Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: JULIO CÉSAR RODRÍGUEZ VARGAS Temas: Acción de revisión. Artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a) y b).
Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-038-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 16 de enero de 2012 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, adicionada el 18 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión No. 9 B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Julio César Rodríguez Vargas contra Cajanal.
ANTECEDENTES El señor Julio Cesar Rodríguez Vargas, por intermedio de apoderado y en ejercicio de del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó1 al Ministerio de la Protección Social y a CAJANAL EICE en Liquidación. Pidió la nulidad parcial de la Resolución 20652 del 4 de junio de 2009, mediante la cual esta última entidad, reliquidó su pensión de vejez incrementando la cuantía a $1.093.055. 1 Folios 2 a 12 del expediente ordinario, visible en el documento «01.Folio 1-51» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante en el índice 17 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a las entidades demandadas a: i) Reliquidar la pensión de vejez del señor Julio César Rodríguez Vargas, en cuantía de $1.536.295, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, efectiva a partir del 1 de agosto de 2008; ii) Cancelar las diferencias entre los valores que reconoció y los que debe reconocer; iii) Reajustar las sumas adeudadas, conforme al IPC, desde el 1 de agosto de 2008 y hasta cuando se cancele su totalidad, tal como se autorizó en los artículos 177 y 178 del C.C.A. y iv) Cumplir el fallo dentro del término previsto por el artículo 176 del C.C.A. o, en su defecto, pagar intereses comerciales durante los seis primeros meses contados después de la ejecutoria de la decisión e intereses moratorios después de este término. Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes: 1.
El señor Julio César Rodríguez Vargas laboró en la Registraduría Nacional del Estado Civil entre el 29 de agosto de 1975 y el 30 de julio de 2008. 2. Por medio de la Resolución 10881 del 12 de marzo de 20082, CAJANAL reconoció en favor del señor Julio César Rodríguez Vargas una pensión de jubilación en cuantía de $986.792. La liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y con inclusión de los factores previstos en los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, y sobre los cuales se efectuaron las cotizaciones correspondientes. 3.
Por medio de la Resolución 134 del 20 de junio de 2008 se retiró del servicio al señor Julio César Rodríguez Vargas quien se desempeñaba como registrador municipal 4035-05 de Tota, Boyacá. 4. A través de la Resolución 161 del 23 de julio de 20083 se ordenó dar cumplimiento al acto administrativo descrito en el numeral anterior. 5.
El 18 de septiembre de 2008 el señor Julio César Rodríguez Vargas solicitó la reliquidación de la prestación4. 6. El 4 de junio de 2009, mediante Resolución 206525, CAJANAL reliquidó la pensión de vejez del señor Julio César Rodríguez Vargas, incrementándola a $1.093.055 a partir del 1 de agosto de 2008, fecha del retiro definitivo del servicio.
Para esta reliquidación solo tuvo en cuenta la asignación básica, las horas extras y la prima de antigüedad devengadas por el trabajador. 2 Folios 99 a 102 del cuaderno 1. 3 Folio 109 vuelto del cuaderno 1. 4 Folio 104 del cuaderno 1. 5 Folios 110 vuelto a 112 del cuaderno 1. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconoció los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; el artículo 10 del Código Civil; la Ley 57 de 1887; el artículo 5 de la Ley 4 de 1966; el Decreto 1743 de 1966; el Decreto 1045 de 1978 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Como concepto de violación de la normativa invocada, indicó que la resolución demandada adolece de nulidad por infracción de las normas en que debió fundarse. Argumentó que CAJANAL no tuvo en cuenta todos los factores salariales que, en concordancia con la Ley 4 de 1966, el Decreto 1743 de 1966 y el Decreto 1045 de 1978, debieron tomarse en consideración para el cálculo del IBL, por cuanto quedó cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Explicó que al haber realizado la liquidación de manera diferente vulneró el artículo 13 de la Constitución que consagra el principio de igualdad y equidad. Adicionalmente, señaló que el acto administrativo demandado adolece de falsa motivación al violar las normas sobre reconocimiento y reliquidación de las prestaciones. Explicó que Cajanal motivó falsamente la Resolución 020562 del 4 de junio de 2009 por cuanto reliquidó la pensión sobre lo devengado en los últimos diez años de servicio, en aplicación de la Ley 100 de 1993 y su decreto reglamentario.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del plazo legal para ello, tanto el Ministerio de Protección Social, como CAJANAL y Previsora S.A. contestaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Nación - Ministerio de la Protección Social6 El Ministerio de la Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda. Seguidamente, precisó que dentro de sus funciones constitucionales y legales no se encuentra el reconocimiento, liquidación, reliquidación y pago de pensiones.
