Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno. Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad electoral por desconocimiento de inhabilidad para ser congresista / Violación directa de la Constitución Política SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por Richard Alexis Jiménez Bueno, en contra de la sentencia proferida el 1 de junio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 Richard Alexis Jiménez Bueno promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 16 de febrero de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el medio de control de nulidad electoral identificado con el radicado 11001-03-28-000-2022-00053-00.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Richard Alexis Jiménez Bueno, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, presentó demanda contra el acto de elección de Álvaro Leonel Rueda Caballero, como representante a la Cámara por el departamento de Santander para el periodo 2022 – 2026, al considerar que ejerció como empleado público con autoridad política, civil y administrativa dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de su elección para ser congresista, toda vez que ocupó un cargo de nivel asesor en el municipio de Floridablanca, del cual solo se retiró el 20 de octubre de 2021, época en la que participó y asistió en representación del alcalde frente al 1 Ver índice 2 de SAMAI en el expediente 11001031500020230178000.

Archivo denominado «ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno órgano consultivo del Consejo Territorial de Planeación de Floridablanca 2021. ii) El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante providencia de única instancia del 16 de febrero de 2022, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la participación del demandado en el referido evento se hizo como asistente invitado, y que la calidad de alcalde encargado era un simple formalismo. iii) En relación con esa decisión, la parte actora considera que la corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en violación directa de la Constitución Política al dejar de aplicar su artículo 179, numeral 2, que establece que no podrán ser congresistas quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó dejar sin efectos la sentencia proferida el 16 de febrero de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el medio de control de nulidad electoral con radicado 11001032800020220005300. 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Consejo Nacional Electoral2 se opuso a la prosperidad del amparo constitucional solicitado, en tanto no se presentó vulneración o amenaza de derecho fundamental alguno por parte de esa corporación, lo cual configura una falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.3.

Álvaro Leonel Rueda Caballero3 se opuso a la solicitud de amparo al considerar que, si bien se alegó que la decisión acusada incurrió en violación directa de la Constitución Política, no se motivó nada al respecto, lo que deja ver que lo pretendido es lograr un pronunciamiento como si se tratara de una segunda instancia en un asunto ya decidido, para «desvirtuar así la discrecionalidad del juez contencioso-administrativo». 1.2.3.

El Consejo de Estado, Sección Quinta4 afirmó que el asunto es improcedente por carecer del requisito de relevancia constitucional, pues, la solicitud de tutela no puede convertirse en una instancia adicional «orientado a discutir aspectos probatorios o la forma en la que el juez realiza la interpretación del ordenamiento jurídico». 2 Ver índice 18 de SAMAI en el expediente 11001031500020230178000.

Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_TUTELA20230178000(.pdf) NroActua 18» 3 Ver índice 20 de SAMAI en el expediente 11001031500020230178000. Archivo denominado «25_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 20» 4 Ver índice 17 de SAMAI en el expediente 11001031500020230178000. Archivo denominado «CONTESTACION DEMANDA CONTESTACION RESPUESTA AT202301(.pdf) NroActua 17» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno 1.2.4.

Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio.5 1.3 Sentencia de primera instancia6 El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 1 de junio de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que el asunto no tiene relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido por el demandante es reabrir un debate jurídico en una instancia adicional, el cual ya fue resuelto por el juez natural al pronunciarse sobre cada uno de los reparos formulados en la demanda. 1.4.

Escrito de impugnación7 Richard Alexis Jiménez Bueno impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20008 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20199, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado10 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas 5 Mediante auto admisorio se ordenó notificar a Hernando Jerez Villamizar, José Armando Benavides Guata y al Ministerio Público 6 Ver índice 31 de SAMAI en el expediente 11001031500020230178000.

Archivo denominado «SENTENCIA(.pdf) NroActua 31» 7 Ver índice 36 de SAMAI en el expediente 11001031500020230178000. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_IMPUGNACION(.pdf) NroActua 36» 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 9 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.11 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,12 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional13 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,14 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.15 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Consejo de Estado, Sección Quinta, vulneró los derechos fundamentales de Richard Alexis Jiménez Bueno con ocasión de la sentencia del 16 de febrero de 2023 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad electoral instaurada contra el acto de elección de Álvaro Leonel Rueda Caballero, como representante a la Cámara por el departamento de Santander para el periodo 2022 – 2026, al incurrir, presuntamente, en violación directa de la Constitución Política por desconocimiento del artículo 179, numeral 2? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Violación directa de la constitución. Causal concebida, en un principio, como un defecto sustantivo, el cual se consolidó como un requisito de procedencia específico autónomo a partir de las sentencias T- 949 de 2003 y C-590 de 200516 de la Corte Constitucional.

Posteriormente el Alto Tribunal de lo Constitucional, en sentencia SU-069 de 201817 señaló que esta causal se configura «a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados», el cual puede 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 16 Pese a lo anterior, en la Sentencia T-086 de 2007 la ausencia de motivación, el desconocimiento del precedente y la violación directa de la Constitución Política se tratan como parte integrante del defecto sustantivo; y, en la Sentencia T-178 de 2012 sucede lo mismo en relación con los dos primeros defectos.

En otras providencias, por su parte, se abordó este aspecto desde la violación de una norma, situación de la cual se derivó que podían configurarse tres vicios: defecto sustantivo, defecto orgánico y defecto procedimental [Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-701 de 2004]. 17 Ver también sentencia T-024 de 2023 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno configurarse por dos hipótesis18: La primera se refiere a que no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual puede suceder en tres supuestos, cuando en la solución del caso (a) se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;

(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. La segunda, se presenta cuando se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución Política, es decir, que se desconoce la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 superior cuando exista incompatibilidad con las disposiciones legales. 2.4.3.

Caso concreto Richar Alexis Jiménez Bueno acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la sentencia proferida el 16 de febrero de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en cuanto negó las pretensiones de nulidad del acto de elección de Álvaro Leonel Rueda Caballero, como representante a la Cámara por el departamento de Santander para el periodo 2022 – 2026.

Lo anterior, según insistió en el escrito de impugnación, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en violación directa de la Constitución Política al concluir que la participación del representante a la Cámara Rueda Caballero en el Consejo Territorial de Planeación de Floridablanca se hizo como asistente invitado y la calidad de alcalde encargado era un simple formalismo, lo cual riñe con la inhabilidad establecida en el numeral 2 del artículo 179 ibidem.

Ahora bien, al descender a la situación particular planteada por Richard Alexis Jiménez Bueno se observa que la corporación judicial demandada, en sentencia del 16 de febrero de 2023, señaló: «[…] De la valoración de dicha prueba se pone de presente que, si bien en los libelos iniciales se aseguró que en el acta de la reunión quedó consignado que Álvaro Leonel Rueda Caballero participó como delegado del alcalde, lo cierto es que del contexto del desarrollo de la reunión se advierte que la referencia a dicha figura constituyó un formalismo con el fin de que el demandado pudiera realizar una intervención. Con todo, se encuentra que en el inicio del acta 001-21 del 23 de julio de 2021, al momento de relacionar a los asistentes, se especificó que la participación de Álvaro Rueda era en calidad de “invitado”.

La intervención del demandado en representación del despacho del alcalde se limitó a indicar el compromiso de la administración con el fortalecimiento de esa instancia de participación y expresar su opinión sobre algunos aspectos del reglamento interno de 18 Sobre el particular, consultar la sentencia T-888 de 2010. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno funcionamiento, para la ratificación de la mesa directiva, sin que pueda advertirse una autonomía funcional para tomar decisiones.

Debe precisarse que, entre los asuntos a tratar relacionados en el orden del día para los cuales fue convocada la mencionada sesión, estaban la ratificación de la Mesa Directiva y las Comisiones del Consejo de Planeación Territorial de Floridablanca, las cuales fueron ratificadas de conformidad con la votación únicamente de los consejeros, sin que se advierta que el demandado haya tenido voz y voto en esa determinación18.

Adicionalmente, se debe señalar que el Consejo de Planeación de Floridablanca es un ente de orden consultivo del cual no hace parte el alcalde municipal, […] Por otro lado, en las alegaciones finales de los demandantes se expuso que, a pesar de que existe una certificación de la Secretaría General de la Alcaldía de Floridablanca, en la que se señala que al demandado no le fue conferida delegación alguna a través de acto administrativo, lo cierto es que fue más que evidente el ejercicio de dicha figura al momento de intervenir en el Consejo Territorial de Planeación, en la sesión del 23 de julio de 2021, en la condición de delegado del alcalde y representación del municipio.

Frente a esta acotación, la Sala reitera la argumentación expuesta en líneas atrás, en el sentido de que la intervención del demandado en la referida sesión no tuvo el alcance ni implicó ejercicio de autoridad administrativa, en tanto solo se refirió de manera genérica y abstracta al compromiso de la administración municipal con el funcionamiento y fortalecimiento del Consejo Territorial de Planeación, pues no explicó la forma en la que se materializa el compromiso al que hizo alusión; además de expresar su opinión respecto del procedimiento que se debe aplicar para la ratificación de la mesa directiva. […] Frente a este aspecto, se indicó que el demandado en el Consejo Territorial de Planeación efectuó labores que se enmarcan en el criterio de autoridad civil, en tanto participó como delegado del despacho del alcalde.

Sin embargo, no se advierte que en este caso el demandado haya ejercido poder, control o dirección sobre los ciudadanos o los bienes del Estado que implique el ejercicio de autoridad civil, toda vez que, se insiste, su participación en el referido consejo se limitó a manifestar el compromiso que tiene el alcalde para con el espacio de participación y señaló lo que, en su criterio, es la forma como debe surtirse el proceso de elección o ratificación de la mesa directiva. […] El ejercicio de autoridad política se predica por el hecho que al demandado se le enviara en representación de la alcaldía al Consejo Territorial de Planeación. Para materializar este elemento se debe ostentar algún empleo de los descritos en la norma o tener la capacidad de radicar proyectos de ley u ordenanzas y sancionarlos, el manejo de las relaciones intermunicipales y dirigir el rumbo del ente territorial.

A partir de tales definiciones, y con fundamento en lo probado, se concluye que el accionado no ostentó algunos de los empleos relacionados en la norma, pues en esa sesión asistió como invitado y su condición de asistente no fue como alcalde encargado, por lo que no se puede advertir con ello la materialización de la autoridad política deprecada.

Otro de los motivos por los que se endilga la inhabilidad consistió en la supuesta delegación del alcalde de Floridablanca ante el Juzgado Tercero de Pequeñas Causas Múltiples de Floridablanca, con el propósito representar al municipio en las actuaciones del año 2021 que se hayan efectuado en ejercicio del cumplimiento de la acción constitucional de tutela radicada al número 6827 64089 004 2014 00161 00.

Al respecto, la Sala advierte que solo se allegó el historial de actuaciones (Consulta 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno Unificada de Procesos) surtidas en el proceso de tutela 6827 64089 004 2014 00161 00, que se instauró en contra del Banco Inmobiliario de Floridablanca, la alcaldía de ese ente territorial y la Inspección Primera de dicho municipio, pero de esas actuaciones no se advierte que la eventual representación que hubiere ejercido el demandado haya sido como resultado de un acto de delegación. En todo caso, las actividades que eventualmente haya realizado en representación de la alcaldía, pudieron derivarse del cumplimiento de un mandato conferido en razón de las funciones propias del cargo de asesor del despacho del alcalde, que detentaba por la relación legal y reglamentaria que tenía con el ente territorial. […]» Así las cosas, de acuerdo a lo expuesto en el escrito de impugnación y lo probado en el proceso cuestionado, se evidencia que los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en la configuración de una vía de hecho por violación directa de la Constitución Política, al considerar que se desconoció el numeral 2 del artículo 17919, sin embargo, tal como se observa en el aparte transcrito que antecede, no se presentó una omisión arbitraria de la norma en comento, pues la corporación judicial demandada, a partir de la normatividad y jurisprudencia aplicables, explicó con suficiencia las razones por las cuales los supuestos fácticos atribuidos a la inhabilidad señalada no encuadraban en tal contexto.

Dicho ello, llama la atención el hecho de que la parte actora no mencionó la omisión o indebida valoración de alguna prueba en específico que pudiera variar la orden del juez natural y, por el contrario, se observa que se analizaron de manera integral aquellas aportadas al expediente en el marco de la normatividad aplicable al asunto, sin que lo resuelto por la corporación judicial demandada sea caprichoso o arbitrario.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional.

En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión proferida en primera instancia mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela por falta de relevancia constitucional para, en su lugar, negar el amparo solicitado, en tanto se encontró mérito para estudiar el fondo del reclamo planteado. 19 ARTICULO 179.

No podrán ser congresistas: (…) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01780-01 Demandante: Richard Alexis Jiménez Bueno En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 1 de junio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera.

En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Richard Alexis Jiménez Bueno, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador