vía procesal bajo la cual se desarrollará la actuación, lo cierto es que la acción de grupo se encuentra regulada bajo una norma especial y con un trámite distinto a las pretensiones ordinarias que establece el referido estatuto procesal, de ahí que no sea posible aplicar dicha figura al caso concreto. 107.
Así las cosas, la Subsección modificará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de grupo de la referencia. Costas 108. De conformidad con el numeral 5 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998100, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable la apelación y, en todo caso, “[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 109.
La Subsección, en virtud del artículo 366 ejusdem101, teniendo en cuenta la duración del proceso en segunda instancia y los deberes de vigilancia que su trámite implicó102, por concepto de agencias en derecho se fija el 0,1%103 de las pretensiones denegadas en el presente caso104, lo cual corresponde a $2’606.412,14, a cargo de la parte actora, para lo cual los accionantes asumirán la referida suma por partes iguales entre ellos105, a favor de la Nación-Ministerio de Agricultura y el ICA, en partes iguales, 50% para cada una de las citadas entidades. 99 Folio 5 de la demanda de la referencia. 100 Según el cual, la sentencia dispondrá sobre: “La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia”. 101 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 102 La Sala ha considerado como criterio para fijar las agencias en derecho, lo referente a las labores de vigilancia del proceso inherentes al trámite de una instancia adicional.
Sobre este tema se pueden consultar las siguientes sentencias dictadas por esta Subsección: (i) la del 21 de noviembre de 2022, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 68.941, y (ii) la del 17 de junio de 2022, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 67.618, entre otras. 103 En atención al numeral 1.1. del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 del 27 de junio de 2003 del CSJ, modificado por el Acuerdo 2222 del 10 de diciembre de ese mismo año. 104 La parte demandante solicitó por concepto de perjuicios materiales e inmateriales $2.606’412.143, por lo que se aclara que por daño moral pidió 3.800 smlmv, suma que al convertirse al smlmv para cuando se presentó la demanda de la referencia -2013- correspondía a $2.240’100.000. 105 De conformidad con el numeral 6 del artículo 365 del CGP, el cual dispone: “6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su Radicación: 41001-23-33-000-2013-00240-02 (70.826) Demandante: Germán Torres Nañez y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 31 110.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de primera instancia proferida el 3 de octubre de 2023, por el Tribunal Administrativo del Huila, la cual quedara así: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de reparación de los perjuicios causados a un grupo promovida en el asunto de la referencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas (…)”.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte demandante, para lo cual los accionantes asumirán la referida suma por partes iguales entre ellos y se fija por concepto de agencias en derecho el equivalente a $2’606.412,14, en favor de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano Agropecuario, en partes iguales, 50% para cada una de las citadas entidades.
Las costas serán liquidadas por el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos” (se resalta).