Afirmó que desconoce toda actuación de Cajanal frente al demandante. En ese mismo sentido, explicó que el Ministerio de la Protección Social es un organismo perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, cuyas funciones se encuentran expresamente consagradas en disposiciones legales, especialmente en la Ley 10 de 1990, la Ley 100 de 1993, la Ley 489 de 1998, la Ley 715 de 2001 y el Decreto 205 de 2003; en consecuencia, enfatizó en que no es posible jurídicamente que un organismo de orden nacional, como el Ministerio, tome determinaciones de carácter administrativo asignadas a las entidades descentralizadas como lo es CAJANAL.
Finalmente, señaló que si bien la Corte Constitucional en sentencia T-502A de 2007 consideró necesario integrar el litisconsorcio con el Ministerio de la Protección Social, por cuanto el FOPEP es una cuenta adscrita a esta entidad, lo cierto es que, no por esto debe ser condenado el Ministerio, pues es Cajanal la entidad exclusivamente 6 Folios 1 a 35 del documento denominado «05.
Folio241-276» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en el índice 17 del sistema informático SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 responsable de reconocer, liquidar y reliquidar prestaciones sociales, mientras que FOPEP es solo la entidad pagadora.
De igual manera, enmarcó su defensa dentro de las siguientes excepciones: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva: Reiteró que el Ministerio de la Protección Social no tiene dentro de sus competencias constitucionales ni legales el reconocimiento, liquidación, reliquidación y pago de pensiones. Igualmente, resaltó que tampoco tuvo relación directa ni solidaria con las deducciones hechas al actor respecto del reconocimiento pensional.
Señaló que la entidad que debe reconocer las obligaciones exigidas es Cajanal. ii) Inexistencia de la obligación: Destacó que al no ser el Ministerio de la Protección Social el organismo encargado de la reliquidación y el pago de la pensión no existe obligación por parte de esta entidad sobre las pretensiones de la demanda. iii) Inexistencia de la facultad y consecuente deber jurídico del Ministerio para reconocer, reajustar, negar, sustituir, liquidar, reliquidar y revisar un derecho pensional: Insistió en que al no ostentar el Ministerio de la Protección Social la facultad constitucional o legal para reconocer, liquidar o reliquidar la prestación social a la que se hace referencia, si durante el proceso se llegara a probar la existencia de una obligación de este tipo, no sería viable tener al Ministerio como sujeto pasivo de aquella. iv) Prescripción: Indicó que debe declararse la prescripción trienal de carácter laboral en caso de constatarse. v) Otras excepciones: Solicitó que se declare cualquier otra excepción que se encuentre probada durante el proceso.
Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.7 Cajanal se opuso a las pretensiones de la demanda. Seguidamente, invocó el Acto Legislativo 01 de 2008 por el cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política que establece que para la liquidación de las pensiones solo deben tenerse en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiera efectuado las cotizaciones.
En virtud de ello, sostuvo que la petición del demandante no es viable, pues reclama la inclusión de factores sobre los cuales no cotizó; enfatizó en que esto último resulta violatorio de los principios de solidaridad, legalidad y sostenibilidad presupuestal. De igual manera, enmarcó su defensa dentro de las siguientes excepciones: i) Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido: Señaló que la prestación fue liquidada conforme a la normativa vigente, que no admite la 7 Folios 1 a 7 del documento denominado «06.
Folio 277-335» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, visible en el índice 17 del programa informático SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 inclusión de factores diferentes a aquellos sobre los cuales se cotizó efectivamente. ii) Genérica e innominada: Solicitó declarar cualquier otra excepción que se encuentre probada durante el proceso. iii) Prescripción de mesadas: Indicó que debe declararse la prescripción trienal de carácter laboral en caso de acceder a las pretensiones de la demanda.
Previsora S.A.8 La Fiduciaria Previsora S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que no está encargada de realizar ningún tipo de reconocimiento o liquidación pensional, por lo que, en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, las obligaciones deben ser asumidas por Cajanal, quien fue la entidad encargada de reconocer, liquidar y reliquidar dicha prestación. Argumentó que la Fiduciaria Previsora S.A. solo actuó como vocera del patrimonio autónomo PAP BUENFUTURO, por lo que no puede ser demandada en este proceso ni en ninguno en donde se demanden actos administrativos proferidos por Cajanal y Fiduprevisora S.A. Insistió en la intangibilidad del patrimonio propio de la fiduciaria La Previsora S.A. e invocó los artículos 1227 y 1233 del Código de Comercio que consagran que los bienes objeto de la fiducia solo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida y deberán mantenerse separados del resto del activo fiduciario y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios.
Añadió que la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha aplicado sin condicionamientos la separación patrimonial prevista en el Código de Comercio, como es el caso de la sentencia del 26 de marzo de 2004 (radicado 21124). Recordó que la ley, la jurisprudencia y la doctrina han reconocido que, a pesar de la ausencia de personería jurídica, debido a la separación patrimonial, cuando la Fiduciaria actúa como vocera de un patrimonio autónomo, el sujeto es diferente a cuando lo hace en nombre propio.
De igual manera, enmarcó su defensa dentro de las siguientes excepciones: i) Inexistencia de la obligación: Señaló que en virtud de la naturaleza de la relación que liga a la fiduciaria La Previsora S.A. con Cajanal, no existe ninguna obligación con el demandante que se encuentre en cabeza de la primera. 8 Folios 15 a 33 del ítem 6 del expediente ordinario, visible a índice 17 de SAMAI.
Mediante auto del 24 de marzo de 2010 el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo ordenó notificar la demanda al Patrimonio Autónomo PAP BUENFUTURO, tal como consta en el folio 34 del documento denominado «02.Folio52-94» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante en el índice 17 del sistema informático SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ii) Falta de legitimación en la causa por pasiva: Indicó que no existe relación jurídica entre la fiduciaria La Previsora S.A. y el señor Julio César Rodríguez Vargas, por lo que no está llamada la entidad a concurrir en el proceso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA9 El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante sentencia del 16 de enero de 2012 accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Julio César Rodríguez Vargas contra Cajanal, y declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación- Ministerio de Protección Social10, por lo que negó las pretensiones en lo que a ella se refería. Para comenzar, respecto de la legitimación del Ministerio de la Protección Social, explicó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado11 y, de conformidad con los artículos 2 y 4 del Decreto 205 de 2003, no es una función del Ministerio de la Protección Social adelantar actuaciones encaminadas al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
Luego, explicó que, si bien existe un régimen especial para las pensiones de los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil consagrado en el artículo 17 del Decreto Ley 603 de 1977, lo cierto es que, este no resulta aplicable al señor Julio César Rodríguez Vargas, comoquiera que no ocupó ninguno de los cargos descritos en el citado artículo.
A continuación, consideró que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que el demandante está cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, que le resulta aplicable la Ley 33 de 1985. En este sentido, destacó que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 manifestó que los factores salariales contenidos en la Ley 33 de 1985 deben ser comprendidos de forma enunciativa y no taxativa, por lo cual para el cálculo del IBL deben tenerse en cuenta todos aquellos que fueron devengados por el trabajador durante el último año de la prestación de servicios.
En ese sentido, el Despacho observó que la Resolución 20652 del 4 de junio de 2009, por medio de la cual se le reliquidó la pensión al demandante a partir de su retiro definitivo del servicio, solo tuvo en cuenta la asignación básica, la prima de antigüedad y las horas extras, y excluyó los demás emolumentos devengados por el trabajador durante su último año de servicio, a saber: prima de alimentación, prima geográfica, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de elecciones.
En consecuencia, estimó procedente acceder a las pretensiones de la demanda y dispuso la reliquidación de la pensión del señor Julio César Rodríguez Vargas en 9 Folios 145 a 152 vuelto del cuaderno 1. 10 No efectuó pronunciamiento alguno sobre la intervención de La Fiduprevisora. 11 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 17 de junio de 2004.
C.P. María Elena Giraldo Gómez. Radicado 1993-0090-01. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 proporción del 75% de lo devengado por él durante su último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales, debidamente indexados.
En suma, declaró la nulidad parcial de la Resolución 20652 del 4 de junio de 2009 proferida por Cajanal y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a dicha entidad reliquidar y pagar al demandante el valor de la prestación calculada como se indicó, con el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se decretó y sobre los cuales no se efectuó la deducción legal oportunamente.
RECURSO DE APELACIÓN12 El señor Julio César Rodríguez Vargas, durante la oportunidad pertinente para ello, presentó solicitud de aclaración y adición del fallo de primera instancia, bajo el argumento de que en la liquidación también debían incluirse la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, toda vez que fueron recibidos durante el último año de labor13.
En el mismo escrito indicó que, de no acogerse su solicitud de adición de la sentencia, interpone recurso de apelación contra el fallo. Los argumentos de la apelación fueron los siguientes: En primer lugar, insistió en que el Juzgado ordenó, a título de restablecimiento del derecho, reliquidar y pagar al demandante su pensión teniendo en cuenta todos los emolumentos que hacían parte del salario devengado por él durante su último año de servicio, lo cual además de incluir la prima de alimentación, la prima geográfica, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de elecciones, incluía también la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, estos dos últimos factores fueron desconocidos por el fallador de primera instancia. En segundo lugar, argumentó que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que para el cálculo de las pensiones deben tenerse en consideración todos los factores que constituyan salario, es decir, todas aquellas sumas devengadas por el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé; en este sentido, deben incluirse en el cálculo del IBL del señor Julio César Rodríguez Vargas todos los emolumentos devengados por él, incluidos la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados que fueron devengados de forma habitual y periódica.
Aclaró que, debido a que sobre dichos factores no se realizó oportunamente el descuento por concepto de aportes, de ninguna manera esto puede ser un impedimento para reconocer el derecho pensional, sino que dichas deducciones deben ser decretadas al momento de su inclusión, tal y como lo ha sostenido el Máximo Tribunal de lo contencioso administrativo. 12 Folios 5 a 9 del documento denominado «07Folio336-346» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, visible a índice 17 del sistema informático SAMAI. 13 El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, mediante auto del 22 de febrero de 2012 negó la solicitud.
Folios 1 a 7 del documento denominado «08.Folio347-393» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, visible en el índice 17 del sistema informático SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En último lugar, recordó que la Corte Constitucional ha insistido en que la condición más beneficiosa para el trabajador se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, que se consagró tanto a nivel legal como constitucional, y que corresponde al fallador determinar en cada caso concreto cuál es la norma que resultaría más beneficiosa para el trabajador y aplicarla.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA14 El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión núm. 9 B, Despacho núm. 4, profirió sentencia el 18 de septiembre de 2014 por medio de la cual adicionó el numeral tercero y aclaró el numeral cuarto del fallo de primera instancia, en el sentido de incluir en el IBL la prima de servicios y la bonificación por servicios, y, ordenar a la entidad realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales que se incluyeron.
Confirmó en lo demás la providencia recurrida. Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: Inicialmente, señaló que la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral y en su artículo 36 estableció un régimen de transición en virtud del cual, las mujeres y los hombres que contaran con 35 y 40 años de edad, respectivamente, o con 15 de servicio cotizados, continúan bajo las condiciones de la ley anterior.
Afirmó que no existe duda de que el señor Julio César Rodríguez Vargas se encontraba cobijado por dicho régimen pues al 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la ley) contaba con 42 años de edad y 18 años de servicio; en este sentido, en lo concerniente a su pensión le resultaba aplicable la Ley 33 de 1985. Explicó que en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, al demandante le resultaba aplicable el monto consagrado en la Ley 33 de 1985 que corresponde al 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, y no solo de los requisitos de edad y tiempo para acceder a la pensión15.
Insistió además en que los factores salariales contenidos en dicha ley debían ser entendidos de manera enunciativa y no taxativa, por lo que deben ser considerados en el cálculo del IBL todas aquellas sumas devengadas por el trabajador de manera periódica y habitual como contraprestación directa de sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, de conformidad con lo dicho por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
Seguidamente, advirtió que si bien, conforme al marco normativo y jurisprudencial, el demandante tenía derecho a que se le liquidara su pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por él durante el último año de servicio, lo cierto es que en la resolución que le reconoció dicha prestación solo se tuvieron en cuenta la asignación básica, la prima de antigüedad y las horas extras.
Posteriormente, el fallador de primera instancia al realizar la reliquidación ordenó incluir, además de los factores ya mencionados, la prima de alimentación, la prima geográfica, la prima de elecciones, la prima de navidad y la prima de vacaciones; decisión que dejó de lado la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, emolumentos que han sido reconocidos como factores salariales y que debieron incluirse. 14 Folios 153 a 164 vuelto del cuaderno 1. 15 En este sentido, citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, del 21 de septiembre de 2000, expediente 470-99.
M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Así las cosas, adicionó el numeral tercero para disponer la reliquidación de la pensión del señor Julio César Rodríguez Vargas teniendo en cuenta, además de los factores ya señalados por el a quo, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados.
En cuanto al numeral cuarto de la providencia, aclaró que CAJANAL podrá realizar los descuentos sobre los factores prima de servicios y bonificación por servicios prestados, según el método señalado por el Consejo de Estado en sentencia del 9 de abril de 201416. En los demás aspectos confirmó la sentencia recurrida y no condenó en costas.
LA ACCIÓN DE REVISIÓN17 La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo del 16 de enero de 2012 adicionada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión 9B, Despacho núm. 4, del 18 de septiembre de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Julio César Rodríguez Vargas, bajo el radicado 156933331703201000083. 2.
Declarar que el señor Julio César Rodríguez Vargas no es acreedor de un derecho adquirido. 3. Ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
De acuerdo con aquellas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75% previsto en el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Abril 9 de 2014. Expediente 1849-2013. 17 Folios 1 a 11 del cuaderno 1. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 A continuación, explicó la configuración de las causales de revisión, así: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso.
Expuso que la decisión objeto de revisión viola el derecho al debido proceso, por cuanto desconoció lo consagrado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL, así como los factores enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, que deben ser tenidos en cuenta al momento de realizar la liquidación de la pensión. En su concepto, la reliquidación pensional que se ordenó no atiende la normativa y jurisprudencia aplicables.
Con ello se genera un aumento en la mesada, que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la nación debe administrar. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Advirtió que el derecho reconocido en la decisión objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Explicó que el señor Julio César Rodríguez Vargas al estar cobijado por el régimen de transición, dado que tenía más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.º del Decreto 1158 de 1994.
Así mismo, aseguró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 21,84% la mesada pensional del demandado, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $2.091.180 cuando debía equivaler a $1.634.402, con lo cual se genera una diferencia de $456.777.
En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. En ese mismo sentido, indicó que teniendo en consideración la edad del pensionado y las 248 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto que la proyección de los pagos futuros debidamente indexados dan un total de $145.108.169.
CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN18 El señor Julio César Rodríguez Vargas, mediante apoderado judicial, contestó la demanda19 y se opuso a las pretensiones. Expuso que en el proceso ordinario dentro 18 Visible a índice 13 de SAMAI. 19 El señor Julio César Rodríguez Vargas se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda el 19 de febrero de 2021 (página 4 del índice 12 de SAMAI), razón por la cual es posible concluir que la oportunidad para contestar la demanda transcurrió desde el 22 de febrero hasta el 5 de marzo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 del cual se profirió la decisión atacada, se garantizó el derecho al debido proceso de las partes, se observaron los principios constitucionales de favorabilidad, inescindibilidad, progresividad, así como la normativa que le era aplicable al pensionado y se acogió la tesis vigente, desarrollada por el Consejo de Estado, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Destacó que no es razonable aseverar que la orden de reliquidación afecta la sostenibilidad del sistema, comoquiera que, de forma paralela con ella, también se ordenó descontar los aportes correspondientes sobre los factores incluidos. En su criterio, dentro del sub examine se configuran las siguientes excepciones: I. «Caducidad»: Sobre el punto, consideró que la entidad presentó la demanda extemporáneamente, pues los dos años que prevé el artículo 137 del CPACA, para el efecto, contados a partir de la fecha en que se expidieron los actos administrativos se encuentran vencidos.
II. «DE ACOGERSE POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO LA REVISIÓN SE VIOLARÍA EL MÍNIMO VITAL DEL DEMANDADO»: Argumentó que de acceder a las pretensiones se le violaría el derecho fundamental al mínimo vital del pensionado pues el señor Julio César Rodríguez Vargas adquirió su derecho a la pensión de forma legal y depende de dicha prestación para su congrua subsistencia. III. «AMPLIACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EN RELACIÓN CON LA SEGURIDAD JURÍDICA»: Explicó que en virtud del principio de seguridad jurídica no es posible solicitar la revisión de un fallo pasados tres años de que este fue proferido por el Juzgado y por la segunda instancia, pues esto no permitiría al trabajador tener seguridad sobre su prestación. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.20.
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201921: Lo anterior significa que, para el 25 de febrero de 2021, fecha en la que se radicó la contestación de la demanda (índice 13 de SAMAI), se encontraba dentro del término previsto para el efecto. 20 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 21 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora, es necesario precisar que la UGPP también formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, el 16 de enero de 2012.
Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión núm. 9 B, Despacho núm. 4, del 18 de septiembre de 2014, por ser la de mayor jerarquía, en la que se analizó el punto que es objeto de debate en la acción de revisión. Es decir, se asumirá el conocimiento por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.
Legitimación Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU- 427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión22, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento 22 Ibidem.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.
Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200323 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»24.
Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto 23 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 24 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación25. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones26. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira27. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia28.
Cuestión previa La parte demandada en la contestación aseguró que la entidad presentó la acción de revisión de forma extemporánea, bajo el argumento de que aquella solo contaba con dos años para atacar «LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS objeto de la presente REVISIÓN». Al respecto, la Subsección estima necesario pronunciarse desde dos puntos, el primero la oportunidad de la acción y el segundo el objeto de esta.
Veamos. 25 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 26 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 18 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión núm. 9 B, Despacho núm. 4, quedó ejecutoriada el 19 de enero de 201529.
Así pues, teniendo en cuenta que la acción de revisión se presentó con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, que, respecto de ellas, el artículo 251 del CPACA establece un término de cinco años para su interposición, al haberse radicado la demanda el 14 de enero de 202030, la entidad se encontraba dentro del término legal.
De ahí que no le asista razón al pensionado, pues la demanda se promovió dentro de los cinco años que la ley prevé para tal efecto. Objeto de la acción de revisión Sobre el punto, es preciso recordar que la acción de revisión es el mecanismo adecuado y especial que el legislador previó para controvertir las providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que decreten o reconozcan la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público, con el propósito de reducir el déficit fiscal y hacer viable financieramente el sistema pensional.
En estos términos, es razonable colegir que, dado que en el sub lite se pretende la revisión de la decisión judicial que reconoció una suma periódica de dinero a cargo de la UGPP, y no la nulidad de unos actos administrativos expedidos por el fondo pensional mediante los cuales se reconocieron unos derechos prestacionales, es la acción de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el medio adecuado para efectuar dicho análisis, y dentro del cual la entidad puede exponer sus inconformidades, pues, se insiste, el objeto del presente proceso es examinar si el fallo judicial contraviene los postulados constitucionales o legales, mas no si los actos administrativos adolecen de nulidad.
Así las cosas, no prospera la excepción denominada de forma general «CADUCIDAD». Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar el reconocimiento de la pensión del señor Julio César Rodríguez Vargas, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985 modificada por el 29 Constancia de ejecutoria visible a folio 144 del cuaderno 1. 30 Folio 1 del cuaderno 1.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios, y no el previsto por los artículos 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con los factores descritos por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) La causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, iv) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y v) La verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.
La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para la acción de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia31.
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son32: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y 31 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 32 Sentencia C-341 de 2014 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».
Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales33, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.
Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias34 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.». En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»35.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Julio César Rodríguez Vargas debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 y con el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.
En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán el i) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, (ii) el régimen de transición 33 Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. 34 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 35 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y (iii) configuración de las causales de revisión en el caso concreto.
El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 En relación con el reconocimiento y la liquidación de la mesada pensional la Ley 33 de 1985, en el artículo 1, previó lo siguiente: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.».
Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores a tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base liquidación, definió: «Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.». Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1).
En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto. - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la mencionada Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.
Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.».
Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca» (Negrilla por fuera de texto).
A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia36, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197137 y 929 de 197638.
Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201039 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. 36 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 37 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 38 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 […] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […]».
La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido según la ley.
Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para comenzar, cabe precisar que no se discute que el señor Julio César Rodríguez Cuartas era beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, nació el 12 de junio de 195140 y laboró para la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación Departamental Boyacá desde el 29 de agosto de 197541 hasta el 30 de julio de 200842, es decir que, para el 1.° de abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 100 de 1993 para el orden nacional, contaba con 18 años, 7 meses y 3 días de servicio y 42 años de edad.
Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionado el 12 de junio de 2006 cuando cumplió 55 años de edad. Ahora, la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió reporte de nómina43 en el que se observa que el señor Julio César Rodríguez Vargas devengó los siguientes emolumentos durante su último año de servicio, de julio de 2007 a julio de 2008: - Asignación básica - Horas extras - Prima de antigüedad - Prima de alimentación - Prima geográfica - Prima de vacaciones - Prima de navidad - Prima de elecciones - Prima de servicios - Bonificación por servicios prestados Por medio de la Resolución 10881 del 12 de marzo de 200844, Cajanal reconoció en favor del señor Julio César Rodríguez Vargas una pensión de jubilación en cuantía de $986.792.
La liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993, y, con inclusión de la asignación básica, la prima de antigüedad y las horas extras. 40 De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el folio 85 del cuaderno 1. 41 Folio 86 vuelto del cuad. ppal. 42 Folio 104 vuelto cuad. ppal. 43 Folio 27 del documento denominado «01.
Folio 1-51» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en el índice 17 del sistema informático SAMAI. También en los folios 105 y 107 vueltos del cuad. ppal. 44 Folios 54 a 57 del documento denominado «04 Folio159-240» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante en el índice 17 del sistema informático SAMAI.
También a folios 99 a 102 del cuaderno 1. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 A través de las Resoluciones 134 del 20 de junio de 2008 y 161 del 23 de julio de la misma anualidad45 la Registraduría Nacional del Estado Civil retiró del servicio al señor Julio César Rodríguez Vargas quien se desempeñaba como registrador municipal 4035-05 de Tota, Boyacá. Mediante Resolución 2065246 del 4 de junio de 2009, Cajanal EICE reliquidó la mesada pensional por retiro definitivo del servicio, incrementándola a $1.093.055 a partir del 1 de agosto de 2008.
Para la liquidación tuvo en cuenta la asignación básica, las horas extras y la prima de antigüedad devengadas por el trabajador. El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo en sentencia del 16 de enero de 2012 accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Julio César Rodríguez Vargas, en los siguientes términos: «[…] PRIMERO.- Declarar la FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA, en lo que respecta a LA NACION – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL.
En consecuencia, negar las pretensiones de la demanda en lo que a dicha Entidad se refiere. SEGUNDO.- Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 20652 del 4 de junio de 2009, proferida por LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL E.I.C.E, por la cual se reliquida la pensión de vejez por retiro definitivo del servicio, reconocida al señor JULIO CESAR RODRÍGUEZ VARGAS.
TERCERO. - Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL E.I.C., EN LIQUIDACION, reliquidar y pagar a favor del señor JULIO CESAR RODRIGUEZ VARGAS, en debida forma, el valor de la pensión de vejez por retiro definitivo del servicio, de conformidad con los parámetros plasmados en en la parte motiva de la presente providencia. CUARTO.- Ordenar a LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se decretan y no se hay efectuado la deducción legal oportunamente. […]» El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 18 de septiembre de 2014, adicionó el numeral tercero y aclaró el numeral cuarto de la decisión emitida por el a quo.
Explicó que, de acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado en las sentencias del 21 de septiembre de 200047, 4 de agosto de 201048, 4 de agosto de 201149, 16 de febrero de 201250 y 9 de abril de 201451, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que se debe aplicar en su integridad la normativa anterior, que para el caso del demandante es la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta todos los factores devengados por el trabajador de forma habitual y periódica durante el último año de servicio.
Sin embargo, advirtió que: «En la sentencia de primera instancia sólo se ordenó la reliquidación de la pensión del actor, con inclusión de los siguientes factores 45 Folios 25 a 27 del documento denominado «04 Folio159-240» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante en el índice 17 del sistema informático SAMAI. 46 Folios 70 a 74 del documento denominado «04 Folio159-240» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante en el índice 17 del sistema informático SAMAI Folios 110 vuelto a 112 del cuaderno 1. 47 Expediente: 470-99 48 Radicado: 250002325000200607509 01 (0112-2009) 49 Radicado: 200602608 01 50 Radicado: 200700001 01 (0302-2011) 51 Radicado: 250002325000201000014 01 (1849-2013) Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 salariales: […] la prima de alimentación, prima geográfica, prima de elecciones, prima de vacaciones y prima de navidad, por lo que, el actor tenía derecho a que se incluyeran además de éstos, la bonificación por servicios prestados y prima de servicio».
En cuanto a los descuentos, indicó que debían efectuarse según lo señalado por el Máximo Tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia ya citada, del 9 de abril de 2014. Expresamente, el juez de segunda instancia resolvió: «PRIMERO. ADICIONAR el numeral tercero de la sentencia de 16 de enero de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en esta providencia, por lo tanto, el mismo quedará de la siguiente forma: “TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a titulo de restablecimiento del derecho, ordenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, reliquidar y pagar a favor del señor JULIO CESAR RODRÍGUEZ VARGAS, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.165.284 de Bogotá el valor de la pensión, en cuantía del 75%, incluyendo, en la base de liquidación la asignación básica, prima de antigüedad, horas extra, prima de alimentación, prima geográfica, prima de elecciones, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios prestados y prima de servicio; factores salariales, devengados en el último año de adquisición del status, pensional, esto es entre el 30 de julio de 2007 a 30 de julio de 2008, con efectos fiscales a partir de 1° de agosto de 2008”.
SEGUNDO: Aclarar el numeral cuarto de dicha providencia, el cual quedará así: “CUARTO: Ordenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordenó en esta sentencia, para la reliquidación de su pensión de jubilación, esto es: asignación básica; prima de antigüedad, horas extra, prima de alimentación, prima geográfica, prima de elecciones, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios prestados y prima de servicio, sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal durante la vida laboral del actor, quedando condicionado a la elaboración, por parte de la entidad demandada, de una fórmula actuarial cuya protección, permita tanto el cumplimiento del imperativo consagrado en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, que modificó el articulo 48 de la Constitución Política, como la efectividad del derecho reclamado por la demandante en términos razonables, y de conformidad con los parámetros dados en precedencia.”
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia, proferida el 16 de enero de 2012 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo que accedió a las súplicas de la demanda, conforme a las razones expuestas en la parte motiva. […]» Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 La entidad dio cumplimiento al fallo citado mediante la Resolución 027462 del 6 de julio de 201552, confirmada por medio de las Resoluciones 012654 del 11 de abril de 201853, y, 18535 del 24 de mayo de la misma anualidad54.
Análisis de la Subsección De la interpretación sobre el ingreso base de liquidación Es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión de segunda instancia, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201055, antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley, pues también hacía parte de la transición. En relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional invocada por la UGPP, se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, anterior a las sentencias que se revisan, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199356 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es 52 Folios 128 vuelto a 131 vuelto del cuaderno 1. 53 Folios 126 vuelto a 128 del cuaderno 1. 54 Folios 132 a 135 del cuaderno 1. 55 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01. 56 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.».
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada. Ahora, en relación con la sentencia C-258 de 2013, conviene aclarar que esta se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado.
Este no es el caso del demandado, pues no se discute que él se desempeñó como registrador municipal en la Registraduría Nacional del Estado Civil entre el 29 de agosto de 1975 y el 30 de julio de 2008, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine57. Ciertamente, en la referida providencia, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.
Este régimen difiere del que rige el derecho pensional del aquí demandado quien no es beneficiario de dicha normativa especial. A lo anterior, se agrega que la misma Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión, venía acogiendo una interpretación según la cual el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 también incluía lo relativo al ingreso base de liquidación pensional y, por lo tanto, debía atenderse la normativa anterior para su cálculo.
Así lo señaló en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. De otra parte, en lo que tiene ver con las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, es importante señalar que son posteriores a la providencia que se revisa, además de que no se les otorgó efectos retrospectivos.
De esta manera, no se les puede considerar precedente en este caso. En consecuencia, se observa que el juez de instancia valoró los argumentos esbozados por las partes, en consonancia con las pruebas allegadas y la normativa aplicable, además explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. 57 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 De los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación De otro lado, es preciso destacar que la UGPP, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, de manera general, con inclusión de los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que sobre el asunto ha desarrollado la Corte Constitucional, sin exponer reparos frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección restringe su análisis a ello.
Así pues, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, el criterio acogido por el juez de instancia fue el sostenido para la época por el Consejo de Estado, según el cual, en aplicación integral e inescindible de la norma pensional, aquellos trabajadores beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 tendrían derecho a que su mesada pensional se liquidara de conformidad con las disposiciones contenidas en el Decreto 1045 de 1978, en cuanto a los emolumentos que debían computarse en la base de liquidación de la prestación. En otras palabras, se debían tener en cuenta todos los factores devengados por el trabajador durante el último año de servicios, tal y como lo resolvió el Tribunal Administrativo.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión núm. 9 B, Despacho núm. 4, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis según la cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio.
En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada, máxime cuando varias de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, que la UGPP considera desconocidas, no se habían emitido. Finalmente, no pasa por alto la Sala que esta Corporación, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, acogió la interpretación impartida por la Corte Constitucional en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo las condiciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Con todo, es de resaltar que en aquella providencia también se sostuvo que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley», en esas condiciones, la Sala de Subsección estima que las reglas allí fijadas no pueden ser extendidas al presente caso, en la medida en que la decisión de los jueces de instancia se ajustó a la tesis adoptada por el Consejo de Estado para la época.
Así las cosas, no se demostró la vulneración del debido proceso, del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ni de la Ley 33 de 1985 aplicada en virtud del régimen de transición. Lo anterior, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto de revisión impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente en el Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 En esas condiciones, tampoco se estructura la causal contenida en el literal a), relativa a la vulneración del debido proceso, en relación con la liquidación de la pensión ordenada.
Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica58. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión del señor Julio César Rodríguez Vargas atendiendo el ingreso base de liquidación previsto por la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, a saber, la asignación básica, la prima de antigüedad, las horas extras, la prima de alimentación, la prima geográfica, la prima de elecciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión núm. 9 B, proferida el 18 de septiembre de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 156933331703201000083 que ordenó la reliquidación de la pensión del señor Julio César Rodríguez Vargas con la inclusión de todos los factores salariales devengados por él durante el último año de servicio, a saber: la asignación básica, las horas extras, la prima de antigüedad, la prima de alimentación, la prima geográfica, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la prima de elecciones, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación59 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema 58 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00 (REV).
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00087-00 (0088-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 pensional. Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la UGPP, contra el señor Julio César Rodríguez Vargas, que solicita la revisión de la sentencia del 18 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión núm. 9 B, que adicionó y aclaró la sentencia del 16 de enero de 2012 del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 156933331703201000083, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin condena en costas.
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente con permiso