CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00235-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), departamento del Valle del Cauca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria privada.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 12 de octubre de 20223, la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados (Cetil) núm. 202210890305496000450001, correspondiente a la señora Clara Mónica Prati Castrillón4, en la cual indicó que: i) estuvo vinculada como odontóloga de esa institución entre el 1º de septiembre de 1984 y el 31 de diciembre de 1984, y entre el 1º de enero de 1985 y el 4 de septiembre de 1985; ii) durante dichos periodos no se efectuaron aportes por concepto de seguridad social; y iii) la entidad responsable por esos periodos es el departamento del Valle del Cauca. 2.
El 16 de noviembre de 20225, Porvenir SA realizó consulta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través del aplicativo de la Oficina de Bonos 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 SAMAI, índice 2, documento: 5_DemandaWeb_Escrito_3CETILCC31467309(.pdf). 4 Tiene actualmente 68 años, pues nació el 2 de noviembre de 1957, según consta en la copia de su cédula de ciudadanía, visible en SAMAI, índice 2, documento: 1_DemandaWeb_Escrito_1CCAFILIADA(.pdf). 5 SAMAI, índice 2, documento: 9_DemandaWeb_Escrito_5COBRODPTOCC31467309(.pdf), págs. 7-8.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 Pensionales, con el fin de establecer si la señora Clara Mónica Prati Castrillón era beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud por concepto de pensiones, o si se había suscrito algún contrato de concurrencia entre las entidades involucradas. La consulta arrojó las siguientes observaciones: i) la historia laboral con aportes al Sistema de Seguridad Social no cumplía el mínimo de 150 semanas requeridas; ii) el emisor no es la Nación; iii) el salario base era inferior al mínimo legal, por lo que debía utilizarse el salario mínimo; iv) la Nación no participaba en el bono pensional; y v) el ISS, hoy Colpensiones, certificó que no encontró historia laboral posterior a 1994.
El mismo resultado se obtuvo en la consulta efectuada el 4 de junio de 20266. 3. El 22 de noviembre de 20227, Porvenir SA, en representación de su afiliada, la señora Clara Mónica Prati Castrillón, solicitó al departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago del bono pensional al que tendría derecho por haber trabajado en el entonces Hospital José Rufino Vivas (Valle del Cauca), hoy ESE, en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 1985. 4.
El 20 de diciembre de 20228, mediante la Resolución núm. 0804, el departamento del Valle del Cauca objetó la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, al considerar que la señora Clara Mónica Prati Castrillón «figura en la base de datos de beneficiarios del Pasivo Prestacional del Sector Salud como retirada» y, por ende, «el reconocimiento, emisión y expedición de la cuota parte del bono pensional debe ser realizado por la institución de salud donde laboró». 5.
El 26 de junio de 20269, Porvenir SA promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado presunto conflicto negativo de competencias administrativas, suscitado entre la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que determine la entidad responsable de la emisión y pago del bono pensional tipo A modalidad 2 al que, eventualmente, tiene derecho la señora Clara Mónica Prati Castrillón, por haber trabajado en la referida institución hospitalaria en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 1985.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó, en la 6 SAMAI, índice 2, documento: 7_DemandaWeb_Escrito_4LIQUIDACIONCC314673(.pdf). 7 SAMAI, índice 2, documento: 9_DemandaWeb_Escrito_5COBRODPTOCC31467309(.pdf), págs. 1-4. 8 SAMAI, índice 2, documento: 11_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONCC31467309D(.pdf), págs. 3-4. 9 SAMAI, índice 3, documento: 12ED_02Constanciaderadica(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 Secretaría de la Sala, el edicto núm. 191 del 1 de julio de 202610, por el término de 5 días hábiles «del 3 al 9 de julio de 2026», con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto. Consta que la Secretaría de la Sala comunicó11 la existencia del conflicto a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de Desarrollo Institucional del Valle del Cauca, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA, a su apoderada, Laura Giselle Banoy Becerra, y a la señora Clara Mónica Prati Castrillón. En informes secretariales del 10 de julio de 202612, se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, presentaron alegatos el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio. Por medio de auto de mejor proveer del 24 de julio de 202613, el consejero ponente solicitó: i) a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), información y documentación sobre la naturaleza jurídica, financiación y participación estatal en el antiguo hospital durante el periodo 1984-1985, así como los actos relacionados con su creación, estatutos y transformación en empresa social del Estado; y ii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, copia de la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud correspondiente al Hospital José Rufino Vivas de Dagua, particularmente los listados de su personal activo, jubilado y retirado.
Según informe secretarial del 3 de agosto de 202614, dentro del término concedido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó la información requerida. Por su parte, la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) guardó silencio. Mediante auto de mejor proveer del 11 de agosto de 202615, el consejero ponente reiteró a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) el requerimiento probatorio efectuado mediante auto del 24 de julio de 2026, relacionado con la naturaleza jurídica, financiación y participación estatal en la 10 SAMAI, índice 4, documento: 15POREDICTO_14Edicto(.pdf). 11 SAMAI, índice 3, documento: 14ED_15Informedecomunicac(.pdf). 12 SAMAI, índice 7, documento: 19ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2026-00235(.pdf) y SAMAI, índice 9, documento: 27INFORMESECRETA_202600235INFORMESECR(.pdf). 13 SAMAI, índice 12, documento: 28Autoparamejor_AutodemejorproveerCC(.pdf). 14 SAMAI, índice 18, documento: 36INFORMESECRETA_202600235INFORMESECR(.pdf). 15 SAMAI, índice 23, documento: 43Autoparamejor_AutodemejorproveerCC(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 institución hospitalaria, así como con los documentos referentes a su creación, personería jurídica, estatutos y transformación. De acuerdo con el informe secretarial del 20 de agosto de 202616, la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) no dio respuesta al requerimiento reiterado.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) El hospital no presentó consideraciones. No obstante, su posición frente al presente conflicto se extrae del certificado Cetil núm. 202210890305496000450001, expedido el 12 de octubre de 2022, en el que registró al departamento del Valle del Cauca como la entidad responsable por los periodos laborados por la señora Clara Mónica Prati Castrillón comprendidos entre el 1º de septiembre de 1984 al 4 de septiembre de 1985. 2.
Departamento del Valle del Cauca Mediante escrito del 9 de julio de 202617, el departamento del Valle del Cauca manifestó que no es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento, emisión y pago del bono pensional de la señora Clara Mónica Prati Castrillón. Explicó que la afiliada se registró en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud en calidad de retirada al 31 de diciembre de 1993.
En criterio de la entidad territorial, esta circunstancia determina que el bono debe ser atendido inicialmente por la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), pues, respecto del personal retirado, no se apropiaron recursos para financiar individualmente las obligaciones pensionales, al ser consideradas un pasivo incierto.
Señaló que, de conformidad con el inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y con el parágrafo segundo del artículo 2.12.4.4.4 del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 586 de 2017, las instituciones hospitalarias deben continuar presupuestando y pagando las obligaciones pensionales mientras no se efectúe el corte de cuentas ni se establezca la concurrencia financiera de la Nación y de las entidades territoriales.
En consecuencia, sostuvo que el certificado Cetil expedido por el Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) fue diligenciado incorrectamente, 16 SAMAI, índice 26, documento: 46INFORMESECRETA_202600235INFORMESECR(.pdf). 17 SAMAI, índice 6, documento: 17_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDELAGOBER(.pdf). Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 pues señaló al departamento del Valle del Cauca como entidad responsable.
En su criterio, tratándose de una beneficiaria retirada cuyo pasivo no ha sido incorporado individualmente en el respectivo corte de cuentas, debía registrarse como responsable a la institución hospitalaria. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 9 de julio de 202618, esta cartera ministerial manifestó que no es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Clara Mónica Prati Castrillón, pues no tuvo vínculo laboral con la afiliada, no funge como entidad administradora de pensiones y no certifica ni conserva los soportes correspondientes a los tiempos laborados en las instituciones hospitalarias.
Informó que, en aplicación del Decreto 586 de 2017, la Nación, el departamento del Valle del Cauca y la ESE Hospital Local José Rufino Vivas (Valle del Cauca) adelantaron el procedimiento que culminó con la expedición de la Resolución núm. 3634 del 27 de noviembre de 202419 y la suscripción del convenio de concurrencia núm. 002 del 20 de octubre de 202520.
No obstante, precisó que estos actos únicamente comprenden a las personas que fueron reportadas por la institución hospitalaria en el correspondiente formato de corte de cuentas. Señaló que la señora Clara Mónica Prati Castrillón no fue reportada por el hospital en los formatos presentados durante las vigencias 2024, 2025 y 2026, razón por la cual no fue incluida en la Resolución núm. 3634 de 2024 ni en el convenio de concurrencia núm. 002 de 2025.
En consecuencia, sostuvo que la institución hospitalaria debe adelantar el procedimiento previsto en el Decreto 586 de 2017 durante la vigencia 2027. Agregó que, mientras se efectúa el corte de cuentas y se suscribe el convenio correspondiente, la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), en su condición de empleadora, debe presupuestar y pagar el bono pensional, de conformidad con el inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Una vez se determine la concurrencia, podría obtener el reintegro de los valores pagados. Finalmente, indicó que, en atención a la situación financiera de las instituciones hospitalarias y con el propósito de proteger el derecho pensional de la afiliada, el departamento del Valle del Cauca podría concurrir anticipadamente en el pago del bono y efectuar posteriormente los ajustes o reintegros que correspondan. 18 SAMAI, índice 8, documento: 19_MemorialWeb_Alegatos-Radicado_220260499(.pdf). 19 SAMAI, índice 8, documento: 24_MemorialWeb_Alegatos-Valle_Dagua_Retirado(.pdf). 20 SAMAI, índice 8, documento: 23_MemorialWeb_Alegatos-Valle_Dagua_Retirado(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dos del orden territorial, esto es, el departamento del Valle del Cauca y la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca); ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Clara Mónica Prati Castrillón, correspondiente al periodo laborado en el Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), hoy ESE, comprendido entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 1985, y iii) las autoridades en conflicto negaron la competencia sucesivamente para adelantar o continuar con la actuación administrativa correspondiente.
Conforme con lo anterior, se impone concluir que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva21. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los 21 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Clara Mónica Prati Castrillón, por el tiempo en el que laboró en el antiguo Hospital José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), hoy ESE, comprendido entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 1985.
El presente conflicto surgió porque la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) expidió la certificación Cetil núm. 202210890305496000450001, correspondiente al periodo laborado por la señora Clara Mónica Prati Castrillón, comprendido entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 1985, en la que se registró al departamento del Valle del Cauca como la entidad responsable del bono pensional.
Mientras que, el departamento del Valle del Cauca sostuvo que no es competente, porque la afiliada figura como beneficiaria retirada del pasivo prestacional del sector salud. En su criterio, mientras no se efectúe el corte de cuentas ni se establezca la respectiva concurrencia, corresponde al hospital presupuestar y pagar el bono pensional, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
De igual manera, afirmó que el certificado Cetil fue diligenciado incorrectamente y que la institución hospitalaria debe adelantar el procedimiento previsto en el Decreto 586 de 2017. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no es competente, pues no tuvo vínculo laboral con la afiliada ni actúa como administradora de pensiones.
Explicó que la señora Clara Mónica Prati Castrillón no fue reportada por el hospital en los formatos de corte de cuentas y, por ello, no fue incluida en la Resolución núm. 3634 de 2024 ni en el convenio de concurrencia núm. 002 de 2025. En consecuencia, consideró que el hospital debe atender inicialmente la obligación mientras adelanta el trámite correspondiente para establecer la concurrencia financiera de la Nación y del departamento.
En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 analizará los siguientes temas22: i) Los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración23 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196824, y mediante la Ley 9ª de 197325, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Ley 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197526 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». 22 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025-00417-00. 24 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 25 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 26 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197527 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, 27 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración28 Ahora bien, como lo señaló la Sala29, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de transformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199030 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras 28 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025-00417-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025- 00459-00. Decisión del 9 de julio de 2026, rad. 11001-03-06-000-2026-00191-00. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 30 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199331 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración32 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud33 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199334 referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 31 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 32 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025-00417-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025- 00459-00. Decisión del 9 de julio de 2026, rad. 11001-03-06-000-2026-00191-00. 33 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. 34 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 su pago.
La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199435. Ley 715 de 200136 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia. 35 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 36 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200437 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201338. Ley 1438 de 201139 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan 37 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 38 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 39 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado por fuera del texto]. Decreto 586 de 201740 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199341, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración42 40Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 41 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 42 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025-00417-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025- 00459-00. Decisión del 9 de julio de 2026, rad. 11001-03-06-000-2026-00191-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)43. 43 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia44, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector 44 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 del Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto45 Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Clara Mónica Prati Castrillón, por el periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 1985, durante el cual laboró en dicha institución hospitalaria, por las razones que pasan a exponerse.
Según se desprende de la información contenida en la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento del Valle del 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00724-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 Cauca46, expedida el 20 de diciembre de 1996 por el entonces Ministerio de Salud – Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial, la Sala evidencia que el Hospital José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) era «una institución privada, con personería jurídica reconocida por Resolución No. 3.338 del 15 de Julio de 1970, con el objeto de prestar servicios de salud».
Posteriormente, se transformó mediante Acuerdo núm. 009 del 26 de agosto de 199447, en empresa social del Estado del orden municipal, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema48 y las personas jurídicas privadas se consideraban vinculadas al sistema49.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema50.
Y, las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud cuya naturaleza era la de ser privadas sin ánimo de lucro, entre otras, se seguirían rigiendo por sus propios estatutos ajustándolos a las disposiciones que regulan el funcionamiento del sistema, según lo prescrito por el artículo 14 ibidem. Estas entidades tendrían la junta directiva que establezcan sus estatutos (artículo 13 ibidem).
En consecuencia, para el período del bono pensional de la señora Clara Mónica Prati Castrillón, es decir entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 46 SAMAI, índice 15, documento: 31_MemorialWeb_Alegatos-CertificacionDagua(.pdf), pág. 9. 47 Información extraída de la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 14 de mayo de 2025, rad. 11001-03-06-000-2025-00120-00. 48 Decreto Ley 056 de 1975 (enero 15), artículo 2, literal b): «Para efectos del sistema nacional de salud, la ley define: [ ] b) entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado». 49 Decreto Ley 056 de 1975 (enero 15), artículo 2, literal c): «Para efectos del sistema nacional de salud, la ley define: [ ] c) entidades vinculadas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aunque no tengan el control (sic) la vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la constitución política». 50 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala] Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 1985, el Hospital José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), hoy ESE, estaba vinculado al Sistema Nacional de Salud, pues fungía como una entidad privada, con personería jurídica, la cual se regía por sus propios estatutos.
La Ley 60 de 1993, artículo 33, creó el Fondo Prestacional del Sector Salud con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional por concepto de reservas de pensiones, pensiones de jubilación y cesantías causadas a 31 de diciembre de 1993. Dentro de los beneficiarios de dicho fondo se encontraban los servidores que estuvieron vinculados a instituciones del sector salud que pertenecían al subsector oficial, al subsector privado y a las de naturaleza indefinida.
Este Fondo se conservó en la Ley 100 de 1993, artículo 242, y posteriormente, fue suprimido por el artículo 61 de la Ley 715 de 2001; no obstante, las obligaciones que debían ser cubiertas por aquel fueron trasladadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dicho pasivo debía ser cubierto por la Nación y las entidades territoriales, mediante la suscripción de contratos de concurrencia, pero, mientras no se hiciera el corte de cuentas las entidades del sector salud debían continuar presupuestando y pagando el pasivo al que estaban obligadas.
Así lo indicó el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993: «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993».
A la fecha no se ha suscrito un contrato de concurrencia para cubrir el pasivo pensional de la señora Clara Mónica Prati Castrillón, por el período del 1º de septiembre de 1984 al 4 de septiembre de 1985, tal como lo indicó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en pronunciamiento del 9 de julio de 2026, por lo que el bono pensional es responsabilidad de la entidad hospitalaria empleadora.
Lo anterior, aunado a que el Hospital José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), hoy ESE, era para la época del bono pensional (1º de septiembre de 1984 al 4 de septiembre de 1985) una entidad vinculada al Sistema Nacional de Salud, la Sala declarará su competencia para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional al que se ha hecho alusión. 7.
Exhorto Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 Teniendo en cuenta que la señora Clara Mónica Prati Castrillón es una persona adulta mayor51 y, por ende, sujeto de especial protección constitucional52, la Sala exhortará a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional al que tenga derecho la señora Clara Mónica Prati Castrillón, por el periodo laborado en dicha institución hospitalaria, comprendido entre el 1º de septiembre de 1984 y el 4 de septiembre de 1985.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), para que ejerza su competencia conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca) para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta respecto del bono pensional de la señora Clara Mónica Prati Castrillón, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
CUARTO. RECONOCER personería a los abogados: i) Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 de Zipaquirá y tarjeta profesional núm. 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir SA; ii) Héctor Fabio Campo Miraval, identificado con cédula de ciudadanía núm. 77.097.128 de Valledupar y tarjeta profesional núm. 193.221 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y iii) Néstor Enrique García Cortés, identificado con cédula de ciudadanía núm. 82.383.979 de Istmina, Chocó, y tarjeta profesional núm. 263.180 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del departamento del Valle del Cauca.
A todos ellos en los términos de los respectivos poderes. 51 De conformidad con el artículo 3 de la Ley 1251 de 2008, se entiende por adulto mayor toda persona de sesenta (60) años o más. Conforme con el documento de identificación, la señora Clara Mónica Prati Castrillón nació el 2 de noviembre de 1957 y actualmente tiene 68 años. 52 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020, ha señalado que los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00235-00 QUINTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la ESE Hospital Local José Rufino Vivas de Dagua (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de Desarrollo Institucional del Valle del Cauca, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA, a su apoderada, Laura Giselle Banoy Becerra, y a la señora Clara Mónica Prati Castrillón.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado (Ausente con permiso) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.