25000234100020220041001 — Consejo de Estado

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: ADRIANA CARVAJAL Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA Asunto: RECHAZO DE DEMANDA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de marzo de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante el cual rechazó la demanda por no haberse subsanado y haber operado la caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. El 1° de abril de 20221, Adriana Carvajal y otros, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, presentaron demanda contra la Superintendencia de Economía Solidaria2, para lo cual fueron formuladas las siguientes pretensiones (se trascribe de forma literal, incluso con posibles errores): “3.1.

PRETENSIONES DECLARATIVAS: “PRIMERA: Declárese a LA SUPERINTENDENCIA SOLIDARIA; ADMINISTRATIVAMENTE RESPONSABLE (S) y se obtenga el reconocimiento y pago total de los daños y perjuicios que fueron ocasionados 1 Archivo digital “ED_18CORREO_RADICACION(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai. 2 Archivo digital “ED_01ACCIONDEGRUPOCO(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 2 como consecuencia del DAÑO PATRIMONIAL, causado a los accionantes (…).

3.2. PRETENSIONES DE CONDENA: PRIMERA. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de reparación integral del daño se CONDENE a LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA y al señor LUIS ANTONIO ROJAS NIEVES, al pago de las sumas de dinero correspondientes a las acreencias reclamadas el día 11 de junio de 2020 por los convocantes y que fueron rechazadas y por ende no reconocidas a los asociados de la cooperativa, que ascienden a la suma total de ($1.340.706,476) (…)”.

(Se destaca). 1.2. Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora relató, en síntesis, lo siguiente: 1.2.1. La Cooperativa Multiactiva de Fabricantes de Equipos y Artefactos para Gas Natural y GLP Comultigas fue creada con el objeto de prestar servicios a sus asociados en materia de educación, capacitación, suministros, créditos, mercadeo, distribución y consumo, entre otros. 1.2.2.

La Superintendencia de la Economía Solidaria expidió la Resolución No. 2020331004505 del 20 de abril de 2020, por medio de la cual ordenó la liquidación forzosa administrativa de la cooperativa Comultigas y nombró como agente liquidador al señor Luis Antonio Rojas Nieves. 1.2.3. No obstante lo anterior, con ocasión del recaudo de cartera que la cooperativa suministraba a sus cooperados, los pagadores de los deudores siguieron realizando los respectivos pagos a la cooperativa, constituyéndose ese dinero en acreencias a favor de los asociados que no hacían parte de la masa liquidatoria. 1.2.4.

En el marco del proceso liquidatorio, el 11 de junio del 2020, los demandantes, en su calidad de asociados, presentaron reclamación de acreencias, las cuales fueron rechazadas, mediante la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, confirmada a través de la Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021. 1.2.5. Al respecto, la parte actora invocó como “hechos” generadores del daño antijurídico las Resoluciones Nos. 2020002 del 2 de octubre de 2020 y 2021004 del 14 de enero de 2021.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 3 2. Trámite de primera instancia 2.1. Mediante providencia del 31 de agosto de 20223, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, inadmitió la demanda por incumplimiento de los requisitos previstos en los numerales 1, 2, 3, 4 y 6 del artículo 162 del CPACA, dado que: a) La parte actora no aportó la constancia de notificación del acto administrativo que puso fin a la actuación, esto es, la Resolución No. 20210004 del 14 de enero de 2021; b) No es claro el objeto del medio de control, esto es, si pretende representar a Comultigas “En liquidación” para cuestionar la legalidad de los actos administrativos de intervención forzosa o por los perjuicios irrogados al grupo; c) El poder anexado no fue debidamente otorgado, pues únicamente está suscrito por la señora Luz Marina Serrano Pérez quien se atribuyó la representación del grupo; d) Los hechos y pretensiones no son claras, dado que se menciona como fuente del daño el rechazo de las acreencias de los demandantes mediante actos administrativos, razón por la cual debió solicitar su nulidad. e) El libelo debió dirigirse contra la autoridad que expidió los actos administrativos y la Superintendencia de Economía Solidaria; f) No se plantean los fundamentos de derecho con claridad ni se mencionan los cargos de nulidad y; g) No es preciso el valor de las solicitudes, pues en las pretensiones y en la estimación razonada de la cuantía aparecen sumas distintas. 4.

La parte actora allegó escrito de subsanación4 en el que señaló que la responsabilidad imputada no era por el rechazo de las acreencias de los actores y aclaró que solo hizo alusión a ello para efectos de establecer el contexto en el que 3 Archivo digital “ED_20INADMITEACTOADMI(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai. 4 Archivo digital “ED_21SUBSANACIONDEMAND(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 4 ocurrieron los hechos, sin que pretendiera la nulidad de las decisiones que rechazaron sus créditos. Sostuvo que el fundamento del petitum era el daño “especial” causado por la negligencia y omisión de control y vigilancia de la demandada, dado que el recaudo de cartera se estaba haciendo ilegalmente por Comultigas “En liquidación” desde 2015 y esta solo fue intervenida en diciembre de 2019, lo que permitió que personas asociadas a esta cooperativa le siguieran confiando sus patrimonios.

Sin embargo, en la subsanación, al formular nuevamente las pretensiones, la parte actora reiteró que la indemnización pedida tenía por objeto “las sumas de dinero correspondientes a las acreencias reclamadas a través el día 11 de junio de 2020 por los convocantes y que fueron rechazadas y por ende no reconocidas a los asociados de la cooperativa”; y agregó una solicitud de 50 smlmv para cada actor, por perjuicios morales.

En concordancia agregó que “el daño antijurídico se produce a los asociados cooperados desde el momento en que se expidió la Resolución No. 2020331004505 del 20 de abril de 2020, por medio de la que ordenó la liquidación forzosa administrativa de la cooperativa Comultigas”, el que, finalmente, se concretó con la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, por la cual el agente liquidador negó las reclamaciones presentadas por los asociados.

De otro lado, aclaró que la parte accionada estaba conformada por la Superintendencia de Economía Solidaria y el señor Luis Antonio Rojas Nieves, en su calidad de agente liquidador de Comultigas “En liquidación” y la parte accionante por 47 demandantes de los cuales aportó poderes individuales, salvo frente a 5 actores. 3. Decisión apelada Mediante auto del 30 de marzo de 20235, el a quo rechazó la demanda por considerar que no se subsanó lo ordenado y que operó la caducidad del medio de control procedente. 5 Archivo digital “ED_23RECHAZADEMANDAP(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 5 Lo anterior dado que el relato de los hechos y pretensiones resultaba confuso en cuanto al origen del daño, pues, en principio, la parte actora resalta que este se causó por la negligencia y omisión del deber de control y vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria que intervino a Comultigas, lo que permitió que los asociados le siguieran confiando sus patrimonios.

Sin embargo, luego insiste en que el daño fue ocasionado por los actos administrativos que rechazaron las acreencias de los actores, incluso, señala como causa del daño la resolución que ordenó la liquidación de la Cooperativa el 20 de abril de 2020. Igualmente, destacó que, a pesar de que los actores insistieron en que la presente acción no tenía como propósito controvertir los actos administrativos que niegan las acreencias, lo cierto es que sí pretenden que les paguen las que fueron rechazadas en la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, confirmada por la Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021.

El Tribunal a quo señaló que el origen del daño causado y reclamado en esta controversia fue ocasionado en alguno de estos tres actos administrativos6: la Resolución No. 2019331007785 del 19 de diciembre de 2019 que ordenó la intervención de Comultigas, la Resolución No. 2020331004505 del 20 de abril de 2020 que ordenó la liquidación forzosa de esa Cooperativa y la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020 confirmada por la Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021, que rechazó las acreencias reclamadas por los demandantes.

