CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: PASCUAL BUITRAGO CARRILLO Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto de 25 de marzo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se negaron unas medidas cautelares.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda y la solicitud de medidas cautelares El 26 de julio de 20211, el grupo conformado por el señor Pascual Buitrago Carrillo y otros -61 grupos familiares-, por intermedio de apoderada judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Agencia de Renovación del Territorio y Agencia Nacional de Tierras- y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación-, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños que les fueron ocasionados con el incumplimiento de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en el municipio de Tibú, Norte de Santander, en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

En consecuencia, solicitaron reparación en la cuantía estimada por concepto de daños patrimoniales y extrapatrimoniales, el cumplimiento de los compromisos 1 Acta individual de reparto visible en el archivo 1 del expediente digital. 2 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros derivados del PNIS y el seguimiento a los mismos, que tienen que ver con la entrega de proyectos productivos como componente derivado del Plan de Atención Inmediata Familiar, la formalización de opciones de empleo temporal para recolectores, la materialización de la entrega de los componentes del PAI Familiar y la formalización de la propiedad2.

También pidieron el decreto de las siguientes medidas cautelares3: 1. Sírvase ordenar a las entidades accionadas que, en cumplimiento de los acuerdos suscritos dispongan la inmediata reactivación de la implementación del PNIS y la entrega de los componentes que se encuentran pendientes así: - PLAN DE ATENCIÓN INMEDIATA (PAI) COMPONENTE FAMILIAR, para lo cual se deberá hacer entrega inmediata de los componentes que se encuentren pendientes por entregar en cada uno de los núcleos familiares, así: i) $9.000.000 (por una sola vez) para adecuación y ejecución de proyectos de ciclo corto e ingreso rápido, como piscicultura, avicultura, entre otros. ii) $10.000.000 a través de proyectos productivos y/o mano de obra. iii) Opciones de empleo temporal para recolectoras y recolectores asentados y no asentados en la región: la identificación de obras comunitarias y otras fuentes de empleo que surjan en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral- RRI, que vinculen de manera prioritaria a los integrantes de los núcleos de las familias de los recolectores y recolectoras.

Así como la efectiva implementación de los componentes de Crédito y Asistencia Técnica. - PLAN INTEGRAL COMUNITARIO Y MUNICIPAL DE SUSTITUCIÓN Y DESARROLLO ALTERNATIVO (PISDA), para lo cual deberán convocar a los actores relevantes, la Asociación Campesina del Catatumbo- ASCAMCAT, la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM, accionantes y en general, la comunidad afectada, para que, a través de un proceso de construcción comunitaria, participativa y concertada, se implementen las acciones necesarias para la transformación integral del territorio y dar solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, tal como lo señala el Decreto 896 de 2017 respecto de las Obras de infraestructura social de ejecución rápida, sostenibilidad y recuperación ambiental, Plan de formalización de la propiedad, Planes para zonas apartadas y con baja concentración de población, Cronogramas, metas e indicadores. - PLAN DE ATENCIÓN COMUNITARIA (PAI) COMPONENTE COMUNITARIO, para lo cual, en desarrollo del derecho a la participación ciudadana, se deberán desarrollar de manera concertada, los siguientes componentes, según las necesidades específicas que indiquen los núcleos familiares accionantes y los actores relevantes como la Asociación Campesina del Catatumbo-ASCAMCAT y la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM, respecto de Programas de guarderías infantiles rurales, Construcción y dotación de comedores escolares y suministro de víveres, Mecanismos de información para facilitar el acceso a oportunidades laborales, Programas contra el hambre para la tercera edad, Programas de superación de la pobreza y generación de ingresos y Brigadas de atención básica en salud.

Lo anterior, teniendo en cuenta las circunstancias que han puesto en riesgo a los(as) demandantes: (i) la presencia de grupos armados, bandas criminales y demás estructuras que controlan la cadena del narcotráfico en la región del Catatumbo, que coaccionan a las comunidades a ser parte del cultivo, transformación y comercialización de insumos de coca, y consolidan y disponen las reglas de este mercado ilícito; y (ii) la falta de voluntad política y económica de las autoridades estatales con competencia en la implementación integral del Acuerdo Final de Paz, quienes en su responsabilidad y obligación de cumplir de buena fe con lo pactado, han incurrido en incumplimientos que, en una 2 Folio 82 del archivo 24 del expediente digital. 3 Folios 11 a 16 del archivo 24 del expediente digital. 3 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros población en la condición de pobreza y marginalidad de los núcleos familiares del Plan Piloto Caño Indio, ha generado la profundización de sus condiciones de vulnerabilidad; factores que han condicionado e impedido el desarrollo de alternativas económicas para sus habitantes, advirtiendo lo anterior el riesgo de resiembra de hoja de coca.

Para garantizar lo anterior, sírvase ORDENAR la entrega de los recursos económicos; técnicos, logísticos; de asesoría, de herramientas, maquinaria y equipo, necesarios para la implementación integral de los elementos y componentes del PNIS- Plan Piloto Caño Indio, que garantice el mejoramiento real y efectivo de las condiciones de vida digna de la población campesina comprometidas voluntariamente a la sustitución de cultivos de uso ilícito. 1.

ORDENA R a las entidades accionadas iniciar una intervención de estabilización inmediata de acuerdo a la situación de incertidumbre y crisis humanitaria en la que conviven; con participación de la comunidad en su definición e implementación, que conlleven a garantizar alternativas socioeconómicas y ambientales sostenibles para las comunidades, en armonía con los derechos que como víctimas del incumplimiento de los compromisos concertado con el Gobierno Nacional tienen a la no revictimización, dignificación de su vocación campesina e identidad, la satisfacción y permanencia en el territorio en condiciones de dignidad e identidad. - Para lo anterior, sírvase ordenar a las accionadas CONVOCAR a un proceso de concertación, entre accionantes y actores relevantes como la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM, para la reactivación y construcción de una ruta para la implementación de medidas socioeconómicas y ambientales sostenibles. - Se ordene a las accionadas desarrollar en conjunto con los accionantes y actores relevantes como la Asociación Campesina del Catatumbo - ASCAMCAT y la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM, la construcción de una agenda y/o cronograma que permita la correcta implementación del PNIS, así como la coordinación y colaboración de las autoridades competentes que conlleve al cumplimiento de los acuerdos colectivos y particulares suscritos por la comunidad y los núcleos familiares accionantes. - Se ORDENE que, en lo sucesivo se disponga y garantice un espacio de diálogo, seguimiento y control entre las entidades accionadas con la participación de: accionantes y actores relevantes como la Asociación Campesina del Catatumbo- ASCAMCAT, la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM, la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez- CCALCP y el acompañamiento del Ministerio Público sobre el desarrollo y cumplimiento de cada una de los componentes y elementos del PNIS. - Se ORDENE a las demandadas armonizar las distintas políticas, programas y planes desarrollados en favor de la región del Catatumbo, conforme y posterior a espacios participativos e informados de discusión en los que se incluyan medidas para cada uno de los sectores que habitan la región del Catatumbo, en particular, de los intereses del sector campesino representado por los accionantes. - Sírvase ORDENAR como complemento del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, la implementación de modelos de monitoreo y seguimiento que permitan visibilizar con las comunidades, opinión pública e instancias institucionales locales, departamentales y nacionales e internacionales lo avances en materia de lucha contra el narcotráfico desde la lucha contra la oferta del cultivo y transformación de la hoja de coca, desde la política de sustitución. - Sírvase ORDENAR, como acción reinvindicativa, de reconstrucción de confianza y legitimidad institucional, la priorización en la implementación de la política de sustitución para la lucha contra la oferta de cultivo y transformación de hoja de coca, y la lucha contra el narcotráfico. 2.

ORDENA R a la Agencia Nacional de Tierras dar trámite inmediato y 4 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros prioritario a la formalización de la propiedad para los núcleos familiares del Plan Piloto Caño Indio y/o agilizar los trámites y cumplimientos de requisitos que materialicen su derecho al acceso a la tierra. - Para lo anterior, sírvase ordenar que se incluya el enfoque de género en el Plan de formalización de la propiedad que se concerte con la comunidad afectada de Plan Piloto de Caño Indio.

En atención a lo anterior, se priorice y garantice la propiedad en cabeza de las mujeres que integran los núcleos familiares accionantes como modelo de estabilización y sostenibilidad para esta población, en concordancia con el enfoque prospectivo al ser ellas quienes están a cargo de población niños (as) y adolescentes. 3. Teniendo en cuenta el cumplimiento de los compromisos por parte de los núcleos familiares accionantes con la erradicación y sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito; y en concordancia con lo contemplado en el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final de Paz, que señaló el compromiso del Gobierno Nacional a “tramitar los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito cuando, dentro del término de 1 año, contado a partir de la entrada en vigencia de la nueva norma, manifiesten formalmente ante las autoridades competentes, su decisión de renunciar a cultivar o mantener los cultivos de uso ilícito”: - Sírvase ordenar a las accionadas, al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, iniciar los trámites necesarios para materializar la reglamentación del Tratamiento Penal Diferencial, garantizando la participación amplia de poblaciones y comunidades inmersas dentro de la cadena del cultivo, transformación y comercialización de insumos de coca, en particular de los accionantes, la Asociación Campesina del Catatumbo- ASCAMCAT y la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM, quienes de manera voluntaria hayan expresado y/o comprometido a sustituir. 4.

Que, en virtud del principio de enfoque territorial y diferencial; al derecho a la igualdad, la participación ciudadana y la satisfacción del derecho a la Paz; como requisito de protección para los núcleos familiares adscritos al PNIS; como complemento para el éxito y sostenibilidad de los Planes Pilotos desarrollados en la región del Catatumbo, se ORDENE la implementación de la Política Nacional Integral para la Sustitución de Cultivos de Uso Ilícitos en los 10 municipios que constituyen esta región el departamento de Norte de Santander teniendo en cuenta que, la presencia de grupos armados, bandas criminales y demás estructuras que controlan la cadena del narcotráfico en la región del Catatumbo y coaccionan a las comunidades a ser parte del cultivo, transformación y comercialización de insumos de coca; y la continuidad en la condición de pobreza, marginalidad y vulnerabilidad de la población catatumbera son situaciones que condicionan e impiden la vida digna y alternatividades económicas de subsistencia para sus habitantes, advirtiendo el riesgo de aumento del cultivo de hoja de coca y consolidación de la cadena del narcotráfico en el territorio; - En consecuencia, sírvase ORDENAR a las entidades accionadas reactivar de manera urgente y prioritaria los procesos de preinscripción e inscripción de acuerdos colectivos e individuales realizados en la región del Catatumbo, con la participación activa de la Asociación Campesina del Catatumbo- ASCAMCAT y la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana- COCCAM, para la definición de ruta metodológica y de cronograma que permitan la materialización de participar en el PNIS como una oportunidad para la consecución de condiciones de vida digna del sector campesino y avanzar en la superación definitiva de los cultivos de uso ilícito teniendo en cuenta la condición de marginalidad en la que se encuentra esta población producto de la dependencia económica y social de la cadena de cultivo, transformación y comercialización de insumos de la coca. - DE URGENCIA 5 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 1.

Sírvase ORDENAR a las entidades accionadas que dispongan y materialicen el reconocimiento y entrega de ayudas humanitarias a cada uno de los núcleos familiares identificados en esta acción de tutela, con el fin de atender la grave crisis humanitaria derivada del incumplimiento de los acuerdos individuales firmados entre las entidades accionadas y los accionantes; y, que se ha visto profundizada por las medidas sanitarias de aislamiento obligatorias adoptadas en el marco de la pandemia COVID-19, hasta tanto se implementen y sean sustentables los proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo que se encuentran pendientes por implementar.

Para el efecto, dichas ayudas humanitarias deberán contener: - Ayuda Alimentaria, específicamente en el componente de mercado, que atienda las características particulares del núcleo familiar (niñas, niños, adolescentes, mujeres gestantes, adultas/os mayores,) - Ayuda No Alimentaria que incluya alimentación para bebés y kit de aseo familiar (protección sanitaria, kit de higiene en general).

Lo anterior, por cuanto las familias demandantes carecen de recursos mínimos que les permitan garantizar su seguridad alimentaria, como una consecuencia directa del incumplimiento de lo acordado con el Estado, esto es, luego de cuatro años, no se han entregado los proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo que pretendían asegurar la digna subsistencia de los demandantes. 2.

Que en cumplimiento de lo dispuesto en el punto 3.4., sobre el Acuerdo de garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables que atenten contra personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz, se ORDENE a las entidades accionadas, con participación de la comunidad, la Asociación Campesina del CatatumboASCAMCAT, la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez-CCALCP y La Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana - COCCAM: - IMPLEMENTAR el diseño e implementación de medidas de protección y autoprotección con enfoques de género, diferenciada, territorial y colectiva, en favor de los accionantes, líderes y lideresas sociales, así como de los/as defensores/as de derechos humanos, que se encuentran en situación de riesgo y amenaza, con ocasión de su labor de defensa de derechos humanos, defensa del territorio, así como de su participación en el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito del Plan Piloto Caño Indio. - Como complemento de lo anterior, en virtud del principio de enfoque territorial y diferencial y del punto 3.4.8., que dispone el Programa Integral de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios, y que tendrá como propósito la definición y adopción de medidas que contribuyan a garantizar bajo un modelo efectivo, medidas de prevención y protección; se ORDENE la adopción de las medidas de seguridad en favor de la comunidad del Catatumbo y específicamente del municipio de Tibú, teniendo en cuenta las amenazas, particularidades y experiencias de las personas en su diversidad, de las comunidades y los territorios, con el fin de poner marcha a los planes y programas de construcción de paz y dar garantía a la población, para el goce efectivo de sus derechos y libertades ciudadanas y la elaboración del protocolo de protección para territorios rurales y el programa integral de seguridad y protección para las comunidades y organizaciones en los territorios. - GESTIONAR a través de la Unidad Nacional de Protección la implementación de medidas colectivas de protección para las organizaciones sociales promotoras del Programa Nacional Integral para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, así como también agilizar aquellas solicitudes de protección que hayan sido presentadas por líderes y defensores de derechos humanos. 6 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 2.

La oposición 2.1. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural4 Sostuvo que debe negarse el decreto de las medidas cautelares solicitadas por ser desproporcionadas, porque la parte actora no cumplió con su carga argumentativa y probatoria tendiente a demostrar que son necesarias para proteger y garantizar el objeto de este proceso y porque para arribar a una conclusión en este sentido, el juez tendría que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio.

