Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionantes: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: retiro por llamamiento a calificar servicios. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por Juan Gilberto Vargas Villamizar, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Juan Gilberto Vargas Villamizar presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al ordenamiento jurídico, de acceso a la administración de justicia y al precedente del Consejo de Estado, que consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, con ocasión de las decisiones proferidas del 25 de noviembre de 2021 y el 27 de marzo de 2025, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 08001-23-33-000-2019-00047-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.
Los señores Juan Gilberto Vargas Villamizar, María Paula Vargas López, Liliana Patricia Álvarez Merlano, María Alejandra Vargas López, Gilberto Vargas Camargo, Rosalía Villamizar de Vargas, Rosalía Vargas Villamizar, María del Rosario Vargas Villamizar, Laura Estefanía González, Yudi Vargas Villamizar, Gerardo Vargas Villamizar y Mauricio González Vargas radicaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 1191 del 12 de julio de 2018 que retiró del servicio al señor Juan Gilberto Vargas Villamizar por llamamiento a calificar servicios. 3.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C negó las pretensiones de la demanda al considerar que el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo y no demostró que este tuviera unas finalidades distintas a las previstas en los artículos 99, 100 y 103 del Decreto 1790 del 2000.
De este modo, el llamamiento a calificar servicios cumplió con los requisitos formales porque el demandante acreditó el tiempo mínimo exigido para acceder a la asignación de retiro y obtuvo el concepto previo favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa. Además, el acto acusado fue producto del ejercicio legítimo de la facultad discrecional, por lo que no requería de motivación explícita. 4.
Inconforme con esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación en el que indicó que el juez de primera instancia no empleó en debida forma la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre los límites aplicables a la discrecionalidad en el llamamiento a calificar servicios. Adicionalmente, cuestionó que el fallo se hubiera sustentado exclusivamente en el cumplimiento del tiempo mínimo de servicio exigido, a partir de la omisión de otros elementos relevantes que son determinantes para la legalidad del acto enjuiciado. 5.
También manifestó que el acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, que fue la base del acto demandado, no se le notificó al oficial Juan Gilberto Vargas. Finalmente, alegó la incongruencia en la decisión aunado a que no se valoraron adecuadamente las pruebas aportadas, en particular aquellas relativas a la ausencia de un concepto previo por parte del superior inmediato, la hoja de vida y los vicios en la expedición del acto administrativo. 6.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el 27 de marzo de 2025 en la que confirmó la providencia apelada, bajo el entendido de que el retiro del coronel Juan Gilberto Vargas Villamizar obedeció al ejercicio legítimo de la facultad discrecional por llamamiento a calificar servicios.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 7. Afirmó que el Tribunal sí fundamentó su decisión en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sin que ello implicara que las decisiones debían corresponder con la interpretación sostenida por el apelante.
Además, aunque la jurisprudencia ha destacado que la facultad discrecional de ordenar el retiro no exige una motivación expresa, debe atender a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, con el fin de que no se utilice como un abuso de autoridad. Así las cosas, esta corporación precisó que el Tribunal verificó que estos requisitos se acreditaron en el caso particular. 8.
Por su parte, en cuanto a la notificación del acta de la Junta Asesora, refirió que mediante el oficio del 19 de marzo de 2020 se le puso en conocimiento a la parte actora. De este modo, el extremo demandante conoció las razones que sustentaron su retiro, el cual se basó en el ejercicio de una facultad discrecional. Además, señaló que la ausencia de notificación previa de esta recomendación no resultaba suficiente para invalidar el acto administrativo, ya que el actor conoció de los fundamentos de la decisión por cuanto estos quedaron consignados en el acto de desvinculación. Así, desvirtuó cualquier presunción de arbitrariedad, porque el conocimiento de la decisión tenía como finalidad garantizar la impugnación del acto ante la jurisdicción. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 9. La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al ordenamiento jurídico, de acceso a la administración de justicia y al precedente del Consejo de Estado y, en consecuencia, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 27 de marzo de 2025 con el fin de declarar la nulidad del Decreto 1191 del 12 de julio de 2018 que dispuso el retiro por llamamiento a calificar servicios y acceder a todas las pretensiones de la demanda. 10.
En sustento, indicó que el acta de recomendación de la Junta Asesora de la Nación, Ministerio de Defensa no se notificó antes de que se profiriera el Decreto 1191 del 12 de julio de 2018. Adicionalmente, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso sin que se surtiera esta comunicación, pese a que existió un escrito de petición encaminado a solicitar los argumentos y las firmas de quienes rindieron sus conceptos. 11.
En estos términos, adujo que los actos previos y posteriores al retiro no estuvieron debidamente motivados y que las pruebas de la falta de notificación y de motivación fueron oportunamente aportadas al proceso, sin que estas se valoraran. En particular, destacó que el Consejo de Estado dejó de apreciar la prueba según la cual a pesar de que la demanda se interpuso en 2019, el acta solo se notificó el 19 de marzo de 2020.
Bajo este entendido, la comunicación de esta no se surtió en los términos que lo prevé la jurisprudencia del Consejo de Estado y Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de la Corte Constitucional, como es el caso de las sentencias C-525 del 16 de noviembre de 1995, SU-091 de 2016, SU-917 de 2010 y T-297 del 2009. 12.
En igual sentido agregó que debía anularse el acta «por falta de carga argumentativa», para lo cual expuso que no bastaba con señalar el derecho al retiro, sino que debían explicarse los argumentos que permitieran ejercer adecuadamente el derecho de defensa. En igual sentido, manifestó que esto se sustentaba a partir del contenido del artículo 13 del Decreto 1793 del 2000, que la Corte declaró condicionalmente exequible, lo que implicaba que previo a la desvinculación tenía que valorarse la hoja de vida y el motivo del retiro, esto es, incluirse una debida motivación. Así, refirió que la facultad de retiro tenía límites. 13.
La parte consideró que se incurrió en «un desconocimiento del precedente, pues las conclusiones a las que llegaron los funcionarios judiciales para resolver el caso y negar la NULIDAD […] obedecieron a desviación de la interpretación y valoración probatoria debidamente aportadas al proceso». 2.3. Trámite procesal 14. El despacho ponente, mediante auto del 23 de julio de 20251, previno al apoderado de la parte accionante para que corrigiera la demanda en el sentido de identificar el nombre completo del accionante y aportara el poder que lo facultara para actuar en su representación. Así, la parte actora allegó memorial en el que aclaró que el legitimado para interponer la acción de tutela era el señor Juan Gilberto Vargas Villamizar, en su condición de actor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2. 15.
En consecuencia, el 11 de agosto de 20253 se admitió la solicitud de amparo interpuesta por el referido accionante, se vinculó al presente trámite constitucional a la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y a los señores María Paula Vargas López, Liliana Patricia Álvarez Merlano, María Alejandra Vargas López, Gilberto Vargas Camargo, Rosalía Villamizar de Vargas, Rosalía Vargas Villamizar, María del Rosario Vargas Villamizar, Laura Estefanía González, Yudi Vargas Villamizar, Gerardo Vargas Villamizar y Mauricio González Vargas, se requirió la copia del expediente ordinario y se le reconoció personería al apoderado del actor. 16.
La Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico rindió informe en el que indicó que la acción de tutela de la referencia era improcedente porque no satisfacía los requisitos generales y específicos. Adujo que lo pretendido por la parte accionante era convertir este mecanismo en una tercera instancia judicial4. 1 Samai, índice 4. 2 Samai, índice 8. 3 Samai, índice 10. 4 Samai, índice 14, 9FF2F36EFBC65882 E0C74E934F8EBD00 D896AF7CD5EB3F5A EDBFD56DDBA0137D.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 17. Seguidamente, el accionante aportó las direcciones de notificación de quienes fueron parte demandante en el proceso ordinario5.
Igualmente, la Nación, Ministerio de Defensa allegó informe de contestación, por conducto de una apoderada judicial, pero sin allegar el poder correspondiente que la habilitaba para actuar en esa calidad6. 18. Finalmente, el magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rindió informe en el que advirtió que la solicitud de amparo no satisface los presupuestos que habilitan su procedencia excepcional, ya que resolvió de fondo los cargos planteados en el proceso, aplicó la normativa y la jurisprudencia y valoró las pruebas allegadas al expediente. 19.
En concreto, destacó que la providencia resolvió los cuestionamientos relativos a la notificación del acta de la Junta Asesora de la Nación, Ministerio de Defensa, la falta de motivación y la aplicación del precedente jurisprudencial en cuanto a los límites de la facultad de retiro por llamamiento a calificar servicios. En este contexto, expuso los argumentos que hicieron parte de la decisión judicial y planteó que la controversia carecía de relevancia constitucional al limitarse a la interpretación y a la aplicación de normas que son del régimen especial de las fuerzas militares.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C. 3.2.
Legitimación en la causa 21. La legitimación en la causa por activa de Juan Gilberto Vargas Villamizar se encuentra acreditada, por cuanto integró el extremo demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en ese orden sus derechos fundamentales pueden resultan afectados con la decisión objeto de tutela. Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, porque fueron las autoridades que profirieron, respectivamente, las sentencias del 25 de noviembre de 2021 y del 27 de marzo de 2025 que, según afirmó la parte actora, quebrantaron sus derechos fundamentales. 5 Samai, índice 16. 6 Samai, índice 18.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.3. Cuestión preliminar 22.
La Sala precisa que aunque el señor Juan Gilberto Vargas Villamizar dirigió su solicitud de amparo contra las sentencias proferidas el 25 de noviembre de 2021 y el 27 de marzo de 2025, lo cierto es que esta providencia debe limitarse al estudio de esta última, que fue la que definió el litigio en sede de segunda instancia. 23. Puntualmente, pese a que el accionante refirió que debe declararse la nulidad del «acta que se tutela, por falta de carga argumentativa», esto no supone que haya cuestionado el acta de la Junta Asesora en la solicitud de amparo, sino más bien lo utilizó como sustento de la motivación del acto de retiro y sus límites. 24.
En igual sentido, el actor afirmó que se incurrió en «desconocimiento del precedente, pues las conclusiones a las que llegaron los funcionarios judiciales para resolver el caso y negar la NULIDAD […] obedecieron a desviación de la interpretación y valoración probatoria debidamente aportadas al proceso». En este contexto, planteó que los actos previos y posteriores al retiro no estuvieron adecuadamente motivados y que la prueba relativa a la falta de notificación del acta de recomendación de la Junta Asesora de la Nación, Ministerio de Defensa no fue apreciada de forma correcta.
Dicho en otras palabras, refirió que esta no se notificó en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, en razón a que existían límites para ejercer la facultad de retiro. 25. De lo visto, queda en evidencia que, aunque el accionante refirió que se incurrió en desconocimiento del precedente, realmente sus cargos de subsumen en un defecto fáctico que, de configurarse, tendría sustento en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Además, aunque planteó genéricamente que los actos previos y posteriores al retiro no estuvieron debidamente motivados y que existían límites para ejercer la facultad de retiro, lo cual por supuesto tiene fundamento en la jurisprudencia, no sustentó en debida forma razones que le permitían a esta Sala efectuar un estudio individualizado de los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y desconocimiento del precedente constitucional, que no estuviere atado al supuesto defecto fáctico. 3.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 26. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado7 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional8.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 27.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales9 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 28.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución10. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 29. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional11 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 30.
Así pues, la Corte Constitucional12 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: 8 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 10 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»13 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»14; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 31.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, trajo a colación argumentos que se podrían encuadrar en la configuración de un defecto fáctico. En caso de que este se encontrara demostrado, esto implicaría dejar sin efectos la decisión judicial. 32.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 33.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia cuestionada se profirió el 27 de marzo de 2025 y la demanda de tutela se radicó el 17 de julio siguiente15, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional16 y el Consejo de Estado17 como razonable. 34. En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial.
Con todo, no sobra mencionar que en su recurso de apelación hizo referencia a la falta de notificación del acta de 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Samai, índice 2, 6AE086778FEC8B02 39C9017FD3D3EDBD 61EFBB65A204AAFC 88565BE499E43469. 16 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co la Junta Asesora el Ministerio de Defensa y, en general, a la indebida valoración de las pruebas aportadas al trámite judicial. 35.
Igualmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se alegó una irregularidad procesal. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con el defecto fáctico, y continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala decidir si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico en la sentencia del 27 de marzo de 2025 y, por lo tanto, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al precedente del Consejo de Estado de la parte actora.
En particular, deberá establecer si se dejaron de valorar las pruebas relativas a la ausencia de notificación del acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa. 3.5.1. Defecto fáctico 37. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»18.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión19» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 38. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»20.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»21. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 19 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 39. Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial22, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»23. 3.6.
Caso concreto 40. En el asunto bajo estudio, el señor Juan Gilberto Vargas Villamizar indicó que el acta de recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa no se le notificó antes de que se profiriera el Decreto 1191 del 12 de julio de 2018, que lo retiró del servicio por llamamiento a calificar servicios. 41. A juicio del tutelante, el acta referida no se le notificó en los términos previstos por la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional y además no fue valorada por el Consejo de Estado al definir la controversia lo que se tradujo en un desconocimiento de sus derechos fundamentales. 42.
Con el fin de dar respuesta al anterior argumento, la Sala revisó el contenido de la sentencia del 27 de marzo de 2025 y encontró que en ella, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado refirió lo que sigue: 40. Es preciso señalar que la ausencia de una notificación previa de la recomendación no resulta, por sí sola, suficiente para invalidar el acto administrativo de retiro, máxime cuando el actor tuvo conocimiento pleno de los fundamentos de la decisión, los cuales también fueron consignados en el acto que dispuso su desvinculación del servicio activo.
Lo anterior descarta cualquier presunción de arbitrariedad, en la medida en que el conocimiento de la decisión tiene como finalidad garantizar al interesado la posibilidad de controvertir la legalidad del acto definitivo ante la jurisdicción. 41. En consecuencia, este reparo carece de la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo de retiro, en la medida en que la decisión adoptada por la administración se ajustó́ a los principios de proporcionalidad y razonabilidad exigidos por el ordenamiento jurídico. 43.
De lo anterior, se advierte que la autoridad judicial reconoció que el acta no se notificó de manera previa, porque solo se hizo el 19 de marzo de 2020. No obstante, le dio valor al conocimiento que tuvo el accionante de los fundamentos contenidos en la decisión definitiva, razón por la que consideró que la ausencia de notificación 22 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 23 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co del acta de recomendación no constituía, por sí sola, un motivo para invalidar el decreto que dispuso el retiro por llamamiento a calificar servicios. 44.
Además, al margen de esto, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación puso de presente que los fundamentos de la precitada acta quedaron contenidos en el acto que ordenó el retiro del servicio. De ahí que como la finalidad de obtener el conocimiento de esta decisión era controvertir la legalidad del acto definitivo ante la jurisdicción, el reparo propuesto por el apelante carecía de la entidad requerida para desvirtuar la presunción de legalidad del Decreto 1191.
De esta forma se pronunció la referida subsección en sentencia del 29 de mayo de 2025, en la que descreditó un cargo similar, bajo el siguiente planteamiento: 62. Ahora, frente al reparo relacionado con la falta de comunicación del documento mencionado, la Sala recuerda que su eventual ocurrencia no afecta la validez de las decisiones administrativas sino su eficacia. Con todo, se destaca que el actor tuvo pleno conocimiento de los fundamentos de esa recomendación, pues fueron consignados en el acto administrativo que ordenó su desvinculación del servicio militar.
Por tanto, se descarta la infracción de ese derecho fundamental24. 45. Así las cosas, se advierte la intención del señor Juan Gilberto Vargas Villamizar de convertir esta acción de tutela en una tercera instancia judicial, en tanto insiste en el cargo planteado en su recurso de apelación relativo a la falta de notificación del acta de la Junta Asesora, y su incidencia en la legalidad del Decreto 1191 del 12 de julio de 2018, a través del cual la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional lo retiró del servicio, cuando de lo visto se observa que este reparo fue abordado de forma suficiente por la autoridad judicial accionada y decidido bajo una interpretación razonable. 46.
Dicho en otras palabras, la supuesta ausencia de notificación conforme a los parámetros jurisprudenciales de la Corte Constitucional, y del Consejo de Estado, no es más que una inconformidad con la decisión judicial propuesta que acogió una tesis desfavorable para los intereses del extremo demandante. Es más, revisado el contenido del Decreto 1191, se advierte que se refirió al Acta núm. 6 que recomendó el retiro del servicio del coronel Juan Gilberto Vargas Villamizar por llamamiento a calificar servicios y, expuso como sustento: […] La Honorable Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares, después de estudiar la propuesta sometida a su consideración por parte del señor general comandante del Ejército Nacional, teniendo en cuenta que la señora (sic) oficial relacionada anteriormente tiene derecho a la asignación de retiro conforme a lo establecido en los artículos 100 (modificado por el artículo 5° de la Ley 1792 de 2016) literal a) numeral 3 y el 103 (modificado por el artículo 25 de la Ley 1104 de 2006) del Decreto Ley 1790 de 2000, recomendando por 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de mayo de 2025, exp. 76001-23-33-004-2016-00382-01 (4338-2024).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co unanimidad el retiro del servicio activo por llamamiento a calificar servicios del oficial citado anteriormente. 47.
De lo trascrito resulta evidente que, como lo expresó la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia del 27 de marzo de 2025, los fundamentos del acta de la Junta Asesora quedaron comprendidos en el Decreto 1191 citado, en el cual se resolvió definitivamente retirar del servicio al señor Juan Gilberto Vargas Villamizar.
Este acto administrativo fue demandado en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de suerte que dado que contenía una decisión que afectó la situación laboral del demandante, hoy accionante, contó con la posibilidad de controvertirlo en sede judicial25. 48. Aparte de lo mencionado, la Sala no pasa por alto que el actor refirió de forma general que los actos previos y posteriores al retiro no estuvieron debidamente motivados, y a que esta facultad tenía límites, por lo cual antes de la desvinculación debió valorarse la hoja de vida y explicarse los motivos del retiro.
Al respecto, aunque esto no lo encuadró en alguno de los defectos específicos contra providencia judicial, lo cierto es que refuerza su intención de reabrir el debate concluido en el proceso ordinario, porque en el recurso de alzada se refirió al desconocimiento de la jurisprudencia relacionada con los fines y los límites de la facultad discrecional, así como a la indebida valoración de las pruebas que hubieran permitido la adopción de una decisión distinta. 49.
En este orden, se revisó la sentencia impugnada y se encontró que esta resolvió todos los cargos planteados por el tutelante, de suerte que manifestó que la facultad discrecional no exigía una motivación expresa, pero sí se ajustó a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, sin que se evidenciara arbitrariedad. Además, explicó que la recomendación emitida por la Junta Asesora estuvo debidamente sustentada, hasta el punto de que para la procedencia del retiro por llamamiento a calificar servicios solo se debían reunir dos requisitos demostrados en el caso concreto: (i) que se cumplió el tiempo mínimo exigido para acceder a la asignación de retiro; y (ii) que existía un concepto previo favorable por parte de la Junta. 50.
Por último, la autoridad judicial accionada dio respuesta a la supuesta indebida valoración probatoria planteada por el extremo activo, frente a la cual destacó que no se demostró el desmejoramiento del servicio ni la arbitrariedad de la administración. En este orden, advirtió que la trayectoria sobresaliente y la hoja de vida del servidor, aunque relevantes, no le conferían al oficial un derecho a 25 En estos mismos términos se pronunció la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 5 de junio de 2025, en la que indicó que las actas de las juntas asesoras solo contenían recomendaciones que, por sí mismas, carecían de carácter vinculante lo que impedía que fueran susceptibles de control judicial.
Sin embargo, aclaró que esto no era óbice para que se pudiera examinar su contenido al momento de analizar la presunción de legalidad del acto de retiro. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de junio de 2025, exp. 08001-23-33-000-2015-00259-01 (5153-2024). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co permanecer en servicio activo, por lo que el hecho de resultar desvinculado por llamamiento a calificar servicios no vulneraba ningún derecho fundamental. 51.
Lo hasta aquí planteado conduce a la Sala a negar la protección solicitada no sin antes informar al accionante que cuando la tutela controvierte una providencia judicial, el juicio que realiza el juez es de validez en función de las garantías fundamentales y no de corrección de la decisión. 52. Así las cosas, en atención a las razones consignadas, la Sala considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicó en debida forma la jurisprudencia que rige la materia en la medida en que, pese a que reconoció que el acta de la Junta Asesora solo se notificó hasta el 19 de marzo de 2020, ello no era una razón suficiente para invalidar el acto de retiro.
De manera que, el ejercicio de la facultad de retiro por llamamiento a calificar servicios se sustentó en el cumplimiento de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, sin que de la valoración probatoria haya quedado en evidencia la existencia de alguna irregularidad en la desvinculación del demandante. 53. Lo anterior, se sustenta con las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación SUJ-26-S2 del 7 de abril de 2022, que aplicó la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, las cuales se transcriben a continuación: i) La recomendación de retiro del servicio de la respectiva junta asesora o de evaluación y clasificación, que sirve de sustento al acto administrativo definitivo, deberá estar respaldada en razones objetivas (sin visos de arbitrariedad o capricho), dejando plasmado el estudio pertinente y completo que fundamente la sugerencia de desvinculación, de acuerdo con los documentos que permitan entrever su correlación con los principios de proporcionalidad y razonabilidad. ii) En la diligencia de notificación del acto de retiro del servicio al interesado, la correspondiente institución deberá entregarle copia de la referida recomendación y sus soportes; y de comportar carácter reservado, de igual modo, se deberá garantizar su acceso a ellos, con la obligación de preservar tal condición. Lo anterior no habilita al retirado para recurrir la decisión en sede administrativa. iii) En caso de incumplimiento de los parámetros enunciados, el juez administrativo en el respectivo proceso deberá determinar si se satisfacen las condiciones de proporcionalidad y razonabilidad de la decisión administrativa, que le permitan conservar su presunción de legalidad, en armonía con las reglas de la sana crítica en la valoración probatoria de los documentos relevantes que despejen cualquier duda de arbitrariedad. 54.
De este modo, la autoridad judicial accionada no desconoció la ausencia de notificación del acta de la junta asesora referida, pero en el marco del estudio de legalidad dio aplicación a las reglas jurisprudenciales objeto de unificación en la Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co providencia aludida.
En particular, dado que refirió que la recomendación fue producto del ejercicio de la facultad discrecional del Gobierno nacional, de suerte que sustentó en debida forma la decisión, de tal forma que el Tribunal en la sentencia de primera instancia analizó el retiro a partir de los citados principios de proporcionalidad y de razonabilidad. 55.
Dicho en otras palabras, aunque la sentencia de unificación previó la notificación del acto de retiro del servicio con la copia de la recomendación de la junta asesora, lo cierto es que en cada caso particular el juez contencioso-administrativo está llamado a valorar si se satisficieron o no las condiciones que permitirían conservar la presunción de legalidad del acto administrativo, a partir del material probatorio allegado al proceso.
Por ende, como en el caso particular las pruebas fueron conducentes para establecer que no existió arbitrariedad, entre otras porque la recomendación de la junta asesora se soportó en razones objetivas, resultaba razonable mantener incólume la legalidad del acto administrativo. IV. CONCLUSIÓN 56. En los anteriores términos, la Sala concluye que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en el defecto alegado, toda vez que la sentencia del 27 de marzo de 2025 valoró adecuadamente las pruebas en punto a la ausencia de notificación del acta de la Junta Asesora, sin que este cargo resultara suficiente para desvirtuar la legalidad del acto de retiro.
Inclusive, analizó lo relativo a la ausencia de motivación del mismo. 57. Como la decisión se ajustó a la normativa y a la jurisprudencia que rige la materia, no hay lugar a acceder al amparo solicitado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por Juan Gilberto Vargas Villamizar, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a Radicado: 11001-03-15-000-2025-04422-00 Accionante: Juan Gilberto Vargas Villamizar Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.
VMP/SEJV