Siendo así, como la demanda fue presentada el 1º de abril de 2022, aun contabilizando el término para presentar este medio de control desde el último acto administrativo que generó el hecho, esto es, la Resolución No. 20210004 de 14 de enero de 2021 (notificada en esa misma fecha), operó la caducidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 164, numeral 2, literal h) del CPACA. 6 Folio 5 de la providencia. Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 6 Se advierte que el a quo no hizo referencia a si la parte actora subsanó o no los defectos formales señalados en el auto inadmisorio del 31 de agosto de 2022, pues concluyó que (se trascribe de forma literal): En este orden de ideas, la Sala observa que no se corrigieron los errores establecidos en el auto inadmisorio, así como, operó la caducidad de la acción; siendo procedente rechazar la demanda conforme lo previsto en el artículo 90 del C.G.P remisible a esta jurisdicción por el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 y el literal h) del numeral 2 artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 4.

Recursos interpuestos 4.1. Reposición y, en subsidio, apelación El 13 de abril de 20237, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión, por considerar que el a quo interpretó de manera errónea al considerar que el daño se produjo a partir de la expedición del acto administrativo del 14 de enero de 2021 y adecuando la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que estaría caducada.

Aseguró que los daños fueron causados de manera directa a la Cooperativa y de manera indirecta o de responsabilidad civil extracontractual a los asociados cooperados, quienes perdieron sus acreencias por la intervención de la Supersolidaria y por su actuar negligente que permitió que el patrimonio de los actores fuera destinado a una actividad aparentemente legal.

Insistió en que no pretendía la nulidad de los actos administrativos y que, aunque trataron “por todos los medios” de recuperar sus acreencias, estas les fueron negadas. Concluyó que se produjo una “cadena de daños antijurídicos” a los demandantes desde el momento en que se expidió la Resolución No. 2020331004505 del 20 de abril de 2020 que ordenó la liquidación forzosa administrativa de la Cooperativa, el que, finalmente, se concretó con la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 7 Archivo digital “ED_24ACTORRECREPOAPE(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 7 2020, por la cual el agente liquidador negó las reclamaciones presentadas por los asociados. A su juicio, el medio de control invocado y procedente en este caso era el de perjuicios causados a un grupo que tenía una caducidad de 2 años, término que vencía el 13 de enero de 2023 y la demanda se presentó el 1º de abril de 2022. 4.2.

Decisión de la reposición y concesión de la apelación El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante proveído del 11 de mayo de 20238 confirmó el auto del 30 de marzo del mismo año, concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto contra este y remitió el expediente al Consejo de Estado para lo de su competencia. En cuanto a la reposición, el Tribunal a quo reiteró que el daño se ocasionó con la actuación administrativa que rechazó las acreencias y que culminó en la Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021, la cual debió ser controvertida para efectos de determinar si era viable el pago de las sumas señaladas en las pretensiones de la demanda.

De ahí que, según lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal h) del CPACA, el término de caducidad de este medio de control fuera de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación de la Resolución No. 20210004 de 14 de enero de 2021, la cual se notificó esa misma fecha, de manera que, la oportunidad para presentar la demanda venció el 14 de mayo de 2021, pero se radicó el 1º de abril de 2022.

II. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable El parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA9, adicionado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que en los procesos e incidentes regulados por otros 8 Archivo digital “ED_26RESUELVERECURSO(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai. 9 “Artículo 243. Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021]. […] Parágrafo 2°.

En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 8 estatutos procesales -como es el caso de la reparación de perjuicios causados a un grupo- y en el proceso ejecutivo, la apelación procede y se tramita de conformidad con las normas especiales que los regulan.

Si bien la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación dispuso mediante el auto del 6 de agosto de 202010 que la integración normativa en la pretensión de reparación de perjuicios causados a un grupo debía efectuarse con el CPACA y que las normas procesales civiles solo serían aplicables en los casos en que esa normativa no regulara la materia, a partir de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 el legislador estableció que el régimen jurídico a aplicar en ese punto correspondía al establecido en la normativa especial que se ocupaba de esos trámites, por lo que tal criterio jurisprudencial no resultaba aplicable a los asuntos sometidos al último estatuto mencionado.

En tal virtud, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA -reformado- y en el artículo 68 de la Ley 472 de 1998, la procedencia y el trámite de la apelación en las acciones de grupo se rige por la Ley 472 de 1998 y en lo no regulado en ella por el CGP, sin perjuicio, además, de que el CPACA se aplique en lo no dispuesto en ambas normas.

Aunado a lo anterior, es necesario anotar que la jurisprudencia de esta Corporación11 también ha señalado que a los procesos adelantados en ejercicio de la acción de grupo en vigencia del CPACA se les aplica de manera directa lo previsto en este cuerpo normativo en lo que atañe: [i] a las características del medio de control; [ii] a la jurisdicción y competencia y [iii] al término para ejercer el derecho de acción. 2.

Competencia, procedencia y oportunidad del recurso de apelación De conformidad con el artículo 150 del CPACA12, el Consejo de Estado es regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir [ ]” [aclaración añadida]. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto del 6 de agosto de 2020, expediente No. 64.778, C.P. María Adriana Marín. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 23 de octubre de 2020, expediente No. 66.042, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 12 “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 9 competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de los autos proferidos por los tribunales administrativos que dispongan el rechazo de la demanda, como es el caso del auto del 30 de marzo de 2023, objeto de apelación. Por su parte, el literal g) numeral 2º del artículo 125 ibídem13 dispone que, en los casos de los jueces colegiados, las decisiones a que se refiere los numerales 1 a 3 y 6 del citado artículo 243 deberán ser adoptadas por las respectivas Salas, con excepción de los procesos de única instancia. Finalmente, con relación a la procedencia y oportunidad en la interposición del recurso de apelación, este resulta procedente de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA14.

Igualmente, según lo previsto en el artículo 244, numeral 3 ibidem15, la providencia cuya revocatoria se persigue se notificó por estado electrónico el 11 de abril de 2023 y el recurso fue presentado y sustentado ante el Tribunal a quo el 13 del mismo mes y año, por lo que debe concluirse que el mismo fue oportuno. 3. Problema jurídico La demanda fue rechazada, porque, a juicio del a quo, esta debió dirigirse contra los actos administrativos que negaron las acreencias a los demandantes, pero no se subsanó en ese sentido y, además, operó la caducidad. segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.

(…)”. 13 “Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;

(…)”. 14 “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. (…)”. 15 “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…). 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 10 La parte actora solo apeló para insistir en que no pretendía la nulidad de los actos administrativos, de ahí que la demanda fuera oportuna, sin que la apelante no cuestionara lo relativo a la falta de subsanación, de ahí que el análisis de la Sala deba centrarse en la configuración o no de la caducidad. 4.

Caso concreto En el auto del 30 de marzo de 2023, el Tribunal a quo consideró que los perjuicios que se reclaman en el sub lite tuvieron su génesis en el rechazo de las acreencias solicitadas por los demandantes en calidad de asociados de Comultigas “En liquidación”, por medio de la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, confirmada por la Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021.

Así, como el último acto administrativo fue notificado ese mismo día, la demanda presentada el 1º de abril de 2022 superó el término de 4 meses consagrado en el artículo 164, numeral 2, literal h) del CPACA. Por su parte, el grupo actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en que el a quo hizo una interpretación errónea al considerar que el daño se produjo a partir de la expedición del acto administrativo del 14 de enero de 2021 y adecuando la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que estaría caducada.

Insistió en que el daño consistente en la pérdida de sus acreencias fue causado por la intervención tardía de la Superintendencia de Economía Solidaria, el cual se concretó con la decisión que negó el pago de tales rubros. Así, corresponde a esta Sala determinar cuál es el origen del daño que se alega para establecer, así mismo, cuál es el medio de control adecuado y poder realizar el cómputo de la caducidad.

Pues bien, se observa que los demandantes imputan a la Superintendencia de Economía Solidaria una intervención tardía de Comultigas, toda vez que, al parecer, desde el 2015 la actividad de recaudo de cartera no estaba autorizada; sin embargo, la Cooperativa continuó realizándola hasta 2019, cuando la entidad demandada Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 11 ordenó el procedimiento de intervención y luego su liquidación forzosa administrativa.

Es decir, para los demandantes, el recaudo entre 2015 y 2019 de sus dineros por parte de la Cooperativa se pudo evitar, si la accionada hubiera intervenido. Con todo, lo que llamaron “cadena de daños antijurídicos” culminó con la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, mediante la cual el agente liquidador de Comultigas “En liquidación” les negó el pago de sus acreencias, decisión confirmada mediante Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021.

De hecho, las pretensiones económicas de los actores se contraen al pago de las acreencias negadas por el agente liquidador, por tanto, aunque insisten en que no buscan la nulidad de los actos administrativos, lo cierto es que no están conformes con la decisión que les negó el reconocimiento de dichos rubros y esa es, precisamente, la reparación que buscan a través del presente medio de control.

Así, mediante Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, el liquidador de Comultigas “En liquidación” negó las reclamaciones presentadas por las personas incluidas en el anexo 4 a dicha decisión, entre quienes se encuentran los hoy demandantes, dado que no acreditaron su legitimación, pues la solicitud carecía de los soportes necesarios para establecer la existencia de los créditos y no se aportaron los títulos originales base de las reclamaciones.

Los reclamantes interpusieron recurso de reposición y, mediante Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021, el liquidador de la mencionada Cooperativa confirmó en todas sus partes la decisión impugnada. En primer lugar, se descarta que los demandantes buscan el resarcimiento de sus acreencias a título de daño especial, dado que, como fundamento de sus pretensiones no alegan una actuación legítima de la entidad que les causó un daño, sino una falla en el servicio.

En efecto, en la subsanación de la demanda los accionantes sustentan un “daño especial” en los siguientes términos (se trascribe de forma literal): Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 12 Para el caso de marras se demuestra en el acervo probatorio que mis prohijados sufrieron un daño anormal y excepcional, pues los asociados cooperativos se encontraban realizando actividades financieras administradas por la cooperativa Comultigas dentro del marco constitucional y legal, actividad de más de cinco (5) años, y se dio aplicación a una norma interna de la Supersolidaria de 2015, norma con la que interviene la cooperativa abruptamente a finales de 2019 y sin darle tiempo de corregir las actividades que se estaban realizando en contravía de las normas internas, valga decir, cuatro años después de haber emitido dicha circular, demostrándose su falta de control y vigilancia de la cooperativa Comultigas, claramente, sin informar a los asociados cooperados de dichas anomalías de la cooperativa en perjuicio de los asociados cuyas acreencias no fueron incluidas en el pasivo de la cooperativa para efectos de la liquidación, enriqueciéndose de manera fraudulenta la Supersolidaria, en perjuicio de los acreedores asociados a Comultigas” 16 (se destaca).

La Sala advierte que el daño consistente en la pérdida de las acreencias reclamadas por los demandantes proviene directamente de los actos administrativos, como la misma parte actora lo precisó (se trascribe de forma literal): (…) frente al caso en concreto, se vulneraron las garantías de los demandantes, con la expedición de los actos administrativos acusados y proferidos por el Agente liquidador de la cooperativa COMULTIGAS generando daños patrimoniales y morales de todo orden17.

(Se destaca). Además, en el escrito de subsanación de la demanda indicaron (se trascribe de forma literal): (…) mediante Resolución No. 2020002 de fecha octubre 02 de 2020 de la Supersolidaria, se determinó el pasivo a cargo de la entidad intervenida cooperativa Comultigas “En liquidación” y rechazó las reclamaciones presentadas por los asociados causándose el daño a los asociados cooperados de Comultigas a partir de este último acto administrativo de fecha 02 de octubre de 2020, al no accederse a sus reclamaciones de acreencias que eran administradas por Comultigas y se incorporaron al pasivo, acto administrativo que fue confirmado el día 14 de enero de 2021 mediante resolución 2021004 por la Supersolidaria18.

(Se destaca). Finalmente, señalaron que con el reconocimiento de las acreencias negadas a través de los actos administrativos “se hubieran reparado en parte los daños del orden material, quedando solo pendientes los daños inmateriales”19. 16 Archivo digital “ED_21SUBSANACIONDEMAND(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai, página 36. 17 Archivo digital “ED_01ACCIONDEGRUPOCO(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai, página 40. 18 Archivo digital “ED_21SUBSANACIONDEMAND(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai, página 19. 19 Archivo digital “ED_21SUBSANACIONDEMAND(.pdf) NroActua 2”, índice 2, Samai, página 26.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 13 Pues bien, de acuerdo con la reciente jurisprudencia de unificación20 de la Sección Tercera de esta Corporación sobre la procedencia del medio de control de la referencia cuando el daño proviene de un acto administrativo particular que afecte a un grupo de 20 personas o más, se ha dicho que es posible solicitar su nulidad “si es necesaria para determinar la responsabilidad”, tal como lo prevé el artículo 145 del CPACA y, en tal caso, la demanda debe presentarse dentro del término 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

Por tanto, pese a la insistencia de los demandantes de que no buscan la nulidad de los actos administrativos que negaron sus acreencias, su pretensión es, precisamente, recuperar esos dineros, sin que esto guarde relación alguna con el acto de intervención “tardío o no” de la Superintendencia de Economía Solidaria sobre la actividad de Comultigas “En liquidación”.

En cambio, se trata de un grupo de más de 20 personas, en concreto, 47, quienes se vieron afectados con la decisión contenida en un acto administrativo particular. De ahí que, la fuente del daño consistente en la pérdida de las acreencias reclamadas por los demandantes proviene directamente de la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, confirmada mediante Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021, cuya controversia resultaba procedente a través de la acción de la referencia, pero para tal fin debían demandar en el término de 4 meses, como se explicará. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 14, sentencia del 6 de diciembre de 2021, exp. 66001-33-31-003-2008-00410-01, CP: Alberto Montaña Plata: “(…) La atribución legal de competencia ocurrió con la vigencia del CPACA que, en su artículo 145, dispuso que ´Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio’.

También previó en el artículo 164 que ‘si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo (…)”.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 14 4.1. Procedencia de la acción de grupo cuando la fuente del daño es un acto administrativo cuya legalidad se cuestiona En virtud de los artículos 145 y 164 de la Ley 1437 de 2011, el legislador reiteró el carácter indemnizatorio de la pretensión de grupo y, para los efectos de esta jurisdicción, la denominó medio de control de “reparación de los perjuicios causados a un grupo”.

Adicionalmente, a través de tales disposiciones estableció un nuevo supuesto de procedencia, el relacionado con su aptitud para debatir la legalidad de un acto administrativo particular, siempre que: i) su nulidad sea necesaria para indemnizar los perjuicios causados; ii) afecte a un número plural de personas –igual o superior a 20–; iii) la demanda se presente en un término de 4 meses y iv) alguno de los afectados hubiese agotado los recursos administrativos obligatorios.

Las normas citadas son del siguiente tenor: “Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un grupo (…). Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”.

Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando (…). 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…). h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo” (se destaca).

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 15 Las anteriores disposiciones fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional21, mediante la sentencia C-407 del 21 de noviembre de 202122, en la que se hizo alusión a sus antecedentes y a los cambios que implicaron frente a las reglas previstas en la Ley 472 de 1998, así: “Esta disposición tuvo su origen en la Comisión de Reforma creada por el Consejo de Estado, en la cual se elaboró el texto en que se fundó el proyecto que dio origen a la Ley 1437 de 2011.

La Comisión discutió el alcance de la adición introducida en el artículo 145, para esclarecer la viabilidad de la petición de nulidad de actos administrativos, y ‘precisó que en efecto la misma correspondía a una pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter grupal’ como instrumento para debatir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular para poder obtener la indemnización de los perjuicios causados” Así, (…) desde un comienzo y durante el trámite de la Ley, se acogió la propuesta de unificar procesos con el fin de garantizar el acceso a la justicia y no castigar a los ciudadanos por escoger la acción que no es.

En otras palabras, acogieron la idea de modificar el procedimiento con el fin de proteger el derecho sustancial (…). 21 Corte Constitucional, sentencia C-407 de 2021, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 22 Al respecto, en la referida sentencia C-407 del 2021, la Corte argumentó: “[La] naturaleza de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria (…)[por ende] no es posible restringir el ejercicio de esa acción a una determinada categoría de derechos, por cuanto con ello se produciría una restricción consecuencial de los alcances resarcitorios que se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que [el legislador] “[t]ambién regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas ( )”.

La Sala encuentra que al incorporar en el régimen procesal de la acción de grupo la posibilidad de que se declare la nulidad de actos administrativos cuando sea necesario para determinar la responsabilidad, las normas demandadas efectivamente respetan todos (…) [los] límites puesto que (…) nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un número plural de personas sea un acto administrativo (…).

En ese sentido, para la Corte el legislador no transgredió los límites de su amplio margen de configuración, ni desconoció los elementos esenciales de la acción de grupo (…). (…) [Lo anterior, porque las] normas demandadas fueron incorporadas al ordenamiento con el fin de proteger el derecho al acceso a la justicia y el derecho sustancial de los ciudadanos y eliminar las barreras que se presentaban al establecer que solo una acción era adecuada para reclamar la protección de los derechos (…).

En efecto, la posibilidad de que se estudie la nulidad de un acto administrativo dentro de la acción de grupo persigue un fin que no solo no está prohibido en la Constitución, sino que, por el contrario, obedece a los mandatos que esta señala expresamente al legislador para orientar el diseño de este tipo de procedimientos. Tal como se reseñó en precedencia, esta regulación pretende garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia mediante la simplificación del recurso judicial procedente para la indemnización de los perjuicios sufridos por un grupo como consecuencia de una causa común que bien puede ser un acto administrativo de carácter general o de carácter particular y concreto.

En suma, (…) las normas demandadas resultan razonables y proporcionales para el logro de fines permitidos, y (…) valorados por la Constitución Política en relación con el diseño de procedimientos judiciales como son, el acceso efectivo a la administración de justicia, la celeridad (…), y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal en el ejercicio de la función pública de administración de justicia. Cumpliendo así también el segundo requisito establecido en la jurisprudencia para estudiar la inconstitucionalidad cuando se cuestiona la libertad de configuración del legislador” (se destaca).

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 16 El artículo 145 del CPACA, de manera concreta, permitió entablar el medio de control de perjuicios causados a un grupo, contra actos administrativos, cuando se requiere la declaratoria de nulidad, ‘para declarar la responsabilidad’, aspecto que no estaba previsto en la Ley 472 de 1998, que se refería a la acción de grupo ‘exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios’ (…), A su vez, el artículo 164 del CPACA introdujo una (…) regla especial para el caso que se pretenda la nulidad de un acto administrativo, supuesto en el cual el término para presentar la demanda se igualó con el que aplica para al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por razón de actos administrativos, consagrado en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA” (se destaca).

Aclarado lo anterior, la Corte Constitucional concluyó que el legislador no excedió su margen de configuración normativa, ni desconoció el carácter esencialmente indemnizatorio de la pretensión de grupo, al permitir que por su intermedio se estudie la legalidad de un acto administrativo particular, cuando se cumplen los supuestos enunciados con anterioridad, que incluyen las reglas oportunidad y de agotamiento de los recursos administrativos obligatorios que rigen en materia de nulidad y restablecimiento, de ahí que los requisitos sean los mismos, al margen de la vía por la que se opte, lo que cambia es el procedimiento: el de grupo o el ordinario.

A juicio de la Corte, las normas citadas: i) no desconocen la naturaleza y finalidades constitucionales de la pretensión de grupo; ii) ayudan a materializar los fines legítimos del Estado; iv) cumplen con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, v) respetan las garantías de primacía del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y la eficiencia judicial, pues el caso se resuelve con celeridad y se beneficia a varias personas interesadas de manera paralela.

Además, explicó que la ampliación del alcance de la pretensión de grupo a los perjuicios causados por actos administrativos no contradice su naturaleza indemnizatoria, sino que la materializa, pues el artículo 88 de la Constitución no restringió su procedencia a determinados eventos, de ahí que, incluso, pueda entenderse como causa común un acto administrativo cuya nulidad se solicite23. 23 Al respecto, en la referida sentencia C-407 del 2021, la Corte argumentó: Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 17 Así las cosas, para efectos de analizar la procedencia de la pretensión de grupo para cuestionar la legalidad de actos administrativos particulares y solicitar la reparación de los perjuicios causados, además de la normativa legal que consagra dicha posibilidad, se deben tomar en consideración los anteriores razonamientos, dado que a la Corte Constitucional le corresponde “determinar (…) el entendimiento racional, lógico y práctico de la ley cuyo control de constitucionalidad [ejerce]”24, la cual no podría salvaguardar la integridad de la Constitución en los términos del artículo 241 de la Carta, “si no tiene claro el sentido de las disposiciones legales que deben compararse con las normas superiores que se acusan como infringidas”. 4.1.1.

Conclusión De conformidad con los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 145 y 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de los perjuicios causados a un grupo procede: i) cuando se ejerza exclusivamente con fines “[La] naturaleza de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria (…)[por ende] no es posible restringir el ejercicio de esa acción a una determinada categoría de derechos, por cuanto con ello se produciría una restricción consecuencial de los alcances resarcitorios que se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que [el legislador] “[t]ambién regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas ( )”.

Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 18 reparatorios -daños derivados de un hecho, omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona-, o ii) se pretenda la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo particular que se considera ilegal y cuya nulidad se pretende en la demanda.

En cualquiera de los eventos enunciados es requisito indispensable de procedencia que la causa del daño sea común para las 20 o más personas que ejercen el derecho de acción o en representación de las cuales se interpone la demanda. De este modo, este asunto, por tratarse de un proceso promovido al amparo de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con la sentencia C-407 del 21 de noviembre de 2021, resulta procedente la pretensión de grupo de cara al juicio de legalidad que se pretende frente a las resoluciones que negaron de manera conjunta las acreencias de los actores, con la consecuente pretensión de indemnización de perjuicios, pues dichas decisiones fueron la causa común del daño que reclaman todos los demandantes, dado que tanto el acto inicial como el que lo confirmó resolvieron sobre los rubros reclamados.

Siendo así, los demandantes debieron acudir en ejercicio del medio de control de la referencia dentro del término de 4 meses, respecto del acto administrativo que causó el daño reclamado por haber negado el reconocimiento de sus acreencias, en este caso, la Resolución No. 2020002 del 2 de octubre de 2020, confirmada a través de la Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021, sin que resulte aplicable el plazo de 2 años que alegan.

La citada Resolución No. 2021004 del 14 de enero de 2021 fue notificada por correo electrónico enviado el 14 enero de 2021, pero la demanda se radicó hasta el 1º de abril de 2022, esto es, de forma extemporánea. Como consecuencia, le asiste razón al a quo, de ahí que se confirmará la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Radicado: 25000-23-41-000-2022-00410 01 (69949) Demandante: Adriana Carvajal y otros 19 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 30 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio del cual rechazó la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

TERCERO: Sin costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente VF