Aseguró que la efectividad de la sentencia, en este caso, se preserva y garantiza sin necesidad de las medidas cautelares. 2.2. Agencia de Renovación del Territorio5 Afirmó que no procede el decreto de las medidas cautelares, por cuanto la solicitud no reúne los presupuestos sustanciales y procesales requeridos, pues no hay prueba de que sean proporcionadas, necesarias o efectivas.

Indicó que la acción de grupo no es el mecanismo judicial adecuado para resolver esta controversia, pues, los daños alegados por los integrantes del grupo que demanda no comparten la misma causa. Estimó que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, luego de que cada familia demandante propiciara un pronunciamiento de la administración respecto del cumplimiento del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal para la ejecución del mismo.

Dijo que la adopción de las medidas solicitadas perjudica al referido programa PNIS, pues con sus recursos tendría que financiar operaciones no contempladas desde su planificación, en detrimento de las familias comprometidas con la sustitución voluntaria de cultivos, lo cual se traduce necesariamente en una afectación del interés general.

Respecto de las medidas de urgencia -entrega de mercados y kits de protección sanitaria e higiene en general-, sostuvo que son desproporcionadas y que con ellas se confunde esta acción con la de tutela, pues hacen referencia a una crisis humanitaria que no guarda relación con las pretensiones de la demanda, puesto 4 Archivo 20 del expediente digital 5 Archivo 16 del expediente digital 7 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros que esos elementos no hacen parte de ninguno de los programas que se aseguran incumplidos. 2.3.

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República6 Indicó que debe rechazarse la solicitud de medidas cautelares ya que fueron invocadas con fundamento en una norma equivocada, esto es, en el artículo 230 del CPACA, como quiera que, por remisión de la Ley 472 de 1998, la norma aplicable es el artículo 590 del Código General del Proceso que estableció las reglas para solicitar, decretar, practicar, modificar, sustituir y revocar las medidas cautelares. 3.

El auto apelado El 25 de marzo de 20217, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó la solicitud de medidas cautelares con fundamento en que: -No obra la evidencia de la titularidad del derecho de los accionantes, esto es, de que las familias demandantes se encuentran en crisis humanitaria y desplazamiento, ni mucho menos que esa situación provenga directamente de la falta de implementación del Programa Nacional de Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos - PNIS y demás componentes del Acuerdo. -En este caso, resulta más gravoso para el interés público acceder al decreto de las medidas -consistentes en ordenar la entrega de componentes de sostenimiento y asistencia alimentaria y no alimentarias, alternativas socioeconómicas y ambientales, así como la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural-, pues sería contrario a la planificación, al procedimiento y a la metodología dispuestos para la ejecución de los recursos asignados al PNIS. -Para el caso del componente de sostenimiento y asistencia alimentaria, ya el Gobierno Nacional ha venido cumpliendo su compromiso, pues realizó compras y entregas a todas las familias en las condiciones pactadas y algunas las han recibido como parte del Programa de Atención Inmediata PAI. -En este momento procesal no se evidencia una afectación de tal magnitud que lleve a concluir que la negativa al decreto de las medidas cautelares solicitadas genera 6 Archivo 21 del expediente digital 7 Archivo 26 del expediente digital (notificado el 5 de abril de 2021, como consta en el archivo 28 del referido expediente). 8 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros un perjuicio irremediable a los demandantes, tanto así, que el análisis necesario para resolver este punto no es otro que el estudio del fondo del asunto, que implica la valoración de todo el material probatorio que se llegue a recaudar en el proceso. 4.

El recurso de apelación Inconforme con lo resuelto, la parte actora interpuso recurso de apelación8, con fundamento en que está demostrado que los demandantes sí hacen parte del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y con ello, la titularidad de los derechos reclamados, puesto que la Agencia de Renovación del Territorio los reconoce e identifica como suscriptores de los acuerdos individuales de erradicación de cultivos y beneficiarios de los planes de inversión y de los componentes de proyectos productivos.

Aseguró que las familias demandantes se encuentran en una crisis humanitaria derivada de la falta de implementación del Programa Nacional de Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos - PNIS, toda vez que su sustento económico dependía de los cultivos de uso ilícito y, al erradicarlos, quedaron dependiendo única y exclusivamente de los recursos que les entregaría el Estado colombiano. Con su incumplimiento, las demandadas vulneraron los principios de buena fe y confianza legítima, como consecuencia de lo cual quedaron a la deriva para su sostenimiento digno, situación que se agudizó con la pandemia.

Indicó que si bien, en 2017 y 2018 -una vez cumplieron con la erradicación de los cultivos coca- los demandantes recibieron los componentes de: i) autosostenimiento -especies menores, tales como gallinas y porcinos-, en unos casos estos enfermaron y murieron y, en otros, debieron destinarse para su consumo, ii) de materiales e insumos -por una sola vez- para adecuar las tierras, estos se perdieron porque las entidades demandadas no formalizaron los proyectos productivos en el tiempo pactado, iii) de asistencia alimentaria y iv) de remuneración por las actividades de sustitución de cultivos, lo cierto es que la finalidad del proyecto no se cumplió, pues no les formalizaron la propiedad ni les entregaron los proyectos productivos a los cultivadores, así como tampoco les generaron empleo a las personas recolectoras.

Indicó que decir que los cronogramas para el cumplimiento de los acuerdos se encuentran en curso desconoce la realidad social, familiar y económica de los demandantes, ya que no es posible pretender que sigan esperando indefinidamente 8 Archivo 32 del expediente digital 9 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros los cambios de políticas de cada gobierno, mientras no cuentan con alternativas para su desarrollo, con respeto de la dignidad humana.

Afirmó que el perjuicio irremediable salta a la vista, por lo que se deben adoptar las medidas tendientes a garantizar un sustento digno para las familias demandantes y con ello proteger su dignidad, el mínimo vital y la vida, más aún si se tiene en cuenta que la población campesina debe ser sujeto de especial protección constitucional y que ahora su seguridad está siendo amenazada por actores armados ilegales que los presionan a resembrar.

II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso de apelación y competencia Mediante la Ley 472 de 1998, el Congreso de la República reguló las acciones populares y de grupo, elevadas a rango constitucional por virtud del artículo 889 de la Carta Política. En lo referente al decreto de medidas cautelares, el artículo 58 de esa normativa especial dispuso que para “las acciones de grupo proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios.

El trámite para la interposición de dichas medidas, al igual que la oposición a las mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil”. El Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012-CGP- entró a regir en la jurisdicción de lo contencioso administrativa, a partir del 1° de enero de 2014, según lo dispuso la providencia de unificación de 25 de junio de 201410, con excepción de las situaciones indicadas en su artículo 624 -norma de transición-.

En ese orden de ideas y para los efectos del presente asunto, la remisión que la Ley 472 de 1998 hace a la norma procesal civil se refiere puntualmente al Código General del Proceso. 9 Artículo 88. “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 2012-00395-01(IJ), M.P. Enrique Gil Botero. 10 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2001-CPACA-, se incorporó al trámite judicial un capítulo sobre medidas cautelares, lo cual generó incertidumbre en torno a la norma aplicable en la materia, al interior de los procesos tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de las acciones de grupo.

En proveído de 23 de mayo de 201711, esta Corporación se pronunció al respecto para aclarar que las disposiciones de la Ley 472 de 1998 y del CPACA no son incompatibles, sino complementarias. Para soportar la decisión, se acogieron los argumentos que fueron expuestos por la Corte Constitucional en sentencia C-284 de 15 de mayo de 201412, en razón de los cuales el capítulo de medidas cautelares incorporado en el CAPCA no riñe ni derogó la disposición sobre la misma materia de la Ley 472 de 1998, en relación con las acciones populares, razonamiento que era, igualmente, aplicable a las acciones de grupo, por cuanto éstas también fueron reguladas en la Ley 472 de 1998, inclusive en el aspecto procesal de las medidas cautelares y de su procedimiento se rige por el CPACA.

En ese entendido, el juez se encuentra habilitado para decretar las medidas previas de uno u otro estatuto. De manera que las medidas cautelares en los procesos de grupo atienden, principalmente, lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 y, de manera complementaria, las normas del CPACA. El trámite para su interposición y oposición se rige por el CGP.

Ahora bien, a diferencia de lo estipulado para las acciones populares13, la Ley 472 de 1998 no contempla una norma expresa en relación con los medios de impugnación procedentes para controvertir las decisiones que resuelven las solicitudes de medidas cautelares en las acciones de grupo. Por ello, corresponde remitirse a las disposiciones del CGP, en consideración a lo expuesto en precedencia, y en aplicación de la regla de subsidiariedad dispuesta en el artículo 6814 de la citada Ley 472 de 199815. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, expediente 2014-00821-01(AG), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

Auto de ponente. 12 M.P. María Victoria Calle Correa. 13 Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares. “El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días.

La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos (…)”. 14 Artículo 68. Aspectos no regulados. “En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil”. 15 En providencia de 4 de abril de 2016, proferida por la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, expediente 2012-00179-02(AG), M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz, se explicó que el recurso de apelación contra el auto que resuelve negativamente la solicitud de medida cautelar es procedente en el proceso iniciado en ejercicio de la acción de grupo, por virtud de lo dispuesto en el artículo 321 del CGP. 11 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros El artículo 321 del CGP establece lo siguiente: Artículo 321.

Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…) 8. El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla. En atención a la norma aludida, es procedente el recurso de apelación interpuesto contra la decisión proferida en el auto de 25 de marzo de 2021, mediante la cual se negó la solicitud de unas medidas cautelares.

El recurso se interpuso y sustentó de manera oportuna, conforme lo señala el artículo 322, numeral tercero16 del CGP, por lo que la Sala procederá a resolver la controversia, de conformidad con la competencia que le asignan los artículos 12517, 15018 y 24319 del CPACA, y en atención a la distribución de procesos al interior del Consejo de Estado, dispuesto en el artículo 1320 del Acuerdo 80 de 2019. 16 Artículo 322.

Oportunidad y requisitos. “El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…) 3. En el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, o a la del auto que niega la reposición. Sin embargo, cuando la decisión apelada haya sido pronunciada en una audiencia o diligencia, el recurso podrá sustentarse al momento de su interposición. Resuelta la reposición y concedida la apelación, el apelante, si lo considera necesario, podrá agregar nuevos argumentos a su impugnación, dentro del plazo señalado en este numeral”.

(…) “Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto” … 17 Artículo 125. De la expedición de providencias. Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. “La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) “h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente”. 18 Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.

“El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código”. 19 Artículo 243.

Apelación. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. “Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar”. 20 Artículo 13. Distribución de procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera (…) 12.

Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado”. 12 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 2. Caso concreto El asunto se contrae a determinar si es procedente o no decretar las medidas cautelares solicitadas por la parte actora, dirigidas a la reactivación de la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos - PNIS, tendiente al mejoramiento real y efectivo de las condiciones de vida digna de la población campesina comprometidas voluntariamente a la sustitución de cultivos de uso ilícito.

Para ello, solicitaron la entrega de los componentes pendientes, tales como: i) el Plan de Atención Inmediata - PAI Componente Familiar -la adecuación y ejecución de proyectos productivos, la identificación de fuentes de empleo y la implementación de los componentes de Crédito y Asistencia Técnica-, ii) el Plan Integral Comunitario y Municipal de Sustitución y Desarrollo Alternativo - PISDA -proceso de construcción comunitaria, participativa y concertada, para la transformación integral del territorio y dar solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito, sostenibilidad, recuperación ambiental y formalización de la propiedad. iii) el Plan de Atención Comunitaria – PAI Componente Comunitario -guarderías infantiles rurales, comedores escolares y suministro de víveres, acceso a oportunidades laborales, tercera edad, superación de la pobreza, generación de ingresos y brigadas de atención básica en salud; así como la entrega de los recursos económicos, técnicos y logísticos -.

También pidieron implementar alternativas socioeconómicas y ambientales sostenibles para las comunidades en la reactivación del PNIS y, para ello: i) convocar un proceso de concertación entre los accionantes y actores relevantes para la construcción de la ruta a seguir -agenda y/o cronograma-, ii) garantizar un espacio de diálogo, seguimiento y control sobre su desarrollo y cumplimiento, el cual les permita también visibilizar los avances en materia de lucha contra el narcotráfico y iii) crear espacios participativos e informados de discusión. Solicitaron priorizar la formalización de la propiedad para los núcleos familiares del Plan Piloto Caño Indio y/o agilizar los trámites y cumplimientos de requisitos que materialicen su derecho al acceso a la tierra e iniciar la reglamentación del Tratamiento Penal Diferencial de quienes de manera voluntaria se hayan comprometido a sustituir. 13 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Con urgencia solicitaron: i) ayudas humanitarias -alimentarias y no alimentarias que incluya alimentación para bebés y kits de aseo familiar- a cada uno de los núcleos familiares, hasta tanto se implementen y sean sustentables los proyectos productivos del PNIS y ii) medidas de protección en favor de los accionantes, líderes y lideresas sociales, de los defensores de derechos humanos y del territorio, que se encuentran en situación de riesgo y amenaza.

Sobre la finalidad de las medidas cautelares, la Corte Constitucional en sentencia C-834 de 20 de noviembre de 201321 se refirió en los siguientes términos: Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido.

La doctrina, por su parte, ha señalado que “en protección de la igualdad procesal, principio que la doctrina acoge ampliamente, las medidas cautelares tienen por objeto garantizarlo, toda vez que contrarrestan los dispendiosos trámites del proceso, de suerte que quien acude a la administración de justicia, en el desarrollo del proceso pueda conservar una situación similar a la que existía al tiempo de demandar para que en la sentencia se le restablezcan sus derechos; en otras palabras, las medidas cautelares impiden que se causen más males de los ya provocados por el demandado, que con su actitud ha llevado a que se le demande”22.

En cuanto a la clase de medidas previas que puede decretar el juez en los procesos declarativos, el artículo 590 del CGP contempla la inscripción de la demanda, el embargo y el secuestro de bienes, y cualquier otra medida razonable “para la protección del derecho objeto del litigio, impedir su infracción o evitar las consecuencias derivadas de la misma, prevenir daños, hacer cesar los que se hubieren causado o asegurar la efectividad de la pretensión”.

