Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos Demandado: Nación – Gobierno Nacional y Unidad Administrativa Especial Migración Colombia I.
ANTECEDENTES 1. El señor Jorge Ignacio Ortiz Burgos, el 25 de abril de 2023, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por medio del cual se pretende la nulidad de: i) el artículo 98 del Decreto 4000 de 30 de noviembre de 2004, compilado por el artículo 2.2.1.13.1 del Decreto 1067 de 26 de mayo de 2015; ii) el artículo 68 del Decreto 1743 de 31 de agosto de 2015; iii) los artículos 51 y 72 del Decreto 0834 de 24 de abril de 2013, compilados, respectivamente, por los artículos 2.2.1.11.5.12 y 2.2.1.11.7.20 del Decreto 1067 de 2015; y iv) el artículo 15 de la Resolución 2357 de 29 de septiembre de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.1 2.
En escrito separado solicitó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados.2 3. La demanda fue presentada a través de la ventanilla virtual el 25 de abril de 2023, fue sometida a reparto el 26 de abril siguiente y allegada al Despacho el 28 de abril del mismo año.3 4. Por medio de providencia del 15 de diciembre de 2023, el Despacho inadmitió la demanda4, siendo subsanada en memorial del 24 de enero de 2024.5 1 Cfr. Índice núm. 2 del sistema de gestión judicial SAMAI. 2 Cfr. índices núms. 2 y 10 del sistema de gestión judicial SAMAI.
La solicitud de suspensión provisional obra al final de los escritos de demanda y subsanación. 3 Cfr. índices núms. 1 a 3 del sistema de gestión judicial SAMAI. 4 Cfr. índice núm. 5 del sistema de gestión judicial SAMAI. 5 Cfr. índice núm. 10 del sistema de gestión judicial SAMAI. Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 2 5.
Mediante auto del 16 de febrero de 2024 se admitió la demanda, se ordenó notificar en estados a la parte actora y personalmente al Presidente de la República, al Ministro de Relaciones Exteriores, al Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y al Ministerio Público. Asimismo, se ordenó remitir copia electrónica de la providencia, junto con la demanda y sus anexos, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.6 6.
En providencia del 16 de febrero de 2024 se ordenó correr traslado de la medida cautelar.7 El Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia se opusieron a su prosperidad en memoriales del 28 de febrero y 4 de marzo de 2024, respectivamente.8 7. El término para contestar la demanda corrió desde el 27 de febrero hasta el 15 de abril de 20249, plazo dentro del cual la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Presidente de la República contestaron la demanda.10 La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de las corrió traslado de las contestaciones de la demanda y de la excepción de fondo propuesta por el Ministerio de Relaciones Exteriores.11 II.
CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades 8. El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso, en lo pertinente que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: «Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1.
Antes de la audiencia inicial: 6 Cfr. índice núm. 12 del sistema de gestión judicial SAMAI. 7 Cfr. índice núm. 14 del sistema de gestión judicial SAMAI. 8 Cfr. índices núms. 24 y 27 del sistema de gestión judicial SAMAI. Archivos correspondientes a la oposición presentada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. 9 Cfr. índice núm. 25 del sistema de gestión judicial SAMAI. 10 Cfr. índices núms. 29, 30, 32 y 34 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Contestaciones de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Presidente de la República. 11 Cfr. índice núm. 37 del sistema de gestión judicial SAMAI. Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 3 a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. […] Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.
Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.» 9.
Así pues, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no haya pedimento probatorio alguno; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido. 10. Como se observa, esa segunda hipótesis prevé a su vez, tres posibilidades, estas son: (i) que no se requiera la práctica de pruebas, (ii) que sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado sin que exista tacha alguna sobre ellas, o (iii) que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles.
Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 4 11. La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es la emisión de un proveído que se pronuncie sobre las pruebas en el sentido descrito, exigiendo de forma expresa la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso (en adelante CGP). 12.
En razón a que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es menester pronunciarse sobre la fijación del litigio y solicitud probatoria, el Despacho lo efectuará como en seguida se observa. 2.2. Caso concreto 2.2.1. Fijación del litigio 13. Bajo tal perspectiva, se procederá a fijar el litigio teniendo en cuenta que el actor enuncia un cargo de nulidad consistente en la violación de normas superiores, por el presunto desconocimiento de la reserva de ley y del principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria, así como por la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria. 14.
El Ministerio de Relaciones Exteriores formuló la denominada excepción de fondo de «legalidad del acto administrativo»; sin embargo, el contenido de ese planteamiento corresponde a un argumento de oposición relacionado con el fondo de la controversia y, por tanto, será examinado al momento de decidir las pretensiones. 15. En consecuencia, previa verificación de la carga de argumentación que corresponde al demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que tratan los artículos 187 del CPACA y 281 del CGP, así como las excepciones de mérito que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo código, la Sala deberá determinar si las disposiciones enjuiciadas adolecen de esos vicios, en la forma que se indica a continuación: Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 5 2.2.1.1.
Desconocimiento de la reserva de ley y del principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria 16. La Sala deberá resolver si el artículo 98 del Decreto 4000 de 30 de noviembre de 2004, compilado por el artículo 2.2.1.13.1 del Decreto 1067 de 26 de mayo de 2015 y adicionado por el artículo 68 del Decreto 1743 de 31 de agosto de 2015, así como el artículo 51 del Decreto 0834 de 24 de abril de 2013, compilado por el artículo 2.2.1.11.5.12 del Decreto 1067 de 2015, fueron expedidos vulnerando las disposiciones contenidas en los artículos 6, 29, 113, 114, 121, 122, inciso primero; 150, numerales 1 y 23; 189, numeral 11, y 365 de la Constitución Política, al establecer conductas, deberes e incumplimientos susceptibles de sanción administrativa sin contar, según la parte actora, con fundamento suficiente en una norma con fuerza material de ley. 17.
De advertir que las disposiciones demandadas se profirieron infringiendo una, algunas o todas las normas superiores invocadas en el libelo introductorio, se deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad de los actos acusados. 2.2.1.2. Extralimitación de la potestad reglamentaria y falta de competencia 18. La Sala deberá determinar si el artículo 72 del Decreto 0834 de 24 de abril de 2013, compilado por el artículo 2.2.1.11.7.20 del Decreto 1067 de 26 de mayo de 2015, y el artículo 15 de la Resolución 2357 de 29 de septiembre de 2020 incurrieron en extralimitación de la potestad reglamentaria y falta de competencia, al facultar al Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia para fijar y determinar los valores económicos de las sanciones aplicables por el incumplimiento de las obligaciones migratorias. 19.
Para ese efecto, deberá establecerse si la facultad prevista en los numerales 5 y 17 del artículo 10 del Decreto-Ley 4062 de 31 de octubre de 2011, invocada por la parte actora como norma superior infringida, consistente en establecer los criterios para la imposición de sanciones, así como liquidar y cobrar las multas y sanciones económicas allí señaladas, comprendía la competencia para determinar directamente las cuantías de las multas mediante actos administrativos de carácter general.
Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 6 20. De advertir que se configuran las causales de nulidad invocadas, corresponderá establecer si hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. 2.2.2. Decreto de pruebas 2.2.2.1. Parte demandante 21. El Despacho observa que la parte actora no solicitó el decreto o la práctica de medios de prueba.
No obstante, allegó como anexos del escrito de subsanación los siguientes documentos: «1. Cédula de ciudadanía Jorge Ignacio Ortiz Burgos. 2. Publicación en el Diario Oficial de los actos administrativos acusados: • Decreto 4000 de 2004 – Diario Oficial, edición 45.749 del 1.º de diciembre de 2004. • Decreto 0834 de 2013 – Diario Oficial, edición 48.772 del 25 de abril de 2013. • Decreto 1067 de 2015 – Diario Oficial, edición 49.523 de 26 de mayo de 2015. • Decreto 1743 de 2015 – Diario Oficial, edición 49.621 de 31 de agosto de 2015. • Resolución 2357 de 2020 – Diario Oficial, edición 51.475 de 22 de octubre de 2020. 3.
Copia del correo remitido a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Presidencia de la República con el escrito de subsanación y acuse de recibo certificado». 22. Los actos acusados y las constancias relativas a su publicación fueron aportados como requisito para la admisión de la demanda, por lo que, en esa calidad, se tienen dentro del proceso. 23.
Nada se dispone respecto de la copia de la cédula de ciudadanía del demandante y de los correos mediante los cuales se remitió el escrito de subsanación, por cuanto el primer documento está dirigido a acreditar su identificación y los segundos se relacionan con el cumplimiento de cargas procesales, sin que constituyan medios de prueba sobre el objeto de la controversia. 24.
Sin perjuicio de que los actos acusados obran en el expediente como objeto del control de legalidad, nada se dispone en relación con que se tengan Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 7 como pruebas la Constitución Política, el Decreto-Ley 4062 de 2011 y las demás disposiciones de alcance nacional invocadas en la demanda, por cuanto se trata de normas cuya existencia no requiere ser probada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del CGP. 2.2.2.2.
Parte demandada 25. Se advierte que el Presidente de la República no solicitó ni allegó pruebas relacionadas con el fondo de la controversia. En su escrito manifestó que el deber de archivo y remisión de los antecedentes administrativos de los actos demandados correspondía a las entidades que conformaron el Gobierno Nacional en cada caso y no al Presidente de la República. 26.
El Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó que, en cumplimiento de lo ordenado en el auto admisorio, allegaba el expediente administrativo correspondiente. En consecuencia, se tendrán como pruebas, con el valor legal que corresponda, los documentos que integran esos antecedentes administrativos, por haber sido aportados oportunamente y no haber sido objeto de tacha o desconocimiento. 27.
La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia solicitó que se tuvieran como pruebas el Decreto 4000 de 2004, el Decreto 0834 de 2013, el Decreto 1067 de 2015 y las resoluciones 714 de 2015, 1238 de 2018 y 2357 de 2020. 28. Nada se dispone respecto de dichas solicitudes, por cuanto se trata de disposiciones normativas y actos administrativos de alcance nacional cuya existencia no requiere ser probada, de conformidad con el artículo 177 del CGP.
Lo anterior, sin perjuicio de que los actos demandados y las demás disposiciones allegadas obren en el expediente y puedan ser consultados y valorados jurídicamente al momento de decidir la controversia. 29. Tampoco se decretan como pruebas los poderes, actos de delegación, nombramiento y posesión allegados por las entidades demandadas, por cuanto esos documentos están dirigidos a acreditar la representación judicial y la Radicado: 11001 03 24 000 2023 00102 00 Demandante: Jorge Ignacio Ortiz Burgos 8 personería de sus apoderados, y no a demostrar los supuestos de hecho o de derecho que conforman el objeto del litigio. 30.
En consecuencia, no existen medios de prueba pendientes de práctica y las documentales incorporadas oportunamente al expediente no fueron objeto de tacha o desconocimiento, por lo que se encuentran cumplidos los presupuestos para continuar el trámite con miras a proferir sentencia anticipada. En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los términos anotados en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RESOLVER LA SOLICITUD PROBATORIA del proceso de la referencia en la forma dispuesta en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Magistrado El presente auto fue firmado electrónicamente por el magistrado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.