Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Demandante: ARMANDO LOZANO RODRÍGUEZ Demandado: CARLOS ESTEBAN TAPIAS ARRIETA – CONCEJAL DE BUENAVISTA (SUCRE), PERIODO 2024-2027 Tema: Requisitos de la solicitud de suspensión provisional de los actos de elección. Doble militancia en la modalidad de apoyo.
AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 7 de febrero de 2024, por el cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó la suspensión provisional del acto de elección del demandado como concejal del municipio de Buenavista (Sucre). 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Armando Lozano Rodríguez, obrando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Carlos Esteban Tapias Arrieta como concejal del municipio de Buenavista (Sucre), para el período 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON de 2 de noviembre de 2023, proferido por la comisión escrutadora municipal de ese ente territorial. 1.2.
Hechos El demandante narra que el 29 de julio de 2023, el señor José Nicolás Arrieta Guzmán se inscribió como candidato a la Alcaldía de Buenavista (Sucre), con aval del partido Conservador Colombiano. Por otra parte, informa sobre la inscripción para la misma fecha de la lista de candidatos al Concejo del mencionado municipio, por el partido Cambio Radical, entre ellos, el señor Carlos Esteban Tapias Arrieta, demandado en esta oportunidad.
Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Relata que los dos ciudadanos mencionados resultaron elegidos el 29 de octubre de 2023 en los respectivos cargos que aspiraron, de conformidad con los respectivos formularios E-26.
Sostiene que, durante el periodo para la propaganda y eventos políticos, que ubica entre el 30 de julio y el 22 de octubre de 2023, los candidatos de la lista del partido Cambio Radical al concejo municipal, especialmente el demandado, «actuaron en favor» del candidato a la alcaldía por el partido Conservador, José Nicolás Arrieta Guzmán. A su vez, asegura que este último financió las campañas de los mencionados candidatos al concejo.
Explica que el apoyo mutuo consta en videos de actos públicos electorales, difundidos en redes sociales, como Facebook. En tal sentido, asegura que «el mencionado candidato al concejo por el Partido Cambio Radical el señor CARLOS ESTEBAN TAPIAS ARRIETA, APOYO (sic) en más de una ocasión y públicamente en los actos políticos denominados Tarimazos, Al (sic) candidato del (sic) El Partido Conservador Colombiano, aspirante a la alcaldía El señor José Nicolás Arrieta Guzmán, quien convocada (sic), organizaba y orquestaba los actos de proselitismos políticos» (destacados del original). 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación La parte actora invoca como normas infringidas por el acto acusado los artículos 107 de la Constitución Política, 2º y 29 de la Ley 1475 de 2011 y 137, 139 y 275, numeral 8 de la Ley 1437 de 2011. También incluye entre las disposiciones violadas las Resoluciones 2151 y 0266 de 2019 del Consejo Nacional Electoral1 y los estatutos y códigos de ética de los partidos Conservador Colombiano y Cambio Radical.
Dentro de este marco normativo, la parte actora fundamenta la doble militancia que atribuye al señor Carlos Esteban Tapias Arrieta, inscrito por Cambio Radical, en el presunto apoyo brindado a la campaña del hoy alcalde de Buenavista (Sucre) del partido Conservador Colombiano, en varios eventos políticos de los que aporta videos publicados en redes sociales.
Destaca que los avales otorgados por ambas colectividades contenían la prohibición expresa de usarlos para adherir o brindar apoyo programático a otras organizaciones políticas. Al respecto, considera que «no es posible en Colombia desarrollar de forma unilateral, arbitraria y de facto, por parte de los candidatos ( ) una unión partidista o asociación entre partidos o movimiento (sic) políticos o realizar algún tipo de alianzas en la forma de coaliciones, adhesiones o apoyos públicos a determinada campaña o 1 Sobre la inscripción de listas en coalición para corporaciones públicas.
Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 realizar algún acuerdo programático entre partidos o movimiento (sic) políticos, si no es con estricto apego a la ley y a las normas que lo reglamentan».
Señala que la inscripción de listas y cargos por coaliciones es un derecho constitucional, cuyo ejercicio está condicionado por factores objetivos, como un acuerdo previo entre los coaligados en la etapa preelectoral, con el fin de contribuir al fortalecimiento de las colectividades minoritarias. Aduce que, en este caso, no hubo ningún tipo de acuerdo ni «co-aval» que les permitiera al concejal demandado y al actual alcalde de Buenavista desarrollar sus campañas en «unión partidista», lo que los hace incurrir en doble militancia política. 1.4.
Solicitud de suspensión provisional En un capítulo de la demanda, el actor solicita esta medida cautelar contra el acto de elección acusado porque el demandado, siendo candidato del partido Cambio Radical, manifestó de forma reiterada y pública su apoyo al candidato a la Alcaldía de Buenavista por el partido Conservador, «con pleno conocimiento de la constancia de una prohibición a todos los integrantes de la lista que aspiran al concejo de Buenavista» en los avales que les fueron otorgados y sin que existiera un acuerdo de coalición. 1.5.
Intervenciones durante el traslado de la petición cautelar2 1.5.1. Por intermedio de apoderado judicial, el concejal Carlos Esteban Tapias Arrieta solicitó que no se accediera a la suspensión provisional que propuso la parte actora, ante la «inexistencia y atipicidad» de la doble militancia que se le atribuye. En su defensa, alega que su colectividad, Cambio Radical, no inscribió candidato a la Alcaldía de Buenavista y, además, adhirió a la candidatura del señor José Nicolás Arrieta Guzmán, mediante «acuerdo de adhesión programática», que aportó al expediente, suscrito el 29 de agosto de 2023 con los partidos Conservador Colombiano y Alianza Social Independiente (ASI).
Argumenta que el acuerdo de adhesión es un legítimo mecanismo alterno para que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos puedan, de forma autónoma, concertada y conjunta, apoyar la campaña electoral de un candidato que está previamente inscrito. Por lo tanto, concluye que no incurrió en conductas de deslealtad política, sino que actuó bajo estricto cumplimiento de las directrices de la colectividad que lo avaló. 2 El tribunal corrió traslado mediante auto de 16 de enero de 2024.
Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por otra parte, hizo referencia a la Resolución 13440 de 19 de octubre de 2023, por la cual el Consejo Nacional Electoral negó la solicitud de revocatoria de la inscripción de la lista de los candidatos al Concejo de Buenavista del partido ASI, basada en las mismas razones que ahora se debaten, precisamente porque se probó que hubo un acuerdo de adhesión entre las agrupaciones políticas previamente referidas. 1.5.2.
La Procuraduría 164 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Sucre intervino durante el traslado de la petición cautelar, con un concepto en contra de su decreto. Al respecto, señaló con base en las pruebas del expediente que, si bien no existió formalmente un compromiso del partido Cambio Radical para inscribir al aspirante del partido Conservador a la Alcaldía de Buenavista, José Nicolás Arrieta Guzmán, la coalición no es la única forma de agregar apoyos a una candidatura.
También destacó que las adhesiones no tienen una formalidad determinada ni la necesidad de ser registradas ante las autoridades electorales, e incluso es suficiente la materialización de asistencia o ayuda válida de un partido a otro dentro del certamen electoral. Por lo tanto, consideró que no se cumplen los presupuestos para acceder a la suspensión provisional, previstos en los artículos 230 y 231 del CPACA, «pues, no es posible establecer claramente las circunstancias fácticas y jurídicas del presunto apoyo realizado por el demandado a la candidatura del señor JOSE NICOLAS ARRIETA GUZMAN». 1.6.
El auto apelado Mediante auto de 7 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto acusado. Para sustentar esta última decisión, el a quo tuvo en cuenta que «dentro del presente trámite cautelar se manifestó que el Partido Cambio Radical no inscribió candidato propio a la alcaldía del Municipio de Buenavista para las elecciones del 29 de octubre de 2023 y por ello, suscribió Acuerdo de adhesión con los partidos Conservador Colombiano y el Partido Alianza Social Independiente -ASI-, donde se convino respaldar como candidato único a la Alcaldía Municipal de Buenavista Sucre, al señor José Nicolás Arrieta Guzmán, avalado por el Partido Conservador».
Precisó que la adhesión es una figura del ordenamiento jurídico que, sin mayores formalidades ni registro, permite a los partidos respaldar candidatos de otras colectividades a cargos uninominales cuando no participan en la coalición, lo cual impone disciplina en el acompañamiento del candidato apoyado. De ahí concluyó que, a primera vista, no se advertía la infracción normativa para decretar la medida cautelar.
Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.7. Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio, de apelación, contra el auto de 7 de febrero de 2024, previamente reseñado.
Se opuso especialmente a tener por cierto que el partido Cambio Radical suscribió un acuerdo de adhesión, pues «no existe manifestación expresa o alguna resolución del partido» que lo avale. Por el contrario, aseguró que el partido Conservador Colombiano negó la existencia de dicho acuerdo en respuesta a una petición ciudadana, documento que aportó con el recurso3.
Agregó que la Registraduría Nacional del Estado Civil también le informó que las colectividades ASI, Cambio Radical y Conservador no realizaron coalición para postular candidato a la Alcaldía de Buenavista (Sucre) en las pasadas elecciones del 29 de octubre de 2023, de acuerdo con las pruebas allegadas con la demanda. Finalizó manifestando que la doble militancia es tridimensional en el ordenamiento jurídico colombiano, pues no solo irradia la disciplina partidista, sino que también protege al elector y al sistema democrático. 1.8.
Trámite del recurso Dentro del traslado legal, el apoderado del demandado solicitó que no se accediera a reponer la providencia recurrida. En este sentido, reiteró los argumentos de defensa expuestos en la oportunidad anterior, en cuanto a la «atipicidad» de la causal de doble militancia, habida cuenta que el partido Cambio Radical no inscribió candidato a la Alcaldía de Buenavista y, además, suscribió «acuerdo de adhesión y alianza programática» con los partidos ASI y Conservador Colombiano para apoyar a José Nicolás Arrieta Guzmán, como candidato único inscrito por esta última colectividad a dicho cargo.
En línea con lo expuesto, añadió que el demandado no brindó apoyo a un candidato distinto al mencionado, acatando las directrices de su partido. Mediante auto del 3 de abril de 2024, la magistrada ponente en el tribunal declaró improcedente el recurso de reposición y concedió la apelación, por ser el único mecanismo de defensa contemplado contra el auto que resuelve sobre las medidas cautelares, de conformidad con el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, además de encontrarlo interpuesto y sustentado dentro del plazo legal. 3 Se trata del oficio PCC/SJ-005-24 del 29 de enero de 2024 y otros documentos relacionados con esta respuesta del partido Conservador a una petición ciudadana sobre el tema indicado.
Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 7 de febrero de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, conforme a lo establecido en los artículos 125, numeral 2, literal h)4, 277, inciso final5 y 152, numeral 7, literal a) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, así como lo preceptuado en el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado. 2.3 Cuestión previa Previo a abordar el fondo del asunto, la Sala no puede pasar por alto que con el recurso de apelación se allega el oficio PCC/SJ-005-24 del 29 de enero de 2024, suscrito por la secretaria jurídica del partido Conservador en el que, según el demandante, consta que esa colectividad niega la existencia de un acuerdo de coalición suscrito con los partidos políticos Cambio Radical y Alianza Social Independiente (ASI).
Además, se acompaña el fallo de tutela del 5 de febrero de 2024, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro (Sucre), dentro de la tutela Rad. 70-717- 40-89-001-2024-00009-00, precisamente relacionado con la petición respondida a través del mencionado oficio, junto con el memorial de contestación que presentó la referida colectividad dentro de dicho trámite judicial.
No obstante, esos tres elementos probatorios no pueden ser analizados por esta instancia, comoquiera que fueron aportados por fuera de las oportunidades que el estatuto contencioso administrativo contempla. 4 Artículo 125. De la expedición de providencias. (Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021). La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. 5 Artículo 277. Contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. (…) En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación. 6 Artículo 152.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso (…) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos ( ). Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En efecto, debe recordarse que en el marco del régimen normativo de las medidas cautelares, el artículo 231 prescribe que las mismas prosperarán cuando la violación alegada se derive del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio «de las pruebas allegadas con la solicitud».
De igual forma, esta Sala Electoral ha aceptado que tal estudio de la medida cautelar también comprenda aquellos elementos de convicción que el demandado, en ejercicio de su legítimo derecho de contradicción, allegue al momento de descorrer el traslado de esa solicitud7. Así las cosas, la medida cautelar objeto de estudio será analizada con las pruebas allegadas en las oportunidades anteriormente referenciadas. 2.2.