Para su procedencia, la norma en cita exige apreciar la legitimación o interés para actuar de las partes, la existencia de la amenaza o vulneración del derecho, la 21 M.P. Alberto Rojas Ríos. Bogotá. 22 Forero Silva, J. (2018). Medidas cautelares en el Código General del Proceso (3ª ed.). Bogotá D.C.: Temis. 14 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros apariencia de buen derecho, como también la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida.

Según se enunció en el acápite anterior, las disposiciones del CPACA complementan la regulación de las acciones de grupo, en materia de medidas cautelares. Dicho código, en un sentido similar al que se estableció en el CGP, contempló la posibilidad de decretar aquellas medidas que resulten necesarias “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia” (art. 229).

En su artículo 230 se enunciaron algunas de las disposiciones conducentes para proteger el objeto del litigio, a la vez que se clasificaron las medidas cautelares en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y se indicó que éstas deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. De otra parte, los requisitos para decretar las medidas cautelares fueron establecidos en el artículo 231 y difieren de acuerdo con las pretensiones de la demanda.

Así, cuando se persigue la nulidad de un acto administrativo, la medida de suspensión procederá si al analizar el acto demandado se advierte la violación de normas superiores; adicionalmente, en el evento en el que además se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, tendrá que aparecer probado, al menos sumariamente, la existencia del perjuicio alegado.

En los demás casos, se requiere que concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. De lo expuesto, se colige la facultad que le asiste al juez de la acción de grupo para proferir cualquier medida cautelar que resulte necesaria para proteger y garantizar la efectividad de la sentencia, así como para precaver un perjuicio irremediable.

Con esa finalidad, cuando la demanda persigue un propósito diferente al de la nulidad de un acto administrativo –como ocurre en el caso concreto- deberá aparecer demostrado en el plenario: i) el interés o titularidad de la parte para solicitar la 15 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros medida; ii) la existencia de una amenaza o vulneración a un bien jurídico tutelado; iii) la apariencia de buen derecho o fumus bonu iuris23, esto es, la existencia de indicios o de prueba sumaria que permita considerar la prosperidad de las pretensiones, al menos en apariencia; y iv) la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida para garantizar el objetivo que persigue.

En el presente asunto se afirmó que los accionantes son campesinos del municipio de Tibú, Norte de Santander, cuya actividad económica de subsistencia giraba en torno a los cultivos de hoja de coca -como cultivadores, “amedieros” o recolectores-, hasta que suscribieron los acuerdos de sustitución voluntaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos – PNIS, en el marco de la implementación de Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

Dicen que se comprometieron a eliminar los referidos cultivos en las zonas transitorias veredales de normalización y a sustituirlos voluntaria y concertadamente para el desarrollo territorial. Resulta del caso precisar que, en el Punto 4 del Acuerdo Final de Paz, el Gobierno Nacional se comprometió a crear y poner en marcha el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, como una política pública tendiente a crear condiciones necesarias para que comunidades campesinas en situación de pobreza que derivaban su subsistencia de cultivos ilícitos, pudieran transitar al ejercicio de actividades productivas lícitas y, de esa manera, encontrar también una solución sostenible y definitiva al problema de los cultivos ilícitos.

En virtud de los compromisos adquiridos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 896 de 2017, mediante el cual creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, el cual tiene por objeto “promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos 23 Expresión en latín que quiere significar la probabilidad de éxito sobre el mérito del caso.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente 2014-03799, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, se refirió a la locución, para aclarar lo siguiente: “La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho”. 16 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros de uso ilícito”24, e incluye como beneficiarios a “las familias campesinas en situación de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito, que voluntariamente se comprometan a las sustituciones de los cultivos de uso ilícito, la no resiembra, ni estar involucradas en labores asociadas a estos, y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”25.

El 28 de enero de 2017 se suscribió el Acuerdo entre el Gobierno Nacional, las FARC-EP y las comunidades campesinas de las veredas: Caño Indio, El Progreso 2, Chiquinquirá y Palmeras Mirador, del municipio de Tibú, Norte de Santander26 en el marco de la implementación de la zona veredal transitoria de normalización y el impulso del PNIS para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

El 26 de marzo de 2017, se firmó el Acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS de las veredas Caño Indio, Palmeras Mirador, Chiquinquirá y Progreso 2 del municipio de Tibú27. Al menos 59 de las 61 familias demandantes, se encontraban inscritas en el PNIS28, con lo cual quedó demostrado que reúnen condiciones uniformes respecto de la misma causa que originó las pretensiones de la demanda, por lo que queda satisfecho el requisito del interés o titularidad de la parte actora para solicitar las medidas cautelares.

En criterio de los demandantes, el Estado Colombiano incumplió con su parte de los acuerdos, pues no recibieron la totalidad de los componentes de los proyectos productivos, no se les formalizó a los cultivadores la propiedad de sus predios y no se les proporcionaron a los recolectores opciones de empleo temporal, de manera que se quedaron sin los medios para una subsistencia y sostenimiento dignos, lo que configura el daño que no están en la obligación de soportar.

Las medidas cautelares solicitadas buscan, entonces, que se reactive la implementación de dicho Programa -con la finalidad de mejorar real y efectivamente las condiciones de vida digna de la población campesina comprometida voluntariamente a la sustitución de cultivos de uso ilícito-, que comprende la puesta en marcha de alternativas socioeconómicas y ambientales sostenibles para las 24 Artículo 2. 25 Artículo 6. 26 Folios 231 a 233 del cuaderno 4 del expediente digital. 27 Folios 151 a 195 del cuaderno 23 del expediente digital. 28 Folios 101 y 102 del cuaderno 23 del expediente digital. 17 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros comunidades -tales como la adecuación y ejecución de proyectos productivos- y la formalización de la propiedad para los núcleos familiares demandantes.

Las medidas cautelares “urgentes” -ayudas humanitarias y medidas de protección- buscan alejar a los demandantes de la crisis humanitaria en la que se encuentran. No obstante lo anterior, la parte demandada da cuenta de que el 5 de mayo de 2017, las 61 familias demandantes y otras más recibieron $3’500.000, como único pago por concepto de eliminación de los cultivos de uso ilícito de esa zona veredal29.

Hasta agosto de 202030, 1350 familias cultivadoras y no cultivadoras contaban con al menos un pago de asistencia alimentaria inmediata, 553 recibieron asistencia técnica, 553 tenían seguridad alimentaria y 540 contaban con un plan de inversión formulado para adelantar su proyecto productivo31. Adicionalmente, el 7 de febrero de 2020, se expidió la Resolución 04, por la cual se adoptaron medidas de seguridad para el PNIS32.

Así las cosas, la controversia del caso concreto se evidencia en este punto, pues ambas partes exponen su versión sobre la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS y cada una asegura haber cumplido la mayoría de las obligaciones que tenía a su cargo, de manera que no resulta evidente el incumplimiento que los demandantes le atribuyen al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Agencia de Renovación del Territorio y Agencia Nacional de Tierras- y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación-, pues será el análisis propio de la sentencia que decida el fondo del asunto.

De acuerdo con lo expuesto se concluye que las medidas cautelares solicitadas no cumplen con el requisito contenido en el artículo 230 del CPACA, que exige que aquellas “deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”. Lo anterior en el entendido de que lo pretendido por los demandantes con el ejercicio de la demanda de la referencia, es que se les indemnicen los perjuicios que consideran les fueron causados con el incumplimiento de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en el municipio de Tibú, Norte de Santander, en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, mientras que las medidas cautelares 29 Folios 98 a 100 del cuaderno 23 del expediente digital. 30 Folios 196 y 197 del cuaderno 23 del expediente digital. 31 Folio 556 del cuaderno 4 del expediente digital. 32 Folios 196 y 197 del cuaderno 23 del expediente digital. 18 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros solicitadas se dirigen a que se adopten acciones para la continuación de los programas que afirman han sido incumplidos, omisión que, según la demanda, es el origen del daño por el que ahora se reclama.

En los anteriores términos, como lo que se pretende con este medio de control es el resarcimiento de un perjuicio que los demandantes dicen haber sufrido, las medidas cautelares no tendrían la virtualidad de resarcir dichos perjuicios ya causados, razón por la cual no se puede concluir que estas guardan una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Sin embargo, podría considerarse que, eventualmente, las medidas cautelares solicitadas estarían orientadas a lograr que cesen los perjuicios que se les sigue causando por las omisiones señaladas. No obstante, como en este momento procesal no se encuentra acreditado el referido incumplimiento, ningún pronunciamiento se hará en este momento procesal respecto del deber de implementar medidas para continuar con los programas de sustitución por la erradicación de cultivos ilícitos.

Debe aclararse que el hecho de pertenecer al PNIS no representa para los actores un derecho adquirido, toda vez que el Decreto 896 de 2017 les exige a los beneficiarios el cumplimiento de una serie de requisitos y compromisos para ser sujetos de la entrega de los respectivos beneficios que van a depender de la fase de implementación en que encuentre cada familia, de acuerdo con la hoja de ruta establecida y con la disponibilidad presupuestal.

En ese orden de ideas, no existe la certeza del daño alegado, lo cual es objeto de este proceso; en consecuencia, en esta etapa procesal no se advierte con algún grado de certeza, la existencia de una amenaza o vulneración de un bien jurídico tutelado y mucho menos de prueba sumaria que permita considerar la prosperidad de las medidas cautelares.

Sumado a lo anterior, no se advierte la necesidad de imponer las medidas cautelares solicitadas para proteger y garantizar la efectividad de la sentencia, ni para precaver un perjuicio irremediable, razones suficientes para confirmar el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 19 Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00557-01(AG) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 25 de marzo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se negaron las medidas cautelares solicitadas por el grupo actor.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF