CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: VIRGELINA PAVA CARDOZO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado – Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional.

Sanción moratoria. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado judicial de la señora Virgelina Pava Cardozo contra la sentencia de 30 de junio de 2023, proferida por la Sección Tercera -Subsección «B»- del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Virgelina Pava Cardozo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 31 de marzo de 2023, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 17001-33-33-004-2022-00129-00/01/02.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que labora como docente desde el año 1990, por lo que: «[…] por la fecha de su vinculación tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías por el régimen anualizado, con pago de interés cada año […]». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo 2.2.

Indicó que el Ministerio de Educación Nacional no consignó en tiempo sus cesantías «[…] al Fomag –fondo al que pertenece como trabajador del estado […]», por el período laborado para el año 2020. 2.3. Comentó que, mediante derecho de petición de 29 de septiembre de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación, en tiempo, de sus cesantías y de los intereses de esta, «[…] establecida en el artículo 99 de la ley 50 de1990 […]». 2.4.

Expuso que, mediante el oficio núm. NOM. 789 de 12 de octubre de 2021, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en razón de la no consignación oportuna de las cesantías mencionadas. 2.5. Indicó que, con base en lo anterior, promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del departamento de Caldas, con miras a obtener la nulidad del acto administrativo y se accediera a la solicitud de pago de la sanción moratoria. 2.6.

Mencionó que el referido proceso fue identificado con el número de radicación 17001-33-33-004-2022-00129-00/01/02 y su conocimiento le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales que, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 2.7. Refirió que contra el fallo de primera instancia presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Caldas que, mediante sentencia de 31 de marzo de 2023, confirmó la decisión del a quo. 2.8.

Manifestó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento de las reglas jurisprudenciales y violación directa de la Constitución, en atención a que la decisión enjuiciada no reconoció su derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló la siguiente pretensión: «[…] Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS en la sentencia proferida el día 31 de marzo de 2023, en el expediente rad. No. 17001-33-33-004-2022-00129-02, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: […]».

(Negrillas del texto y sic en toda la cita). IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 25 de mayo de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del presente proceso admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Caldas y vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso al Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales, al departamento de Caldas y al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).

V. INTERVENCIONES 5. Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1. La sociedad Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de su respectiva coordinación de tutelas, manifestó que en virtud del principio de unida de caja que rige al FOMAG no existen las cuentas individuales para los docentes, razón por la cual los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, sino que en el primer mes de cada vigencia se trasladan al respectivo fondo. 5.2.

También precisó que, en lugar de la consignación, los afiliados pueden solicitar el retiro de sus cesantías, siempre que cumplan con los requisitos contemplados en la ley, toda vez que las cesantías se encuentran presupuestadas en el fondo desde antes del 1o. de febrero de cada vigencia. 5.3. Por último, solicitó la desvinculación de la entidad al presente trámite. 5.4.

El departamento de Caldas, a través de apoderado judicial, indicó que a los docentes no se les puede hacer extensiva la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, porque a ellos les aplica el régimen especial de prestaciones sociales previsto en la Ley 91 de 1989, que establece un sistema de reconocimiento y pago de cesantías e intereses sobre estas, pero no de consignación en cuenta individuales. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo 5.5.

Igualmente, señaló que el régimen especial de los docentes afiliados al FOMAG es mucho más favorable, debido a que la liquidación de los intereses se realiza sobre el saldo total acumulado de cesantías. 5.6. El Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderado judicial, solicitó su desvinculación, argumentando que carece de legitimación en la causa por pasiva al no ser la autoridad llamada a atender las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones sociales de los docentes oficiales. 5.7.

Finalmente, puntualizó que la tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, porque la parte actora no alegó una vulneración a sus garantías procesales, sino que el asunto gira en torno a un tema de naturaleza económica. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 30 de junio de 2023, la Sección Tercera -Subsección «B»- del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado, con sustento en las siguientes razones: […] Se acogerá la posición mayoritaria de la Sala y se declarará improcedente la acción de tutela por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se reiteran argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso ordinario7.

De cualquier manera, se advierte que la tutela no podía prosperar porque la providencia objeto de reproche no incurrió en los defectos alegados por la accionante. Los defectos invocados se analizarán en conjunto, pues tanto el defecto sustantivo como la violación directa de la Constitución se resuelven al estudiar las reglas jurisprudenciales aplicables al caso. 11.- La Corte Constitucional ha establecido que las reglas del precedente no son absolutas y que las autoridades judiciales pueden apartarse de ellas, siempre que (i) identifiquen el precedente del cual se apartan (carga de transparencia) y (ii) sustenten suficientemente las razones para ello (carga de argumentación).

Además, también ha señalado que el precedente es vinculante siempre que sea uniforme y pacífico, pues de lo contrario los jueces pueden adoptar una postura u otra, según las exigencias y particularidades del caso1. 12.- En este caso, se considera que el tribunal accionado cumplió con las dos cargas señaladas y que, además, no es cierto que exista una postura unificada en la materia, tal como lo sostuvo la accionante en su escrito de tutela.

Frente a lo primero, se advierte que en la providencia cuestionada se identificó y desarrolló la sentencia SU-098 de 2018 (que fundamenta las otras sentencias invocadas por la accionante, tanto de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado). De igual manera, se citaron varias sentencias de esta Corporación que han adoptado la postura señalada en esa sentencia de la Corte Constitucional, por lo que el tribunal accionado referenció expresamente las reglas jurisprudenciales de las cuales se apartó. […].

(Negrillas fuera del texto y sic en toda la cita) 1 Entre otras, la sentencia SU-354 de 2017. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 7. La accionante Virgelina Pava Cardozo, por conducto de apoderado judicial, impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en las siguientes razones: 7.1. Afirmó que: «[…] i) en el presente asunto se agotaron todos los medios de defensa ordinarios y extraordinarios que se tenían al alcance, pues se controvirtió la presente situación en sede de la actuación administrativa, sino también en la judicial, interponiendo todos los recursos que legalmente procedían; por ejemplo, el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, ii) en cuanto al requisito de inmediatez, el mismo se encuentra acreditado, pues basta con observar la fecha de notificación del fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas y la fecha de radicación de la presente acción de tutela, (…) iii) se justificó de manera razonable los hechos que consideraron violatorios de los derechos fundamentales de mi poderdante, pues al analizar el escrito de acción de tutela es notorio que si se realizó este ejercicio, pues se analizaron los argumentos que propenden evidenciar una violación directa a la Constitución en que incurrieron los fallos objetos de estudio, es decir, la falta de reconocimiento de la sanción moratoria reglada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por la no consignación del auxilio de cesantías en el respectivo fondo, teniendo como argumento la configuración de los defectos sustantivos que tiene directa relación con la violación directa de la Constitución, ya que la solicitud de aplicación de la Ley 50 de 1990 encuentra su sustento en el desconocimiento del principio de favorabilidad, y de igual forma se analizaron los motivos por los cuales en el presente asunto se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, TODO EN CONSONANCIA, con la abundante jurisprudencia que en el caso específico de los docentes de manera reiterada se ha expresado y se plasmó en el líbelo de la acción de tutela y iv) el presente asunto no versa sobre una irregularidad procesal, así como tampoco se radicó esta acción de tutela contra una sentencia de esa misma índole. 7.2.

Señaló que: «[…] el pronunciamiento más reciente en la materia, fue proferida el 19 de enero de 2023, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente Dr. William Hernández Gómez, siendo notificada en el presente mes de marzo de 2023, consistente en un fallo de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que mientras estamos en el presente trámite de la acción constitucional, el Consejo de Estado ratifica su postura en el tema de sanción moratoria cesantías anualizadas – Docente […]». 7.3.

En conclusión, indicó que, la única forma de garantizar que pueda disfrutar del auxilio de las cesantías, de acuerdo a como está previsto en la ley, es a través del pago oportuno del auxilio, «[…] siendo inconcebible negar el acceso a la aplicación favorable deprecada, lo que evidentemente conlleva una relevancia constitucional para que el presente asunto sea estudiado en sede de tutela […]». 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo VIII.

CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20174.

VIII.2. Cuestión previa 9. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por la sociedad Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG y el Ministerio de Educación Nacional. 10.

Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20065, señaló lo siguiente: […] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […] (Negrilla fuera de texto) 11.

Así las cosas, la Sala advierte que independientemente de la prosperidad de las pretensiones, el Ministerio de Educación Nacional y la sociedad Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, fueron vinculadas como terceros con interés directo en la acción de la referencia, en atención a que fungieron como sujetos procesales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se expidió la sentencia objeto del presente estudio, razón por la 2 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 3 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 4 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo cual se denegaran las solicitudes de desvinculación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3.

Problemas jurídicos 12. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado6, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, de ser así: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, supuestamente, en defecto fáctico. 13. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 14. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 15.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 16. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 6 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo 17.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial7, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución8. 18.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»9 que se encaje en dichos parámetros. 19.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 20.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto 21. La ciudadana Virgelina Pava Cardozo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales « AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL 7 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 9 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo VERTICAL», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 31 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 17001-33-33-004- 2022-00129-00/01/02. 22.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito general de la relevancia constitucional. VIII.5.1. Del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional 23. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental10 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones11. 24.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales12, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces13. 25.

Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación14, que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal 10 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 12 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 13 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 14 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […].

(destaca la Sala de Decisión) 26. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202215 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]. [negrillas de la Sala] 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo 27.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 2023. 28. Por ende, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales16. 29.

En su escrito de tutela, la parte actora adujo que el presente asunto sí revestía de relevancia constitucional porque mediante la sentencia SU -098 de 2018, la Corte Constitucional Corporación puntualizó que los docentes no podían ser excluidos de la aplicación de la Ley 50 de 1990. 30. La Sala, teniendo en cuenta lo anterior, destaca que, en el caso que nos ocupa, la parte actora alega que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, a la favorabilidad y al acceso a la administración de justicia, al haber negado las pretensiones de la demanda asociadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías. 31.

En ese sentido, esta Sección ha venido sosteniendo, en asuntos similares, que la inconformidad planteada gira en torno a la falta de reconocimiento de la sanción moratoria no involucra la afectación de derechos fundamentales, sino que tiene una naturaleza eminentemente económica. 32. La anterior consideración se fundamenta en que la Corte Constitucional, en sentencia SU-573 de 2019, precisó que la sanción moratoria no constituye «[…] un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional […]».

En esa oportunidad, dicha Corporación expuso lo siguiente: […] 55. De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.

Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […].

(negrillas por fuera del texto) 33. A partir de lo anterior, esta Sección17, al igual que la Sección Quinta de esta Corporación18, hemos venido reiterando, de manera pacífica, que los conflictos en materia de tutela relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria están asociados a controversias de índole meramente legal y económica, por lo que, en principio, no cumplen con el citado requisito general de procedencia. 34.

En conclusión, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, que declaró improcedente la presente acción de amparo porque no superó el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, presentadas por el Ministerio de Educación Nacional y la sociedad Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. 17 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 15 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-01425-01; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-02676-01; de 7 de abril de 2022 expediente número 11001- 03-15-000-2022-01593-00. 18 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 17 de marzo de 2022 expediente número 11001-03-15-000-2022-01048-00; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-01482-01; de 8 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15-2021-02351-00; de 20 de mayo de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-01836-00. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02694-01 Accionante: Virgelina Pava Cardozo Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.