Oportunidad del recurso de apelación En el caso bajo estudio, se advierte que el auto recurrido se profirió el 7 de febrero de 2024 y fue notificado el 12 de febrero de 20248, luego, los dos (2) días establecidos en el artículo 244, numeral 3 del CPACA corrieron durante el 13 y 14 de febrero de 2024 y el recurso de alzada se presentó el 14 del citado mes y año, por lo que se constata que se formuló oportunamente. 2.3.
Presupuestos de procedencia de la suspensión provisional de los actos de elección popular El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Estas tipologías admiten cualquier clase de medida que el juez encuentre necesaria para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso, la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 230, numeral 39, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. 7 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 2 de marzo de 2023, Rad. 11001-03- 28-000-2022-00271-00, MP.
Rocío Araújo Oñate. 8 Notificación No. 38643 del expediente digital remitido por el tribunal. 9 Ley 1437 de 2011. Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…). Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la garantía de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que las personas tienen derecho, no solo a acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino también a que el objeto del litigio se le proteja desde el inicio, a fin de asegurar la justicia material.
Particularmente, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el actor debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: Art. 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…).
Al respecto, esta Corporación ha destacado que la actual regulación de la medida no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su decreto. En efecto, en el régimen previo, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta corporación exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior fuera ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y la tutela judicial efectiva.
Esta Sección, en providencia de 12 de diciembre de 201910, indicó: 30. Al respecto, la doctrina ha destacado11 que, con la antigua codificación, - Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Rocío Araújo Oñate. 11 Nota del original: Benavides, José (2013).
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia, pg. 496. Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
De esta manera, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la ley, la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que significa hacer un análisis profundo, detallado y razonado para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según el artículo 229 ibidem12.
Así mismo, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe aclararse que, por tratarse de un juicio preliminar, no tiene un carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 del mismo estatuto procesal, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún, de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones.
Finalmente, es importante precisar que en el contencioso electoral debe constatarse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se aducen como infringidas en la demanda o en escrito separado, según lo dispone el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo del mismo estatuto procesal.
Significa lo anterior que resulta apenas lógico y razonable, acorde con la tutela judicial efectiva, que el decreto de esta medida bien pueda fundarse en las razones invocadas, tanto en la demanda, como en el acápite de normas violadas del escrito contentivo de la medida13, siempre que coincidan en su sustento14. 2.4. Características de la doble militancia en la modalidad de apoyo La doble militancia en la modalidad de apoyo que se brinda a un candidato inscrito por un partido distinto al de la propia afiliación15 está prevista en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, en los términos que se transcriben enseguida: 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, Rad. 11001-03-27-000-2013- 00014-00 (20066), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23-33- 000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 14 Sobre la debida correspondencia entre el fundamento de la demanda y de la petición cautelar, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 2 de mayo de 2024, Rad. 47001-23-33-000-2023-00268- 01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. Auto de 25 de abril de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2024-00086- 00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 15 Sobre las modalidades de doble militancia, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020-00075-01, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2019-00807-01, MP.
Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados (Negrilla fuera de texto).
Con base en la literalidad de la norma en comento, esta Sección16 ha reconocido que la configuración de los apoyos prohibidos por la legislación electoral resulta de la acreditación conjunta de 5 presupuestos, así: i. Elemento subjetivo El deber de abstención que se deriva de la prohibición de la doble militancia en su modalidad de apoyo cobija, además de quienes detentan cargos de dirección, gobierno, administración o control en los partidos y movimientos políticos, a los miembros de las organizaciones políticas que han sido elegidos o aspiran a serlo en cargos o corporaciones de elección popular.
Por lo anterior, la demostración de esta manifestación de doble militancia exige que el demandado ostente cualquiera de las calidades referidas. ii. Elemento objetivo La conducta proscrita consiste en apoyar aspirantes inscritos por partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que difieren de aquel al que pertenece el accionado.
Así, el concepto de apoyo ha sido caracterizado por esta Sala Electoral como «…la ayuda, asistencia, respaldo o acompañamiento de cualquier forma o en cualquier medida a un candidato distinto al avalado o apoyado por la respectiva organización política»17. Sin embargo, la generalidad de esta noción ha sido precisada por la Sección en el tratamiento jurisprudencial que durante los años ha procurado a esta modalidad de doble militancia, en el sentido de delimitar, no solo la naturaleza de los actos que pueden revelar la existencia del respaldo sancionado, sino a la vez el grado de Pedro Pablo Vanegas Gil.
Sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019-02946- 01(Acum), MP. Rocío Araújo. Oñate. Sentencia de 19 de agosto de 2021, Rad. 47001-23-33-000- 2019-00808-02. 16 Con relación a los presupuestos de la doble militancia por apoyo a candidato inscrito por un partido distinto, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019-02946-01(Acum.), MP.
Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 21 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020-00075-01, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 6 de octubre de 2016, Rad. 50001-23-33-000-2016-00077-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 52001-23-33-000- 2015-00841-01.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000- 2018-00032-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018. Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 convicción que debe derivarse de las pruebas para acreditar la presencia del apoyo ilegal.
En lo que refiere a la naturaleza del apoyo, la Sala ha reconocido que la asistencia censurada debe ser el resultado de la ejecución de actos positivos y concretos que demuestren el favorecimiento político al candidato de otra organización. En ese orden, en decisión de 31 de octubre de 2018, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, esta Judicatura explicó al respecto: Sobre el primer aspecto, realmente no existe controversia pues de tiempo atrás la Sala mantiene el criterio según el cual la estructuración de dicha prohibición exige necesariamente la ejecución de actos positivos y concretos de apoyo en favor del candidato perteneciente a otro partido político.18 De conformidad con ello, el entendimiento de la ayuda prohibida ha tenido como sustento la unión de dos tipos de presupuestos, relacionados con la puesta en marcha de acciones –presupuesto modal– que buscan el patrocinio de una candidatura ajena a la organización política que acompaña al demandado – presupuesto teleológico–.
La Sección también ha hecho referencia a la frecuencia con la que deben producirse las acciones que denotan asistencia, precisando que los actos de acompañamiento político no requieren ser actos de tracto sucesivo o continuo, sino instantáneos, de donde se colige que la configuración de esta modalidad de la doble militancia puede probarse a través de una sola manifestación de apoyo en el contexto de la campaña política19.
De otra parte, se ha establecido que el apoyo indebido se configura de manera independiente al resultado electoral obtenido por el candidato asistido –carácter autónomo del patrocinio– razón por la que no se hace necesario que «…el apoyo tenga incidencia real en el resultado de la elección, pues al regular la doble militancia la Ley 1475 de 2011 no incluyó ninguna condición de este carácter, ni limitó sus alcances a este tipo de factores»20.
Finalmente, la Sala ha expresado que la probanza del comportamiento prohibido en la legislación electoral debe llevar al juez a un estado de convicción que, más allá de cualquier duda razonable, permita acreditar la ocurrencia de un actuar a través del cual se persigue el impulso proselitista de una candidatura extraña a la avalada por el partido o movimiento político del que hace parte el accionado. 18 Rad. 11001-03-28-000-2018-00032-00. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000- 2018-00032-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018. 20 Ibídem. Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 iii.
Elemento temporal Se ha destacado que, a pesar de que el inciso segundo del artículo 2° de la Ley 1475 de 2011, no hace referencia expresa al periodo o plazo en el que deben producirse los apoyos, una interpretación sistemática y con efecto útil de la norma conlleva aceptar que la materialización de la asistencia indebida debe suceder en el contexto de la campaña política, toda vez que «…solo durante ese lapso se puede hablar de candidatos en el sentido estricto de la palabra»21; término que se extiende desde el momento en el que el ciudadano acusado inscribe su aspiración y hasta la fecha de la elección. iv.
Elemento modal de la conducta La incursión en la prohibición de doble militancia en su modalidad de apoyo exige que el partido o movimiento político que avaló la postulación de quien se predica efectuó conductas proscritas, haya inscrito una candidatura propia al cargo de elección popular de que se trate, comoquiera que solo en estos eventos puede reprocharse la defraudación a la lealtad partidista exigida al candidato sometido al medio de control de nulidad electoral. v. Elemento territorial El examen construido por la Sección especializada en asuntos electorales del Consejo de Estado permite advertir el respaldo recriminado por el legislador estatutario de 2011 puede producirse en el seno de una misma circunscripción electoral –v. gr., la asistencia política prestada por un candidato al concejo a la aspiración proselitista de un candidato a la alcaldía de la misma municipalidad–, pero también en el escenario de circunscripciones territoriales diversas.
De esta manera, la parte actora deberá acreditar que, sin importar la coincidencia o no de circunscripciones electorales, el acusado acompañó a través de actos positivos y concretos las aspiraciones políticas de un candidato avalado por una organización distinta de la suya, fomentando sus posibilidades de acceso a un cargo de elección popular.
En suma, la nulidad de una elección por cuenta de la causal de doble militancia por apoyo a un candidato está condicionada a los presupuestos consagrados en la norma e interpretados en sede judicial, atendiendo al propósito del legislador, al efecto útil de la disposición que consagra la prohibición e integrando el principio de capacidad electoral, que debe orientar al operador jurídico al resolver las controversias de esta naturaleza. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 52001-23-33-000- 2015-00841-01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2.5.
El caso concreto Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación contra el auto de 7 de febrero de 2024, por el cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó la suspensión provisional del acto que declaró la elección del concejal de Buenavista, señor Carlos Esteban Tapias Arrieta, a quien se atribuye doble militancia en la modalidad de apoyo.
De acuerdo con el auto apelado, en este momento procesal no se advierte la infracción por parte del acto acusado, respecto de las normas que gobiernan dicha prohibición, es decir, los artículos 107 de la Constitución Política y 2º de la Ley 1475 de 2011. De los presupuestos que la caracterizan, destacó que la doble militancia no se configura cuando el partido del candidato no tenga uno propio para el cargo favorecido con el apoyo.
Tampoco cuando entre las colectividades involucradas ha habido acuerdos de adhesión, como ocurre en este caso entre los partidos Cambio Radical, al que pertenece el demandado, y el Conservador, que inscribió para la Alcaldía Municipal al señor José Nicolás Arrieta Guzmán. Por su parte, el demandante sostiene en la apelación que no existe manifestación del partido Conservador que respalde la existencia de dicho acuerdo y agrega que la Registraduría Nacional del Estado Civil informó que no hubo coalición entre esas colectividades para la alcaldía referida.
Analizados los extremos del debate que plantea la petición cautelar, la Sala considera que debe confirmarse la decisión de negar su decreto, puesto que no se advierte la infracción de las normas que rigen la doble militancia política. En efecto, como se expuso en el capítulo anterior, esta prohibición constitucional puede manifestarse en el apoyo que brinda un candidato a otro de un partido diferente al que le dio el aval y lo inscribió. Sin embargo, este apoyo es viable cuando el propio partido no inscribió candidatos para ese cargo en particular y median acuerdos de coalición o de adhesión, en favor de un candidato único.
Tratándose de la adhesión, el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 abre esta posibilidad para aquellos partidos que no participen en una coalición, pero «decidan adherir o apoyar al candidato» de ese acuerdo. Sobre esta figura, debe destacarse que la citada norma no exige formalidades para su constitución, a diferencia del acuerdo de coalición. Con estas precisiones, se tiene en el caso concreto que el demandado, durante el traslado de la petición cautelar, allegó un documento denominado «acuerdo de adhesión y alianza programática», suscrito por los representantes legales de los partidos Conservador, Cambio Radical y ASI, para apoyar al candidato inscrito por la Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 primera colectividad a la Alcaldía de Buenavista (Sucre), el señor José Nicolás Arrieta Guzmán. Como bien se advirtió en la primera instancia, la adhesión es una de las formas legítimas de apoyo entre diferentes colectividades, que se constituye en una excepción a la prohibición de doble militancia que, en principio, limita la actividad proselitista de los candidatos entre aquellos inscritos por su propio partido.
Al respecto, debe reiterarse que la coalición y la adhesión son fórmulas asociativas con fines electorales, alcances y propósitos distintos, pero lo cierto es que, para lo que concierne a este asunto, en ambos escenarios el apoyo entre candidatos de diferentes colectividades, no solo está justificado, sino que se torna obligatorio, por expresa disposición legal.
Precisamente, esta Sección distinguió entre las dos figuras indicadas, en los siguientes términos: [N]o se desconoce que la posibilidad de que una agrupación política decida apoyar a un candidato de otra, está prevista en el ordenamiento jurídico, como puede apreciarse en la Ley 130 de 1994 (art. 9 y 13), los artículos 10722, 303 (último inciso), 314 (segundo inciso)23 y 26224 de la Constitución Política y la Ley 1475 de 2011 (art. 5, 7 y 29), que de forma más amplia se ocupan de la figura de la coalición y de manera más exigua de la adhesión (solamente el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011). 127.
En cuanto a la coalición, el constituyente y legislador han establecido tal alternativa de participación política para que las agrupaciones políticas interesadas inscriban candidatos para cargos uninominales y para corporaciones públicas25, y por ende, para que de manera mancomunada desde el inicio de la campaña electoral, se presenten como una asociación que busca convencer al electorado para ocupar los respectivos cargos de elección popular.
(…) 130. En contraste con las exigencias para las coaliciones, en especial, para que puedan inscribir sus candidatos, actuación sin la cual no pueden considerarse como tales y por ende participar de la campaña electoral que finalizará con el acto de designación, el legislador no estableció mayores requisitos frente a la adhesión, como otra de las formas en que pueden materializarse en el proceso electoral alianzas entre agrupaciones políticas. 131.
Sobre esta última modalidad de participación política, el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 simplemente indica que los candidatos de coalición, es decir, respecto de los que fueron inscritos en nombre de una colectividad, en asocio con otras agrupaciones políticas, luego de cumplir las exigencias constitucional y legalmente establecidas, también serán los candidatos de los partidos y movimientos con 22 Luego de reforma por el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2009. 23 Estos últimos luego de su reforma por el Acto Legislativo N° 02 de 2002 24 En virtud de la modificación introducida por el artículo 20 del Acto Legislativo No 2 de 2015 25 Sobre los aspectos de más relevantes de las coaliciones para cargos uninominales y de corporaciones públicas, ver entre otras: Consejo de Estado- Sección Quinta, sentencia del 12 de noviembre de 2015.
M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2014-00088-00. Consejo de Estado- Sección Quinta, sentencia del 12 de noviembre de 2015. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2014-00088-00. Consejo Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de diciembre de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-28-000-2018-00019-00.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 14 de octubre de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-28-000-2020-00018-00 Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 personería jurídica que aunque no participaron en la coalición, decidan apoyar o adherirse a éstos. 132.
Es decir, del tenor de la norma estatutaria, se puede colegir que la adhesión se presenta durante la campaña electoral pero con posterioridad a una candidatura formalizada, y se materializa con el hecho de que un partido o movimiento político manifieste su apoyo a un candidato de otra colectividad para un cargo de elección popular en el que no tiene aspirante propio, sin que se establezca que tal declaración debe ser por escrito o de manera verbal, que requiera la aceptación por la colectividad de origen y/o la coalición del aspirante inscrito, y muchos menos presentada, revisada y/o aceptada para su validez ante las autoridades electorales26.
A esta misma conclusión se llegó en los autos de 927 y 22 de mayo de 202428, en los que se resolvieron las apelaciones de los demandantes de tres procesos contra la elección del concejal Carlos Esteban Tapias Arrieta, también demandado en esta oportunidad. En una de aquellas providencias se precisó que «la adhesión es una manifestación de apoyo que hace una o varias agrupaciones políticas o personas, dirigida a un proyecto en una contienda electoral, que no requiere aprobación de quien recibe el acompañamiento»29.
En tales condiciones, la Sala comparte la apreciación del tribunal, en cuanto a que en este momento del proceso no se advierte la infracción del artículo 107 constitucional, ni el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, que consagran la doble militancia. Por tal razón, se confirmará el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 7 de febrero de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto de elección del señor Carlos Esteban Tapias Arrieta como concejal del municipio de Buenavista (Sucre), por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno. 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2021, Rad. 76001-23-33-000- 2020-00002-02, MP. Rocío Araújo Oñate. 27 Rad. 70001-23-33-000-2023-00208-01, MP. Gloria María Gómez Montoya; Rad. 70001-23-33-000- 2023-00211-01, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil. 28 Rad. 70001-23-33-000-2023-00214-01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. 29 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 23 de mayo de 2024, Rad. 70001-23-33-000-2023- 00214-01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Armando Lozano Rodríguez Demandado: Carlos Esteban Tapias Arrieta Radicado: 70001-23-33-000-2023-00207-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx