CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril, Consorcio Becerril 2015 y Consorcio Intervmega Becerril Proceso: Medio de control de reparación directa DEBER DE INTERPRETAR LA DEMANDA-Se interpreta la demanda en su integridad, con el límite de la causa petendi.

DAÑO-Primer elemento de la responsabilidad, cuya certeza debe acreditarse plenamente. OCUPACIÓN PERMANENTE-Causa lesión al derecho real de propiedad de manera definitiva, y su indemnización es compensatoria, correspondiendo al valor comercial del inmueble ocupado, lo que justifica que la sentencia condenatoria sirva como título traslaticio de dominio del bien a favor de la entidad.

PERJUICIOS DERIVADOS DE LA OCUPACIÓN-Son pasibles de reconocimiento, siempre que no se excluyan con el del reconocimiento del valor del bien, y se prueben. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS OCASIONADOS EN DESARROLLO DE OBRAS O TRABAJOS PÚBLICOS-Imputación al Estado en virtud de ser el dueño de la obra y quien se beneficia del trabajo.

HECHO DEL TERCERO-El contratista del Estado que causa daños con ocasión de los trabajos contratados no es un verdadero tercero respecto de la Administración. FUNDAMENTO DEL DEBER DE REPARAR EN EVENTOS DE OCUPACIÓN DE INMUEBLES-La ocupación sin título que la justifique es, esencialmente, una falla en el servicio. NEGACIONES INDEFINIDAS-Exentas de prueba.

CONDENA EN ABSTRACTO-Procede cuando se prueba el daño, no así su cuantía. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 9 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

La decisión fue la siguiente: “PRIMERO: Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE BECERRIL por los perjuicios ocasionados a los señores EDUARDO JOSÉ CAYÓN MÁRQUEZ y CLEMENTE AHIZA OÑATE SALINAS, con ocasión a la ocupación permanente y parcial del inmueble de su propiedad, esto es, el identificado con matrícula inmobiliaria No. 190-91466, según lo expuesto en la parte considerativa de la providencia.

SEGUNDO: Condenar en abstracto al MUNICIPIO DE BECERRIL a pagar los perjuicios correspondientes al daño material reclamado, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, en los términos indicados en la parte motiva de esta decisión. Para efectos de liquidar los perjuicios reconocidos, el demandante deberá promover incidente de regulación de condena de acuerdo a lo normado en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los términos descritos en la parte motiva de esta sentencia, so pena de perder en Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 2 su totalidad los perjuicios causados con ocasión del daño antijurídico objeto de la litis.

TERCERO: La presente decisión, junto con el auto que decida el incidente de regulación de condena debidamente ejecutoriados, deberán protocolizarse e inscribirse ante la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente para que sirva de título traslaticio de dominio, de manera que la porción de terreno que comprenda la indemnización final pase a ser propiedad del municipio demandado, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 190 y 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTO: Condenar en costas a la parte demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión. Se fijan como agencias en derecho correspondientes a la primera instancia el valor equivalente al 5% de las pretensiones reconocidas en la presente decisión, porcentaje que será aplicado al valor que arroje el incidente de regulación de condena en abstracto como monto a indemnizar.

QUINTO: La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en la forma establecida en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: En firme esta providencia, ARCHIVESE el expediente”1. I. SÍNTESIS DEL CASO La presente controversia gira en torno a la ocupación permanente de una porción del inmueble de propiedad de los demandantes por causa de las obras de la ampliación del Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez contratada por el municipio de Becerril.

II.

ANTECEDENTES La demanda El 13 de octubre de 2016, por medio de apoderado judicial, los señores Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas2 presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, por la cual solicitaron la declaratoria de responsabilidad del municipio de Becerril por la ocupación permanente del inmueble de su propiedad.

Junto con la subsiguiente reforma de la demanda, se pretendió3: “Que la entidad contratante ‘MUNICIPIO DE BECERRIL – CESAR’, se obligue para con mi mandante a reconocer una indemnización de perjuicios por la ocupación permanente del inmueble de su propiedad denominado La Esperanza; trescientos cincuenta millones de pesos ($350.000.000) correspondientes al valor actual del lote 1 Índice SAMAI 57 radicado 20001233900120160050400 ante Tribunal Administrativo del Cesar. 2 Expediente digitalizado – Índice SAMAI 2 ante Consejo de Estado.

Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 01Demanda. 3 Se advierte que la demanda únicamente planteó la primera pretensión, pero las demás fueron añadidas en la reforma a la demanda, oportunidad en la que, además, se solicitó el decreto de otras pruebas. Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 07ReformaDemanda. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 3 y doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000); estos valores correspondientes al daño emergente y al lucro cesante respectivamente, toda vez que en esa área de terreno se tenían proyectadas unas obras de construcción de 50 viviendas de interés social que generarían unas utilidades estimadas alrededor de ese valor.

Que en todo caso se repare integralmente los perjuicios sufridos conforme lo indica el artículo 16 de la ley 446 de 1.998, así como los cánones de la reciente jurisprudencia contencioso administrativa. Que el valor de las condenas aquí señaladas, sean actualizadas al ejecutoriarse la sentencia con base en la variación porcentual del I.P.C. para efectos de compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (art. 192 del CPACA.).

Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda, se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. Que se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho.”. Como fundamento de las anteriores pretensiones, en los hechos de la demanda, se expuso que, desde el 2010, los demandantes eran propietarios del bien inmueble ubicado en el municipio de Becerril, Cesar, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 190-91466, con una extensión de 9.600 metros cuadrados, colindante con un terreno del ente territorial en el que operaba el Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez.

Se narró que, el 22 de junio del 2015, el extremo activo tuvo conocimiento de que, desde el mes de abril de ese año, en virtud del contrato de obra 032 del 2015, se estaban ejecutando unas ampliaciones en el instituto que sobrepasaron los límites de su propiedad privada, sin que se contara con las autorizaciones necesarias. Según se alegó, para combatir la invasión, los demandantes acudieron directamente a la alcaldía para manifestar su inconformidad, presentaron una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, instauraron una acción de tutela y una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin conseguir su propósito, por lo que la obra en su predio continuó sin su autorización, y se construyó la ampliación de la institución educativa pública, de modo que la ocupación se tornó permanente.

Bajo estas consideraciones, según se sostuvo, en tanto sería un despropósito solicitar la demolición de la edificación, se pretendió el reconocimiento del valor del predio objeto de la ocupación, así como la pérdida de la posibilidad de obtener las utilidades derivadas del negocio jurídico que se había proyectado con la Caja de Compensación Familiar del Cesar (Comfacesar) de la construcción de viviendas de interés social, que se frustró por cuanto el tamaño del lote ya no era útil para ese Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 4 desarrollo.

Contestación de la demanda del municipio de Becerril De manera oportuna y por medio de apoderado judicial4, presentó la excepción previa de (i) falta de legitimación en la causa, en cuanto adujo que el municipio no había participado en la generación del daño. De fondo, alegó (ii) hecho de un tercero, en cuya virtud puso de presente que quien ejecutó la obra con la cual se ocupó el predio fue el consorcio Becerril 2015, y quien estaba a cargo era la empresa interventora del contrato, mientras que no existía prueba que acreditara la falla en el servicio, ni que el ente territorial hubiera tenido incidencia alguna en los hechos.

Frente a la reforma de la demanda5 expuso que no se había agotado el requisito de procedibilidad respecto de las nuevas pretensiones, y agregó la excepción de (iii) ineptitud sustantiva de la demanda, pues la única pretensión de la demanda omitía la solicitud de declaratoria de responsabilidad. Se advierte que, en el marco de la audiencia inicial celebrada el 6 de febrero del 20186, el Despacho conductor del proceso ordenó la integración del contradictorio, para lo cual vinculó al trámite al Consorcio Becerril 2015 y a la interventoría consorcio Intervmega7, quienes, a pesar de haber sido debidamente notificados del auto admisorio de la demanda, no presentaron la respectiva contestación8.

Sentencia de primera instancia El 9 de febrero del 2023, el Tribunal Administrativo de Cesar profirió la sentencia9 accediendo a las pretensiones formuladas. Como sustento de su decisión, en primer lugar, se refirió a que la responsabilidad del Estado por ocupación de bienes se justificaba por el respeto de la propiedad privada y, de otra parte, por la garantía en favor de la Administración de que el interés particular cediera ante el general, por lo 4 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 16ContestacionMunicipioBecerril. 5 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 21ContestacionMunicipioBecerril. 6 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 30ActaAudienciaInicial. 7 Se resalta que, para ese momento, no se había identificado a quien había fungido como interventor del contrato, correspondiéndole a la parte demandada lo atinente. 8 Según consta el informe secretarial del 22 de agosto del 2019 (archivo: 5ED_C02PRINCIPAL (.rar). 22InformeSecretarial. 9 Índice SAMAI 57 radicado 20001233900120160050400 ante Tribunal Administrativo del Cesar.

Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 5 que se trataba de un régimen objetivo en el que la invasión de la propiedad privada por parte del Estado, sin la autorización emanada de la ley, rompía las cargas e implicaba la obligación de resarcir los perjuicios, tornando inocua la demostración de la falla en el servicio.

Consideró que se había demostrado que los demandantes eran los propietarios del predio rural identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 190-91466 en el municipio de Becerril, así como que la entidad había celebrado el contrato de obra 032 de 2015 con el Consorcio Becerril 2015, del cual había fungido como interventor el Consorcio Intervmega, y cuyos trabajos habían iniciado el 10 de abril del 2015.

También, que las obras del ente territorial invadieron la propiedad de los demandantes y realizaron cerramientos, por lo que concluyó que lo habían ocupado parcialmente. Argumentó que era irrelevante la excepción de ausencia de falla, por tratarse de un régimen objetivo, y que no era de recibo la del hecho de un tercero, porque la celebración de un contrato no liberaba al Estado de la responsabilidad, a menos que se hubiera probado que el contratista había desatendido las directrices del negocio jurídico.

En cuanto a los perjuicios, determinó que consistían en el detrimento sufrido por los demandantes por la pérdida del derecho de dominio sobre la porción ocupada, y no sobre la totalidad del inmueble, razón por la cual debía reconocerse el valor comercial de la franja en la época de la invasión, lo que, en atención a la ausencia de cuantificación en el proceso, implicaba una condena en abstracto.

Agregó que el terreno que no había sido ocupado mantenía su valor y, aún cuando existía prueba de que la frustración del negocio con Comfacesar había obedecido a la falta de idoneidad del espacio, lo cierto era que ello no despojaba del todo el valor económico del inmueble, aunado a que el contrato no se había consolidado, por lo que, en realidad, se trataba de una mera expectativa.

Sin embargo, dispuso que la invasión parcial había desvalorizado el predio restante, por lo que también correspondía condenar en abstracto. Recurso de apelación Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 6 El municipio de Becerril en su recurso de impugnación10 expuso que, en su momento, no se habían aportado las escrituras y especificaciones de los linderos del “Colegio Julio César Turbay Ayala”, lo que evidenciaba el error del perito en el estudio topográfico y lineamientos de los bienes colindantes, por lo que aportó las correspondientes escrituras.

Reiteró las argumentaciones de defensa expuestas en sede de la primera instancia respecto de la (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) inexistencia de falla, y nexo causal con el daño y (iii) hecho de un tercero. Trámite en la segunda instancia Mediante proveído de 9 de marzo del 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar concedió el recurso presentado11 y fue admitido por el Consejo de Estado en auto del 28 de abril de la misma anualidad12.

Como no se decretaron pruebas en esta instancia, no se dio traslado para alegar de conclusión, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202113. Por su parte, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio14. III. CONSIDERACIONES 1.

Como la demanda se presentó el 13 de octubre de 2016, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Conforme al artículo 308 del CPACA, éste empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este Código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso (CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 10 Índice SAMAI 62 radicado 20001233900120160050400 ante Tribunal Administrativo del Cesar. 11 Índice SAMAI 64 radicado 20001233900120160050400 ante Tribunal Administrativo del Cesar. 12 Índice SAMAI 4 ante Consejo de Estado. 13 Que entró a regir a partir de su publicación el 5 de enero de 2021. 14 Índice SAMAI 10 ante Consejo de Estado.

Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 7 I. Presupuestos procesales 1. Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contencioso administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que estén involucradas entidades públicas, según el artículo 104 del CPACA.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $344’727.00015. 2.

Medio de control procedente – deber del juez de interpretar la demanda 3. La reparación directa —aquí incoada— es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular obrando siguiendo una expresa instrucción de la misma. 4.

Esta Sala resalta que las pretensiones de la demanda están encaminadas a que se condene al municipio de Becerril a indemnizar por la ocupación permanente, sin que —como lo puso de presente la demandada— se hubieren formulado pretensiones declaratorias que fundamenten, a título consecuencial, la condena solicitada. Aun cuando la situación descrita podría comportar un defecto formal que eventualmente se opondría al estudio de fondo del asunto, ante la ausencia de correspondencia de las pretensiones invocadas con la naturaleza declarativa de la 15 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2016 ($689.454) por 500.

La pretensión mayor (artículo157 CPACA) fue estimada en la suma de $350’000.000, por concepto del valor del bien ocupado. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 8 acción impetrada, conviene señalar al respecto que, tanto la jurisprudencia de esta Corporación, como de la Corte Suprema de Justicia16, ha definido que le corresponde al juez interpretar la totalidad del escrito de demanda de manera armónica para desentrañar la intención de la parte actora, con el fin de garantizar el principio constitucional que impone la prevalencia de lo sustancial sobre lo puramente procedimental.

La causa petendi, que abarca tanto las pretensiones como los hechos que le sirven de fundamento es, pues, el límite del juez en su labor interpretativa17. A ese respecto, esta Corporación ha sostenido que: “(…) en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez, frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, definir la norma o el régimen jurídico aplicable al caso, sin que ello comporte la modificación de la causa petendi, es decir sin variar los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de sus pretensiones.

(…) Así mismo, el Consejo de Estado ha considerado que la aplicación del principio iura novit curia comporta la necesidad de realizar una interpretación armónica y sistemática de todo el texto demandatorio con el propósito de desentrañar el querer del libelista y la fuente de su reclamación, so pena de quebrantar el principio constitucional que impone la prevalencia de lo sustancial sobre lo puramente (…).

En el contexto jurisprudencial planteado se impone concluir que por ningún motivo puede dejarse de lado la responsabilidad que entraña el ejercicio de administrar justicia, que entre muchos otros deberes y/o facultades determina al fallador la necesidad de realizar una interpretación armónica y sistemática de todo el texto demandatorio con el propósito de desentrañar el propósito real del libelista y la fuente de su reclamación, so pena de desconocer el principio constitucional que ordena la prevalencia de lo sustancial sobre la forma, todo aquello naturalmente sin poner en riesgo el debido proceso”18.

La Corte Suprema de Justicia ha concordado con los anteriores razonamientos al indicar que: “(…) En la apreciación del libelo incoativo del proceso, tiene sentado esta Corporación, la ‘torpe expresión de las ideas, per se, no puede ser motivo de rechazo del derecho suplicado cuando éste alcanza a percibirse en su intención y en la exposición que de los presupuestos fácticos hace el demandante en su demanda’.

Con mayor razón, según en otra ocasión lo señaló, cuando la ‘intención del actor está muchas veces contenida no sólo en la parte petitoria, sino 16 Entre otras, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 29 de enero de 2021. Exp: STC493-2021. M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 18 de enero de 2012.

Exp: 19959. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 18 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 12 de marzo de 2014. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Exp: 32796. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 9 también en los fundamentos de hecho y de derecho’ (…)”19.

(Negrillas fuera del texto original). Tal es el caso, incluso, bajo la égida del CPACA, en concordancia con el artículo 42.5 del CGP, que dispone que al juez le corresponde: “[a]doptar las medidas (…) para (…) interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia”20. 5.

En el presente asunto, de la lectura integral de la demanda, y aunque no se hubieran invocado explícitamente en las pretensiones, para esta Sala es evidente que el actor procuraba que se condenara al municipio de Becerril como consecuencia de un juicio de responsabilidad extracontractual, pues su recuento fáctico se centra en la ocupación permanente de un inmueble propiedad de los libelistas por una obra pública contratada por la demandada, de modo que este es el medio de control procedente. 3.

Demanda en tiempo 6. De acuerdo con el artículo 164.2.i del CPACA, el término para presentar la demanda en ejercicio de este medio de control es de “dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior (…)” (negrillas fuera del texto original).

Se advierte que el daño reclamado por el extremo activo consiste en la pérdida del dominio sobre su bien, como consecuencia de la ocupación permanente por parte de la obra pública construida en su predio, contratada por el municipio de Becerril. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, la caducidad en estos eventos se computa desde cuando ocurrió la invasión que transgredió el derecho real del 19 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.

Sentencia del 29 de enero de 2021. Exp: STC493-2021. M. P. Luis Armando Tolosa Villabona, en cita de la Sentencia de 16 de febrero de 1995 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, Exp: 4460; y de la de 18 de diciembre de 2012, Rad: 001769; de 21 de junio de 2016, Exp: 00043; de 23 de octubre de 2004 Rad: 7279; de 19 de septiembre de 2009 Exp: 00318; y de 17 de octubre de 2014 Rad: 5923, entre otras. 20 Al efecto ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 13 de agosto del 2021. Exp: 60.078. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 10 propietario o poseedor sobre el inmueble21, que, según se ha dispuesto “implica un daño de ejecución instantánea, que se produce en un único momento claramente determinable en el tiempo”22.

En el presente asunto, se acreditó que el 10 de abril del 2015 el municipio de Becerril, el consorcio Becerril 2015, actuando como contratista, y el consorcio Intervmega, como interventor, suscribieron el acta de inicio de obra correspondiente al contrato 032 del 201523, cuyo objeto era la construcción del edificio 3 del Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez del municipio de Becerril, de acuerdo con las especificaciones técnicas de la licitación pública LCP-003 del 2014, con un plazo de ejecución de 8 meses24.

En el plenario reposa el derecho de petición del 22 de mayo del 2015 que Eduardo Cayón presentó ante el alcalde municipal de Becerril en el que puso de presente la realización de la obra sobrepasando los límites de su predio, lo que evidencia que, en esa fecha, el demandante conocía de la construcción y de la invasión con vocación de permanencia, por lo que es desde el día siguiente que debe contabilizarse la caducidad.

En este orden de ideas, el término corrió desde el 23 de mayo del 2015 hasta el 23 de mayo de 2017, de modo que la Sala advierte que la demanda se presentó oportunamente el 13 de octubre de 201625. 4. Legitimación en la causa 7. Está probado que los demandantes son los dueños del predio que se alega ocupado, identificado con la matrícula inmobiliaria 190-9146626, y, por tanto, están legitimados en la causa. 8.

En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se recuerda que el libelo reclama la ocupación por cuenta de la ampliación del Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez, obra contratada por el municipio de Becerril. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28 de octubre del 2024.

Exp: 68581. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 9 de febrero del 2011. Exp: 38271. 23 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 02PoderAnexos. P. 13. 24 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 16ContestaciónMunicipioBecerril. Págs. 11 a 32. 25 Habiéndose presentado previamente la conciliación como requisito de procedibilidad el 21 de julio de 2016, y habiéndose declarado fallida el 22 de septiembre de 2016 (02PoderAnexos.

P. 3 y 4). 26 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 02PoderAnexos. Págs. 11 y 12. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 11 En materia de daños ocasionados por obras públicas, la responsabilidad de la entidad estatal, como dueña y gestora de la obra, en aplicación del principio “ubi emolumentum ibi onuos ese debet (donde está la utilidad debe estar la carga), que prevé las consecuencias de la responsabilidad en cabeza de quien se beneficia de la obra, (…) pues a ella corresponde la titularidad o dominio de la obra”27, puede resultar comprometida.

Al efecto, se acreditó que el terreno que se alega ocupado colinda al este con “predios del Municipio [sic] de Becerril”28, así como que la entidad demandada celebró el contrato 032 de 2015 con el Consorcio Becerril 2015 con el objeto de construir el edificio 3 del Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez 29, cuyo interventor fue el consorcio Intervmega 2015.

En este orden de ideas, el municipio de Becerril está legitimado en la causa por haber contratado las obras de ampliación del Instituto María Ángela Torres Suárez, con las que —según se alega— se ocupó el predio de los demandantes; el consorcio Becerril 2015, por haber sido quien las ejecutó; y el consorcio Intervmega 2015 por haber fungido como interventor del negocio jurídico.

II. Problema Jurídico 9. Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si los daños reclamados se acreditaron y, en dado caso, si la ocupación permanente le resulta imputable el municipio de Becerril. III. Análisis de la Sala 3.1. El daño: primer elemento de la responsabilidad del Estado 10. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión las autoridades públicas.

En desarrollo de este 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 1 de junio de 2020. Exp: 49214. 28 Escritura Pública del predio. Lote 2. Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 02PoderAnexos. P. 6. 29 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 16ContestacionMunicipioBecerril. P. 11. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 12 postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que, estando debidamente demostrado, determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado.

En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño, sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito30-31 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado —en tanto no es posible presumirlo—, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.

En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”32.

El daño —para que sea indemnizable— debe ser cierto33, es decir, que su existencia 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023. Exp: 61.340. 31 Por su parte, el doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como “(…) toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.

En: Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, Universidad de París 2 Panthéon- Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva La responsabilidad extracontractual del Estado.

XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de daño fue adoptada, además, por la Corte Constitucional en sentencia SU- 080 de 2020. 32 Hinestrosa, F. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998.

P. 36. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Exp: 13.186: “(…) el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.

Para que el perjuicio se considere existente, Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 13 sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación34.

Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características. Además, el daño debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del Código General del Proceso, prescribe: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de ahí que no es suficiente que “en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio”35. 11.

Se recuerda que en el presente asunto se reclama el daño consistente en la afectación de la propiedad de los demandantes con ocasión de la ocupación de su predio por parte del municipio, del cual se deriva, por un lado, el pedimento del valor actual del lote invadido de forma definitiva, valorada por el extremo activo en $350’000.000; y, por el otro, la frustración del proyecto para la construcción de 50 viviendas de interés social con el Fondo de Adaptación y la Caja de Compensación Familiar del Cesar (COMFACESAR), en razón de la reducción de su área original. 3.1.1.

Por la pérdida del área ocupada 12. Como lo ha determinado esta Corporación, la ocupación permanente es aquella que: “(…) tenga la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”.

Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de abril de 2000, Exp: 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 34 Henao, J.C. El Daño. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, julio 1998.

P. 88 y 104. 35 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, Rad. 50802 [fundamento jurídico 4.3]. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 14 parte de la administración (…).”36.

(Negrillas fuera del texto original). Se desprende que el propietario del bien ocupado permanentemente sufre, entre otros, la lesión a su derecho real de manera definitiva, al punto que la reparación es compensatoria y consiste en el valor del bien37, cuestión que apareja que la entidad pública, con la condena, ostente el derecho de convertirse en propietario38.

A este respecto, la Corte Constitucional conceptuó: “(…) las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos.

No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar. Por tanto, en cuanto el Art. 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de 1998, y el Art. 136 del mismo código, modificado por el Art. 44 de dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los perjuicios causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al Art. 58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de propiedad privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente.

Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la situación irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas. Así mismo, si en tales circunstancias la entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a Derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo.

Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 7 de mayo de 2008. Exp: 16922. Haciendo referencia a: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 9 de abril del 2008. Exp: 3756. Esta definición también se consignó en el auto del 9 de febrero del 2011, exp: 38271. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 3 de abril de 1997. Exp: 9718. Criterio reiterado en sentencias del 10 de mayo del 2001, exp: 11783; y del 10 de agosto de 2005, exp: 15338. Conclusión que emanaba, en su momento, del artículo 220 del CCA y, actualmente, del artículo 190 del CPACA. 38 Sujeto a la tradición como modo de adquirir el dominio, de acuerdo con los artículos 740 y siguientes del Código Civil.

Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 15 causa de este último a costa del Estado, pues aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho.”39.

(Negrillas fuera del texto original). La configuración de este daño y su respectiva compensación, como resulta lógico, excluye la posibilidad de reconocer concomitantemente la pérdida de rentabilidad del inmueble ocupado, sin perjuicio de que puede acreditarse la causación de otros daños40, como se ha determinado: “En el evento de la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, si se solicita el pago del daño emergente al momento de producirse la ocupación debidamente indexado, la indemnización es compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada, luego el único lucro cesante susceptible de reconocerse será la rentabilidad del dinero.

No es posible entonces solicitar al mismo tiempo que la compensación indemnizatoria (daño emergente) y su rentabilidad (lucro cesante), el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir.”41. (Negrillas y subrayados fuera del texto original). Así, la ocupación permanente implica que la Administración, de facto, asume el bien —o la porción del mismo— como suyo, y excluye definitiva e ilegítimamente a quien detenta la propiedad, de manera que el daño que éste sufre es la pérdida misma del inmueble, o de su fracción, con lo cual la indemnización equivale a su valor.

Se destaca de lo anterior que la ocupación permanente entraña el daño a la propiedad del demandante. 13. En el presente asunto, el dictamen pericial42 elaborado por Helcías Rodolfo Castilla43, con base en los linderos y cabida referenciados en la escritura pública de compraventa 1090 del 7 de julio de 2010, aportada con la demanda, en cotejo con 39 Corte Constitucional.

Sentencia C-864 del 2004. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 10 de mayo del 2001. Exp: 11783. Se resolvió un caso en el que el predio fue invadido durante un período antes de que la entidad lo expropiara, lo que redundó en que, con el trámite administrativo, al propietario le fue reconocido el valor del bien, pero no los perjuicios derivados de la ocupación durante el lapso previo. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 3 de abril de 1997. Exp: 9718. Criterio reiterado en sentencias del 10 de mayo del 2001, exp: 11783; y del 10 de agosto de 2005, exp: 15338. Conclusión que emanaba, en su momento, del artículo 220 del CCA y, actualmente, del artículo 190 del CPACA. 42 El demandante solicitó que se practicara una inspección judicial, y el Despacho de primera instancia, en el curso de la audiencia inicial resolvió no decretarla y, en su lugar, decretó un dictamen pericial, para lo cual otorgó un plazo de 30 días al interesado para aportarlo (acta de audiencia inicial del 3 de mayo del 2022, 6ED_C03PRINCIPAL, 21ActaAudienciaInicial).

En este contexto, el demandante aportó el dictamen en cuestión. 43 Archivo: 6ED_C03PRINCIPAL(.rar). 29DictamenPericialGilbertoIbarra. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 16 la información contenida en la ficha catastral del predio consultada en el IGAC, ubicó el terreno de los demandantes de la siguiente manera: Adicionalmente, señaló que el terreno del inmueble del municipio —rotulado con el número 0140— era colindante al de los demandantes —con el número 0255—44: Debe hacerse la precisión de que, si bien en el dictamen refiere que en el predio del municipio se encuentra el “Instituto Técnico Julio César Turbay Ayala”, lo cierto es que la Sala evidencia que en realidad allí se ubica el Instituto Técnico María Ángela Torres Suárez.

En efecto, la siguiente es la imagen satelital del predio de los demandantes, distinguida con el recuadro amarillo, tomada el 29 de diciembre de 2020, incluida en el dictamen pericial45-46: 44 Con fundamento en la información catastral. Págs. 5 y 6. 45 P. 9. 46 Sobre el valor probatorio de las fotografías ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de mayo de 2016. Exp: 36.357. Las imágenes satelitales incluidas en dictámenes periciales han sido valoradas por esta Corporación en oportunidades anteriores siempre que se reúnan las exigencias respecto de su autenticidad, de acuerdo con los lineamientos de la jurisprudencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de octubre del 2020. Exp: 60.543. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 17 Que coincide, exactamente, con la capturada por el aplicativo Google Earth el 9 de agosto del 202247, y que da cuenta de que el predio vecino es el Instituto María Ángela Torres Suárez, y no el Julio César Turbay Ayala: De la imagen satelital incluida en el peritaje, así como de la declaración del técnico quien afirmó haber visitado los predios, se desprende con claridad que el inmueble de los demandantes fue, en efecto, parcialmente ocupado por la edificación del instituto municipal Ángela María Torres Suárez, que estaba, además, protegida con un muro de cerramiento al interior del terreno48.

Se resalta que el perito fue incisivo, tanto en su dictamen49 como en su declaración50, en que las obras no invadieron la totalidad del predio, sino apenas una parte de cuya extensión no podía dar cuenta, en atención a que, para tal 47 Consultada a través de Google Earth el 16 de octubre del 2024 a las 9:00 am: https://earth.google.com/web/search/becerril/@9.70367949,- 73.28482626,107.93825908a,576.56373662d,35y,0h,0t,0r/data=Cj4iJgokCTjnyFDwpzNAETbnyFD wpzPAGQErzNR9NklAIf8qzNR9NknAKhAIARIKMjAyMi0wOC0wORgBQgIIAToDCgEwSg0I______ ______ARAA.

Se destaca que, en esta oportunidad, se hizo uso de la herramienta tecnológica únicamente para corroborar que en el terreno colindante con el del demandante estaba situado el Instituto Educativo Ángela María Torres Suárez, y no aquel referenciado en el dictamen, para evitar un exceso ritual manifiesto al despojar de valor probatorio el dictamen pericial por el error respecto de la identificación nominal de la institución. En este orden de ideas, esta revisión no suplió la carga de la prueba que le asiste al demandante, en cuanto éste, en efecto, acreditó que el predio de su propiedad había sido ocupado con la construcción vecina, a partir de los linderos y cabida señalados en la escritura pública. 48 Archivo: 6ED_C03PRINCIPAL(.rar). 29DictamenPericialGilbertoIbarra.

P. 9. 49 Como lo expresa textualmente y lo grafica encima de la fotografía satelital. Ibid. 50 Índice SAMAI 28. Grabación audiencia de pruebas del 15 de junio de 2022. Minuto 13:30 a 13:48 aproximadamente. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 18 propósito resultaba necesario acompañar la prueba de un levantamiento topográfico, el cual no se practicó. 14.

En este orden de ideas, esta Sala advierte que el daño está probado, únicamente sobre la porción efectivamente ocupada, pues fue sobre ésta que se excluyó a los demandantes de su derecho real de propiedad, y no respecto del terreno restante, sobre el cual los propietarios siguen gozando plenamente de los atributos derivados de su dominio.

Como no se acreditó el área sobre la cual recayó la invasión por cuenta de la construcción, se harán las precisiones correspondientes en el acápite de perjuicios, en caso de proceder su reconocimiento. 3.1.2. Por la frustración del aprovechamiento económico del área no ocupada del predio 15. Como se señaló anteriormente, la ocupación permanente puede ocasionar otros perjuicios distintos al de la exclusión permanente de la propiedad, cuya certeza, en cualquier caso, debe quedar plenamente acreditada. 16.

El pedimento se basa en que, producto de la ocupación, los demandantes no pudieron ejecutar la construcción de 50 viviendas de interés social que habían proyectado con COMFACESAR, y del cual iban a obtener una utilidad de $300’000.000, porque el terreno restante ya no satisfacía las características necesarias. Al efecto, se aportó un certificado de la Caja de Compensación Familiar del Cesar, que reza: “EDUARDO JOSÉ CAYÓN MÁRQUEZ Representante Legal de C&M CONSTRUCCIONES como contratista habitual del Fondo de Adaptación y el Operador Zonal COMFACESAR, en la construcción de viviendas de interés social (…).

En ese sentido, certificamos que el contratista gestionó en el año 2015 un proyecto de viviendas de interés social en el Municipio [sic] de Becerril, en un lote identificado con el número de matrícula inmobiliaria 190-91466, con una extensión de 9.600 M2, en cuyo terreno se tenía proyectada la construcción de alrededor 50 casas. Sin embargo, las negociaciones no prosperaron y el proyecto no fue radicado y por consiguiente tampoco aprobado al percatarnos que el lote descrito no cumplía con los requisitos exigidos por nuestra entidad, toda vez que pudimos advertir la existencia de una invasión u ocupación del mismo, lo que afectaba directamente la Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 19 ejecución de un futuro contrato”51.

De lo anterior se desprende que los demandantes estaban en tratativas con COMFACESAR para la celebración del negocio jurídico narrado, que se frustró porque el lote ya no cumplía con las condiciones necesarias para el proyecto, debido a la ocupación parcial. Sin embargo —como bien lo sostuvo el a quo—, “las negociaciones no prosperaron”, por lo que se advierte que el contrato nunca se celebró, ni tampoco se acreditó que los demandantes gozaran de un derecho de celebrarlo, por ejemplo, a partir de un contrato preparatorio52, o si quiera que el proyecto fuera viable53, de modo que la utilidad que los demandantes esperaban percibir de su ejecución era una mera expectativa y, en consecuencia, este es un daño eventual, y no cierto. 17.

Ahora, la primera instancia condenó en abstracto con fundamento en que: “es posible que la forma en que el terreno fue ocupado y cercado haga inutilizable o inaprovechable comercialmente otra parte del inmueble que no ha sido ocupada. Esta desvalorización del inmueble también debe correr por cuenta de la Administración y hacer parte de la indemnización a cargo de los demandantes.”54.

Esta Sala no comparte esta apreciación, en primer lugar, porque ese no fue el daño cuyo resarcimiento se pretendió, lo que entraña una decisión extra petita, y, adicionalmente, tampoco se probó. Al efecto, debe resaltarse que la pretensión referente a la reparación integral de los perjuicios sufridos55 no puede entenderse como una solicitud indeterminada y omnicomprensiva del libelista que faculte al juzgador a indagar todos y cada uno de los posibles efectos derivados del evento dañoso, pues tal interpretación contraría el espíritu de la justica rogada que caracteriza a los procesos cuyo conocimiento le corresponde a esta jurisdicción56. 51 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 02PoderAnexos.

P. 14. 52 Como lo es la promesa, artículo 1611 del Código Civil. 53 Por ejemplo, con planos, licencias u otros actos que demostraran que, en efecto, el proyecto se iba a ejecutar en ese terreno. 54 P. 19 de la sentencia. 55 Pretensión de la reforma a la demanda: “Que en todo caso se repare integralmente los perjuicios sufridos conforme lo indica el artículo 16 de la ley 446 de 1.998, así como los cánones de la reciente jurisprudencia contencioso administrativa.” 56 “La jurisdicción de lo contencioso administrativo funciona bajo el principio de justicia rogada.

Ello significa que, por regla general, el operador jurídico no puede actuar de manera oficiosa, sino que Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 20 Véase que la condena en abstracto prevista en el artículo 193 del CPACA 57 únicamente procede cuando, habiéndose probado todos los elementos necesarios para la prosperidad de las pretensiones —en este caso, de responsabilidad del Estado—, incluyendo la causación del daño, se ausenta la demostración de su cuantía. En este sentido, esta figura no funge como una oportunidad procesal adicional para que la parte —que omitió su carga de probar dentro del proceso— subsane su deficiencia, y demuestre la certeza del daño, como elemento fundamental para estructurar el juicio de responsabilidad.

Se resalta que, en el caso de marras, además de que no hizo parte de la causa petendi, los demandantes no aportaron ningún elemento del cual pueda desprenderse que la porción de terreno no ocupado sufrió una desvalorización, o que la invasión redundó en la inutilización o desaprovechamiento comercial del predio restante, con lo que se impone concluir que la certeza de este daño no se probó. Únicamente se aportó la certificación transcrita de COMFACESAR que refiere que ese negocio jurídico en particular no se celebró, sin que de ello emane que el predio se desvalorizó, o perdió su utilidad comercial. 18.

Y si bien este asunto no fue objeto de impugnación por parte del municipio, lo cierto es que —como ya se expuso— el análisis de la responsabilidad del Estado se funda en el daño, como su primer elemento, de manera que la ausencia de su acreditación comporta la futilidad del análisis subsiguiente. En otras palabras, sin la su actividad se desarrolla respecto de los cargos que los ciudadanos plantean en ejercicio de las acciones constitucionales y legales que han sido previstas por el Legislador.

En otras palabras, le compete al administrado iniciar, impulsar y tramitar las actuaciones judiciales que le permitan defender sus pretensiones. De ahí que, este principio tenga dos implicaciones significativas. La primera, la imposibilidad de iniciar de oficio un trámite judicial, pues se entiende que la persona interesada en reclamarle a la Administración la ocurrencia de un daño antijurídico, tiene la carga procesal de presentar la demanda, exponiendo con suficiencia las razones que le sirven de fundamento a sus pretensiones.

Por consiguiente, el A quo no puede, al momento de tramitar y decidir de fondo el asunto, rebasar el marco de la relación jurídico procesal trabada por las partes.” Corte Constitucional. Sentencia SU-061 de 2018. 57 “Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el Código de Procedimiento Civil.” Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 21 demostración del daño se descarta la estructuración del deber de reparar. 19.

Por lo expuesto, esta Sala modificará la decisión respecto de la condena en abstracto por el daño consistente en la hipotética desvalorización del predio que no fue objeto de ocupación. En lo sucesivo, los demás elementos en que se edifica la responsabilidad se examinarán en relación con el daño que efectivamente fue acreditado, materializado en la pérdida de la porción del inmueble ocupado. 3.2.

La imputación del daño 20. La imputación es “la atribución jurídica de un daño a una o a varias personas que en principio tienen la obligación de responder”58. De acuerdo con la doctrina, este elemento “se estructura luego de haberse descubierto el nexo”59, pues, ab initio, la persona que ha causado materialmente el hecho generador del daño es a quien le resulta imputable60, salvo que se acredite que, por razones jurídicas, no le corresponde la obligación resarcitoria.

Así, esta Sección se ha ocupado de la distinción entre imputación y causalidad de la siguiente manera: “[l]a causalidad –y sus diferentes teorías naturalísticas– puede ser empleada para determinar probablemente cuál es el origen de un hecho o resultado en el mundo exterior, esto es, en el campo de las leyes propias de la naturaleza o del ser.

A contrario sensu [sic], la imputación surge de la atribución de un resultado en cabeza de un determinado sujeto; parte del hecho de la sanción originada en el incumplimiento normativo a un precepto de conducta, es decir, del deber ser”61. (Negrillas fuera del texto original). En este sentido, se ha reconocido que el juicio de responsabilidad exige que se evacúe un análisis causal naturalístico y un juicio valorativo respecto de la atribución normativa: “(…) resulta menester llevar a cabo tanto un análisis fáctico del proceso causal que, 58 Juan Carlos Henao.

Responsabilidad del Estado colombiano por Daños al medio ambiente. En: Responsabilidad por daños al medio ambiente. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2000. P. 160. 59 Héctor Patiño. Las causales exonerativas de la responsabilidad extracontractual. ¿Por qué y cómo impiden la declaratoria de la responsabilidad? Aproximación a la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Revista de derecho Privado. 20 (jun. 2011), 371–398. Universidad Externado de Colombia. P. 375. 60 Ibidem. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 26 de marzo de 2009. Exp: 17994. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 22 desde el punto de vista ontológico o meramente naturalístico, hubiere conducido a la producción del daño, como un juicio valorativo en relación con la posibilidad de imputar o de atribuir jurídicamente la responsabilidad de resarcir el perjuicio causado a la entidad demandada; dicho en otros términos, la decisión judicial que haya de adoptarse en torno a la responsabilidad extracontractual del Estado en un caso concreto debe venir precedida de un examen empírico del proceso causal que condujo a la producción del daño, de un lado y, de otro, de un juicio, a la luz de los diversos títulos jurídicos de imputación aplicables, en torno a la imputabilidad jurídica de dicho daño a la entidad demandada.

En consecuencia, no debe desdeñarse la importancia de precisar con mayor rigor, en el plano jurídico del Derecho de Daños, el concepto filosófico de causa, toda vez que en esta parte del universo del Derecho dicha noción ‘no se trata para nada de causa y efecto, en el sentido de las ciencias naturales, sino de si una determinada conducta debe ser reconocida como fundamento jurídico suficiente para la atribución de consecuencias jurídicas, o sea de la relación de fundamento a consecuencia’.

De hecho, uno de los tantos notables aportes de Hans Kelsen a la ciencia jurídica consistió en explicitar la distinción, no sólo terminológica sino —especialmente— conceptual entre la causalidad —entendida como conexión entre diversos elementos dentro del sistema de la naturaleza— y la imputación —referida al enlace formal que existe entre antecedente y consecuente y se expresa a través de reglas jurídicas—.”62.

(Negrillas fuera del texto original) En esta línea, para establecer la imputación, debe determinarse, primero, la causa material del daño63 que, según lo ha dispuesto esta Corporación, no se presume en ningún régimen de la responsabilidad: “El accionante también tiene que demostrar en juicio la causalidad adecuada entre el daño padecido y la conducta de riesgo imputada al Estado mediante prueba directa o indirecta, porque la ley no ha señalado en materia de relación causal ni presunciones legales respecto de las cuales, probado un hecho (s) el legislador infiera su causalidad adecuada, ni tampoco los conocimientos del juez sobre la realidad social lo autorizan para deducir con certeza el nexo de causalidad eficiente y determinante.

La prueba del nexo puede ser: a) directa, mediante los medios probatorios que lo representan por si [sic] mismo y/o b) indirecta, mediante indicios; este medio de convicción lógico indirecto, requiere de la demostración de unos hechos indicadores que apunten con fuerza el hecho indicado”64. (Negrillas y subrayados fuera del texto original).

Se destaca que la tesis actualmente aceptada por esta Corporación65 es la de la 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 11 de febrero de 2009. Exp: 17145. 63 La causalidad material es, también, un elemento autónomo e indispensable en la estructuración de la responsabilidad que no admite presunciones y que, como se ha dicho, se presupone al del análisis de la imputación. Héctor Patiño. Supra.

P. 372. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2002. Exp: 13477. 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2002. Exp: 12789. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia: “(…) la causalidad adecuada que ha sido adoptada por nuestra jurisprudencia como explicación para la atribución de un daño a la conducta de un agente, debe ser entendida en términos de ‘causa jurídica’ o imputación, y no simplemente como un nexo de causalidad natural”.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 30 de septiembre de 2016. Rad: SC13925. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 23 causalidad adecuada, de acuerdo con la cual, según la doctrina, se admite que: “(…) el curso causal se compone de condiciones que, a diferencia de la tesis anterior, no son todas equivalentes.

En efecto, desde la órbita de la equivalencia de las condiciones, una conducta es o no condición del daño, nunca la interrogante se plantea en una mayor o menor incidencia causal. Para la causalidad adecuada, una conducta podrá ser entendida como la causa del daño en la medida que así permita ser calificada luego de verificarse un juicio retrospectivo o ex ante de previsibilidad, probabilidad, o de experiencia de vida, que denominaremos juicio de adecuación y que es conocido comúnmente como de prognosis póstuma.

En otros términos, la inteligencia de la teoría se concentra en que habrá condiciones que más o menos probablemente habrán estado en posición de generar el daño”66. (Negrillas fuera del texto original). Al respecto, esta Sección ha dictaminado que: “Tal concepción [de equivalencia de condiciones] debe entonces complementarse en el sentido de considerar como causas jurídicas del daño, sólo aquéllas que normalmente contribuyen a su producción, desechando las que simplemente pueden considerarse como condiciones.

Tal como lo proponen los partidarios de la teoría de la causalidad adecuada, expuesta por el alemán Von Kries, ‘sólo son jurídicamente causas del daño, aquellos elementos que debían objetiva y normalmente producirlo’.”67. (Negrillas fuera del texto original). 21. Por su parte, la comprobación de una causa extraña —fuerza mayor, hecho del tercero o hecho de la víctima68— infirma la imputabilidad, por cuanto desestructura el nexo de causalidad planteado, o acredita que, si bien causó materialmente el daño, lo hizo por cuenta de un hecho externo, imprevisto e irresistible69.

En lo que atañe el hecho del tercero, esta Corporación ha señalado que “se configura siempre y cuando se demuestre que la circunstancia extraña es completamente ajena al servicio y que este último no se encuentra vinculado en 66 Cristián Aedo Barrena y Renzo Munita Marambio. Algunos problemas que plantean las teorías de la equivalencia de las condiciones y de la causalidad adecuada en la responsabilidad civil.

Latin American Legal Studies, Vol. 11 N. 1, pp. 297-352, 2023. 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 11 de septiembre de 1997. Exp: 11764. 68 El caso fortuito no es considerado por esta Corporación como una causa extraña, en cuanto la causa del daño no es exterior a la actividad o servicio: “Se ha dicho que la fuerza mayor es causa extraña y externa al hecho del demandado; se trata de un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es ajeno y exterior a la actividad o al servicio que causó el daño. El caso fortuito, por el contrario, proviene de la estructura de la actividad de aquél, y puede ser desconocido, permanecer oculto, y en la forma que ha sido definido, no constituye una verdadera causa extraña, con virtualidad para suprimir la imputabilidad del daño. (…).” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de Unificación del 19 de julio de 2000. Exp: 11842. 69 Héctor Patiño. Supra. Págs. 376 y 377. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 24 manera alguna con la actuación de aquél”70 o, lo que es lo mismo, que el tercero no es una de las personas por las cuales, por virtud de la ley, el demandado debe responder71. 22.

Se recuerda que la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar concluyó que la ocupación le resultaba imputable al municipio, por cuanto fue quien contrató las obras de ampliación del Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez que sobrepasaron los linderos del inmueble de los demandantes. Lo anterior, en consideración a que la responsabilidad estatal por ocupación permanente ha sido entendida por esta Corporación como de corte objetiva, por lo que basta probar los derechos sobre el predio, y la ocupación por parte de la Administración. Por su parte, la entidad, en la impugnación, insiste en que no se probó que hubiera incurrido en una falla en el servicio producto de la cual hubiera resultado el daño, pues la ocupación provino del consorcio Becerril, quien fue el encargado de ejecutar la obra, y del interventor, a cuyo cargo estaba su vigilancia, terceros que nada tenían que ver con la Administración. 23.

Sobre la imputación que le corresponde al Estado por los daños causados con ocasión de trabajos u obras públicas, esta Corporación ha trazado un derrotero, que se pasará a exponer. 3.2.1. La imputación al Estado de los daños causados por trabajos u obras públicas 24. De antaño, esta Corporación ha considerado que el Estado responde por los daños causados por su contratista en la ejecución de las obras o trabajos públicos72, en virtud de que: “Cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente.

Es ella la dueña de la obra; su pago afecta siempre el patrimonio estatal y su realización obedece siempre a razones de servicio y de interés general. El hecho de que no la ejecute con personal vinculado a su servicio obedece, la más de las veces, a insuficiencia o incapacidad técnica de su propio personal o a falta de equipo adecuado.

Por tal razón la administración, sin que por 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 26 de marzo de 2008. Exp: 16530. 71 Matilde Zavala de González. Actuaciones por daños. Editorial Hammurabi, Buenos Aires. P. 172. 72 Entre otras, en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 28 de mayo de 1998. Exp: 10624 y sentencia del 28 de agosto de 1997, exp: 13028. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 25 eso pierda la actividad el carácter de público, debe acudir a la colaboración de los particulares para el cumplimiento de ciertos cometidos de servicio.

La colaboración en el caso de obra pública no vuelve privada esa actividad, como no le quita el carácter de público al trabajo así ejecutado. Esa colaboración por participación cuando es voluntaria, caso del cocontratante de la administración cuya actividad tienda a la prestación o ejecución de un servicio público, hace a este particular partícipe ocasional de la función pública no en calidad de agente o funcionario sino como un órgano más de la gestión estatal.”73.

(Negrillas fuera del texto original). Se trata de un evento de responsabilidad directa de la Administración, en el que se asume que el contratista que produjo el daño integra —como un órgano— la estructura del ente estatal74, de modo que las cláusulas de indemnidad que el Estado pacte con su colaborador no resultan oponibles a los terceros damnificados, quienes, en consecuencia, podrán demandar al Estado, al contratista, o a los dos 75.

Esta posición ha sido reiterada recientemente por esta Sección con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga), así: “[A]l respecto resulta ilustrativo señalar que la ley y la jurisprudencia han sido claras en señalar que es procedente imputar al Estado el daño padecido por los ejecutores de la obra o por terceros ajenos a ella, en consideración a su condición de dueña de la misma.

Así lo explicó la Sala, con fundamento en que ‘el régimen de responsabilidad que se aplica frente a los daños derivados de la ejecución de una obra pública, debe definirse con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga) que hace responsable de los perjuicios a quien crea la situación de peligro, toda vez que cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente.’ Se advierte además que la entidad puede obtener de su contratista o asegurador el reembolso de lo pagado por concepto de la indemnización a terceros, en consideración a que el primero asume esa obligación al contratar con el Estado, como también la de garantizar las indemnizaciones por daños causados al personal utilizado para la ejecución del contrato o a los terceros, conforme lo prevé la ley 80 de 1993, arts. 25 numeral 19 y 60 de la Ley 80 de 1993) [sic], en el entendido de que ‘dicha circunstancia, por sí sola no exime de responsabilidad a la entidad propietaria de la obra pública, sin perjuicio de que pueda obtener el reembolso de las sumas pagadas del contratista o de la compañía de seguros (…)’.”76. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 9 de octubre de 1985. Exp: 4556. Reiterado, entre otras, en la sentencia del 25 de junio de 1997, exp: 10504. 74 “Por tal motivo la conducta o actuación de dicha persona es la conducta o actuación del Estado mismo. De allí que sostenga la doctrina que sería un contrasentido hablar de responsabilidad indirecta, pues los servidores públicos no son terceros respecto del Estado, sino partes del mismo, ejecutores de la actividad estatal, la que no se concibe sino a través de las acciones u omisiones de las personas vinculadas a su servicio.” Supra, exp: 4556. 75 Ibidem. 76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 14 de octubre del 2021. Exp: 53448. En cita de sentencias del 3 de mayo de 2007, exp. 19420; del 11 de mayo de 2017, proceso No. 25000-23-26-000-2003-01208-01(39901); y del 26 de febrero de 2015, proceso No. 44001-23-31-000-2001-00706-01(25640). Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 26 (Negrillas fuera del texto original). 25.

Ahora, para desprender la atribución jurídica al Estado, es preciso que se demuestre que el daño —causado materialmente por el contratista estatal— se produjo en desarrollo de las actividades contratadas: “En materia de responsabilidad extracontractual la Corporación ha señalado que la administración en los casos relacionados con daños causados a terceros en la ejecución de obras públicas mediante el concurso de contratistas, la respectiva entidad estatal se obliga a resarcir al damnificado si prueba éste que los perjuicios se han derivado en desarrollo de tales trabajos, y si además, la demanda ha sido dirigida contra dicha entidad o contra ambos, demostrando claro está que el servicio funcionó mal, no fue prestado o se prestó irregularmente o por lo menos que acredite que aquel emergió con ocasión de la prestación del servicio.

(Nexo causal).”77. (Negrillas fuera del texto original). Véase que, de acuerdo con este criterio, siempre que el daño se produzca en el marco del servicio, el contratista que lo causó no es un tercero ajeno a la Administración y, por tanto, la entidad mantiene la obligación resarcitoria respecto del afectado. Para efectos de establecer el nexo con el servicio, el juez puede servirse de criterios orientadores como si el evento dañoso ocurrió en el ámbito espacial o temporal del contrato, en el lugar y con los elementos dispuestos para su ejecución, y con el fin de cumplir las obligaciones contractuales78. 3.3.

El fundamento del deber de reparar daños en eventos de ocupación permanente de inmuebles 26. Se recalca que el daño aquí reclamado —y probado— consiste en la ocupación permanente del inmueble con las obras contratadas por el municipio de Becerril, por lo que se abordará el asunto atinente al fundamento de la responsabilidad. 27. Esta Sección79 ha sostenido reiteradamente que la responsabilidad del Estado por la ocupación de inmuebles es objetiva, en cuanto implica el rompimiento de la 77 Supra, exp: 13028 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 15 de julio de 2020. Exp: 47956. 79 Entre otras, en sentencia de esta Sección del 12 de noviembre de 1998, exp: 13531; sentencia del 25 de abril del 2012, exp: 21687; del 25 de mayo del 2011, exp: 20025; del 28 de enero del 2015, exp: 34170; y del 4 de junio del 2021, exp: 39596. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 27 igualdad de las cargas públicas, de modo que únicamente debe demostrarse que la Administración invadió el predio ajeno, sin que resulte relevante la falla del servicio.

En palabras de la jurisprudencia: “Tratándose de supuestos como el que mediante esta providencia se resuelve, la Sala ha sostenido que el régimen aplicable corresponde a la especie de la responsabilidad objetiva80 y que hay lugar a declararla una vez demostrado que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante fue ocupado permanentemente por la Administración o por particulares que actúan autorizados por ella81 La imposición de la obligación resarcitoria a cargo del Estado en este tipo de casos se justifica por la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas en que la ocupación se traduce, pues no existe para el particular afectado el deber jurídico de soportar, sin compensación alguna, el detrimento que a su patrimonio ⎯material o inmaterial⎯ se ocasiona a causa de la realización de unas obras o trabajos públicos que bien pueden reportar beneficio para la colectividad entera, pero lesionan desproporcionadamente los derechos de un coasociado.

La concreción y prevalencia del interés general ⎯artículo 1º de la Constitución Política⎯, si bien respalda y orienta teleológicamente la actividad administrativa, no justifica el desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos e intereses del individuo, cuya salvaguarda también constituye fin esencial del Estado a tenor de lo normado por el artículo 2º de la Carta.”82.

(Negrillas fuera del texto original). 28. Con todo, sin desconocer el criterio imperante frente a ese tópico, no puede soslayarse el hecho de que la ocupación permanente, con la que, sin duda, se causa el daño consistente en la afectación o limitación a la propiedad del demandante que, por supuesto, no tiene el deber de soportar, no constituye, por esa razón, un evento de responsabilidad sin falta, en la medida en la que la ocupación carente de título jurídico que la legitime o justifique configura por sí misma, una falla en el servicio, como se pasará a exponer.

En primer lugar, cabe señalarse que, según ha sido explicado por esta Sección83 y por la Corte Constitucional84, la antijuridicidad recae en el daño que el particular no tiene el deber de soportar, asunto que corresponde al análisis de fundamento y que, a su turno, se subsume en todos los regímenes de responsabilidad existentes, sin 80 Cita original del texto: “En este sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2005, Radicación número 13.643, Consejero Ponente: Germán Rodríguez Villamizar, Actor: Pablo Daniel Portilla Maya.” 81 Cita original del texto: “Criterio que fue reiterado por la Sala en sentencia proferida el 4 de diciembre de 2006, expediente 15.351.

Actor: Ilmo Giraldo Chávez.” 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 10 de junio del 2009. Exp: 15817. 83 Entre otras, en sentencias del 28 de mayo de 1992, exp: 6771; y del 2 de marzo de 1993, exp: 7429. Con fundamento en la doctrina del profesor Eduardo García de Enterría. 84 Sentencia C-333 de 1996.

Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 28 que sea exclusivo del régimen objetivo. De modo que el daño ocasionado por la ocupación permanente de un inmueble desprovista de título que la justifique, deviene en antijurídico, independientemente del fundamento o régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto.

En segundo lugar, se destaca que la ocupación permanente de inmuebles configura una falla del servicio, al punto que la misma jurisprudencia que ha defendido la objetividad de este régimen, ha sostenido que la ocupación permanente o temporal de facto corresponde a: “(…) cuando el Estado no actúa conforme al ordenamiento, sino que ocupa los bienes de los particulares sin un título jurídico válido para hacerlo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tendrá que ser conminado a responder patrimonialmente por los daños.”85.

(Negrillas fuera del texto original). Quiere decir lo anterior que el Estado puede —legítimamente— gravar la propiedad privada86 o adquirirla mediante enajenación voluntaria o, incluso, expropiarla, con el fin de satisfacer necesidades públicas que, por principio, prevalecen sobre las particulares, para lo cual, de manera imperativa, debe surtir el procedimiento previsto en la ley, que entraña, por virtud del artículo 58 Constitucional87, el reconocimiento económico a favor del propietario perjudicado.

De acuerdo con esta Corporación, el proceso de expropiación previsto en la Ley 388 de 1997 consta de tres fases: “-La primera radica en la afectación de un inmueble, adoptada por vía administrativa por causa de una obra pública. Dicha medida debe inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria del bien y tiene un límite temporal, en el cual podrá acordarse con el propietario el reconocimiento y forma de pago de los perjuicios causados durante el tiempo de la afectación y/o iniciar el proceso de negociación para la posterior adquisición del bien a partir de una presentación formal de oferta. -Seguidamente se presenta una etapa de negociación entre la entidad competente 85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 4 de junio de 2021. Exp: 39596 86 Son distintas las normas que regulan la imposición de servidumbre, según el fin que justifique el gravamen. En cualquier caso, se resalta que se trata de procedimientos administrativos que culminan con la constitución de la limitación en acto administrativo. A modo de ejemplo, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de septiembre del 2024. Exp: 66400. 87 “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.” Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 29 y el propietario del bien, que se surte con la finalidad de llegar a un acuerdo de voluntades en relación con la transferencia de dominio y el precio que por ello debe reconocerse, cuyo valor debe atender, entre otros criterios, a la destinación económica del bien.

Esta etapa inicia con la formulación de la oferta de compra por la entidad, la cual debe inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria y comunicarse a su dueño para que manifieste su consentimiento o su rechazo dentro del término legal. -Finalmente, si el proceso de negociación directa o enajenación voluntaria fracasa, bien por no existir consenso respecto de la oferta, bien por no celebrarse el contrato de compraventa dentro de los términos previstos o porque el propietario hubiere incumplido la obligación de transferirle a la entidad adquirente el derecho de dominio en los términos pactados, se seguirá el procedimiento de expropiación judicial, por regla general, o administrativa, en los casos de declaratoria de urgencia. En ambos escenarios se discutirá y fijará el precio indemnizatorio correspondiente al daño emergente y al lucro cesante.”88.

(Negrillas fuera del texto original). El ordenamiento jurídico reconoce que, por motivos de utilidad pública o interés social, la Administración puede imponer su poder de imperio y, mediante acto administrativo o mediando un procedimiento judicial, gravar la propiedad privada o adquirir su propiedad, con lo que, de suyo, se reconoce que el interés particular debe ceder ante la necesidad pública, para lo cual debe surtir los trámites dispuestos por la Constitución y la ley.

Sobre este asunto, la Corte Constitucional admitió que: “(…) las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos.

No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar. Por tanto, en cuanto el Art. 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de 1998, y el Art. 136 del mismo código, modificado por el Art. 44 de dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los perjuicios causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al Art. 58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de propiedad 88 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 5 de abril de 2017. Exp: 50887. Sobre el trámite también se han pronunciado la Sección Quinta en sentencia del 24 de mayo del 2018, exp: 25000-23-24-000-2010-00133-01, y del 18 de julio del 2019, exp: 3959605001-23-31-000-2004-04088-01; y la Sección Primera en sentencia del 21 de enero del 2016, exp: 05001-23-31-000- 2002-04925-01; así como la Corte Constitucional, sentencia C-1074 de 2002.

Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 30 privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente. Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la situación irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas.

(…)”89. (Negrillas fuera del texto original). En oposición, cuando el Estado ocupa un predio sin haber agotado el procedimiento que la ley prevé para esos eventos, incurre —por esa misma razón— en una irregularidad, en cuanto dicha omisión comporta el desconocimiento del contenido obligacional a su cargo90. Por lo expuesto, se concluye que la ocupación permanente o temporal de inmuebles de facto por parte de la Administración constituye, de suyo, una falla en el servicio y, por esa virtud, la responsabilidad debe analizarse a la luz de ese fundamento. 29.

Deviene imperante resaltar, en este punto, que esta precisión no es de menor envergadura, ni un asunto meramente formal, pues, de acuerdo con la jurisprudencia, la falla del servicio es: “(…) el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete - por principio - una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación administrativa a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual.”91.

(Negrillas fuera del texto original). En este sentido, el reconocimiento expreso de que la Administración ha incurrido en falla repercute en la adopción de políticas de prevención y mejora, que incentivan la reducción paulatina de los hechos dañosos, además de que habilita a la entidad condenada a ejercer la acción de repetición en contra de su agente que, con su culpa o dolo, causó el daño92. 89 Corte Constitucional.

Sentencia C-864 del 2004. 90 Definición de falla en el servicio. Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo del 2007. Exp: 27434. 91 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993. Exp: 8163. Reiterado, entre otras, en sentencias del 13 de julio de 1993, exp. 8163; y del 16 de julio de 2008, exp. 16423. 92 Sin perjuicio de que la jurisprudencia haya admitido que las entidades repitan en contra de sus agentes cuando han sido condenadas bajo un régimen de responsabilidad objetiva, siempre que, en ese proceso, demuestren la culpa o dolo del repetido.

Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 31 30. Ahora, se resalta que la carga probatoria definida por esta Corporación para la prosperidad de las pretensiones de responsabilidad del Estado por ocupación permanente o temporal se mantiene incólume, debiendo el demandante acreditar los derechos ejercidos sobre el predio ocupado, y la ocupación de ese inmueble por parte de la Administración. Lo que ocurre es que, la prueba de la ocupación entraña la de la falla, pues, como se ha señalado, la intrusión es, en sí, un incumplimiento del contenido obligacional.

Se advierte, entonces, que con esta precisión no se configura un régimen de presunción de falla, pues la carga de la prueba de todos los elementos —incluida la de la ocupación por parte de la Administración— recae exclusivamente sobre el demandante. 31. Por lo expuesto, esta Sala aclara que la responsabilidad derivada de los daños ocasionados por la ocupación permanente o temporal se fundamenta, en esencia, en la falla del servicio, que se erige porque la Administración toma un predio para sí, sin surtir el trámite administrativo o judicial exigido y permitido por el ordenamiento jurídico para adquirir el dominio o gravar los inmuebles de los particulares. 3.4.

Caso concreto 3.4.1. Sobre la imputación del daño al municipio de Becerril 32. En el análisis del daño, se verificó que el edificio correspondiente a la ampliación del Instituto Técnico María Ángela Torres Suárez sobrepasó los linderos propios y se construyó parcialmente en el terreno de los demandantes. Al plenario se aportó el contrato 032 del 2015, suscrito entre el municipio de Becerril y el consorcio Becerril 2015, con el objeto de construir el edificio 3 del Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez93.

Así, en el presente asunto, no cabe duda de que la ocupación fue producida en desarrollo de las obras contratadas. Se desprende de lo anterior que la obra con la que se ocupó el predio ajeno fue 93 Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 16ContestacionMunicipioBecerril. P. 11. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 32 contratada por el ente territorial demandado, lo que, en virtud del ya expuesto principio ubi emolumentum ibi onus esse debet, según el cual “cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente”, redunda en que el daño le resulte imputable. 33.

Habiendo concluido que la obra era del Estado, le correspondía a éste evacuar el procedimiento legal con el fin de adquirir la franja que se necesitaría para la construcción del inmueble, a pesar de lo cual se omitió y se ocupó de facto. Conforme lo expuesto, el municipio de Becerril ocupó parcialmente el predio ajeno con la construcción del edificio del Instituto Técnico María Ángela Torres Suárez, sin haber surtido el trámite legal para adquirir la propiedad de la porción invadida, por lo que el daño se causó por falla en el servicio.

En este sentido, la excepción de hecho del tercero propuesta por la entidad no tiene efecto liberatorio, en cuanto el contratista, según lo explicado, en estos casos, no es realmente un tercero respecto de la Administración. 3.4.2. Sobre la imputación del daño al consorcio Becerril 2015 y consorcio Intervmega Becerril 34. Esta Sala no desconoce que el Consorcio Becerril 2015 y Consorcio Intervmega Becerril, en calidad de contratista de obra e interventor, respectivamente, fueron vinculados a este proceso en el trámite de la primera instancia94.

No obstante, el daño demostrado —consistente en la ocupación permanente— es exclusivamente imputable a la entidad territorial, en virtud de que es el propietario del instituto edificado en el terreno de los demandantes, y la indemnización equivale al valor comercial de la franja ocupada, lo que, a su vez, comporta el título traslaticio de dominio a su favor.

Asimismo, el municipio no demostró que sus contratistas hubieran actuado por fuera de los términos del negocio jurídico celebrado, o en desconocimiento de sus órdenes, por lo cual no se configura el hecho del tercero con los respectivos efectos 94 Audiencia inicial del 6 de febrero de 2018. Archivo: ED_C01PRINCIPAL(.rar). 30ActaAudienciaInicial.

A pesar de lo cual no contestaron la demanda, según consta el informe secretarial del 22 de agosto del 2019. Archivo: 5ED_C02PRINCIPAL (.rar). 22InformeSecretarial. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 33 liberatorios de la responsabilidad.

IV. Conclusión 35. De acuerdo con los problemas jurídicos esbozados, esta Sala concluye que se acreditó la ocupación permanente de una porción del inmueble de los demandantes, con lo cual se causó el daño consistente en la exclusión definitiva de la propiedad de los demandantes sobre la franja ocupada, que resulta imputable al municipio de Becerril a título de falla en el servicio, en consideración a que fue quien contrató la obra con la que se afectó el dominio sobre el predio y es el propietario del instituto construido, sin surtir el procedimiento exigido por la ley para adquirir el bien legítimamente.

Ahora, no se probó el daño correspondiente a la desvalorización de la porción del predio que no fue objeto de ocupación, reconocido por la primera instancia, por lo que corresponde modificar la decisión del a quo en el sentido de declarar la responsabilidad extracontractual del demandado y condenarlo al pago del daño efectivamente probado, que no es otro distinto al del valor comercial de la parte ocupada.

V. Perjuicios 36. Bajo el contexto de que la ocupación fue acreditada y, con ella, el daño a la propiedad causado a los demandantes, pero no así su cuantía, en cuanto no se estableció la extensión precisa de tierra ocupada, corresponde condenar en abstracto en los términos del artículo 193 del CPACA95, de manera que le incumbe al demandante promover el trámite incidental con la liquidación motivada y especificada de su cuantía, que deberá atender los parámetros que a continuación se enlistan: 95 “Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el Código de Procedimiento Civil. // Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.

Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea.” Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 34 (i) El incidente deberá promoverse ante el Tribunal de primera instancia en la forma y términos previstos por el artículo 193 del CPACA – modificado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021.

(ii) Para hallar la cuantificación del daño emergente aquí reconocido, se deberá tener en cuenta el área del terreno ocupado por el municipio de Becerril y su valor en la fecha de la ocupación. (iii) El valor que se calcule será objeto de actualización desde que los demandantes verificaron la ocupación, es decir, desde el 22 de mayo del 2015.

(iv) El cumplimiento de la condena que aquí se profiere se sujetará a lo dispuesto en los artículos 191, 192 y 195 del CPACA. VI. Costas 37. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por el CGP, que, a su turno, en el numeral 1 de su artículo 365, establece que “se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto”, que, de acuerdo con el numeral 8, sólo se reconocerán “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

De acuerdo con el artículo 361 ibidem, las costas “(…) están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho (…)”, estas últimas, vale aclarar, las determina el juez de cada instancia por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura, que, para este asunto, se rigen por el Acuerdo 10554 de 201696.

Como en el presente asunto se modificará la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar en lo que atañe a la condena en abstracto, sin que ello implique que se ha accedido a alguno de los cargos de la impugnación, en los términos de la ley correspondería condenar en costas en la segunda instancia a la parte que formuló el recurso de apelación que, en este caso, es el extremo pasivo; no obstante, se 96 La demanda se presentó el 30 de mayo de 2018.

El Acuerdo 10554 fue expedido y publicado el 5 de agosto de 2016 y entró a regir para los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación. Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 35 resalta que no se comprobó la causación de expensas ni de agencias, en cuanto la parte demandante no realizó ninguna actuación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 9 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de modo que quedará de la siguiente manera: “1°.

DECLARAR administrativa y patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE BECERRIL por los perjuicios ocasionados a los señores EDUARDO JOSÉ CAYÓN MÁRQUEZ y CLEMENTE AHIZA OÑATE SALINAS, con ocasión a la ocupación permanente y parcial del inmueble de su propiedad, esto es, el identificado con matrícula inmobiliaria No. 190- 91466, según lo expuesto en la parte considerativa de la providencia. 2°.

CONDENAR en abstracto al MUNICIPIO DE BECERRIL a pagar los perjuicios correspondientes a la lesión a la propiedad sobre la porción del bien efectivamente ocupada. Para la liquidación, el demandante deberá promover el incidente de acuerdo con el artículo 193 del CPACA, según la parte motiva de esta sentencia. 3°. La presente decisión junto con el auto que decida el incidente de liquidación de perjuicios, debidamente ejecutoriados, deberán protocolizarse e inscribirse ante la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente para que sirva de título traslaticio de dominio, de manera que la porción de terreno que comprenda la indemnización final pase a ser propiedad del municipio demandado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 191 del CPACA. 4°.

Condenar en costas a la parte demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión. Se fijan como agencias en derecho correspondientes a la primera instancia el valor equivalente al 5% de las pretensiones reconocidas en la presente decisión, porcentaje que será aplicado al valor que arroje el incidente de liquidación de perjuicios como monto a indemnizar. 5°.

La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en la forma establecida en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6° En firme esta providencia, ARCHIVESE el expediente” Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas Demandado: Municipio de Becerril y otros Asunto: Reparación Directa 36 SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia al recurrente.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE97 WILLIAM BARRERA MUÑOZ NICOLÁS YEPES CORRALES 97 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

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